信息资源产业政策评估研究综述

何亮坤+惠新宇

摘要：文章系统梳理了国内外信息资源产业政策评估理论、评估标准和指标体系、评估模式和方法等方面的研究成果，在对已有理论观点进行分析和评述的基础上，探讨了未来信息资源产业政策评估的研究动向。

关键词：信息资源产业；产业政策；评估；综述

信息资源产业是经济发展"新资源"的供给者，它有助于经济发展方式转变、产业结构调整、传统产业优化升级、改善民生、强化国家文化软实力，对于我国经济和社会的发展具有不可或缺、重要的战略价值。信息资源产业政策作为特殊的产业政策，对于信息资源产业的快速发展必然起到重要的促进作用。因此，信息资源产业政策研究成为近年来信息资源管理学科领域的研究热点。众多学者对信息资源产业政策的范围内涵、功能定位、产业政策作用模式等方面做了深入的研究，取得了丰硕的成果。笔者经过文献调查研究发现，目前在信息资源产业政策研究中，除了政策制定规划、执行保障之外，有关政策评估研究方面鲜有人涉足。本文系统梳理了国内外信息资源产业政策评估理论、评估标准和指标体系、评估模式和方法等方面的研究成果，对未来信息资源产业政策评估领域的研究动向展开了探讨，以期为后续的研究工作提供借鉴和参考。

一、 信息资源产业政策评估的理论框架

信息资源产业政策评估理论基础是公共政策评估理论，国内外学者大多是在公共政策评估理论研究的基础上构建信息资源产业政策评估的理论框架。第一部涉及信息资源产业政策评估内容的专著是1993年卢泰宏撰写的《国家信息政策》，首次尝试将通用的评估理论和方法应用于信息资源产业政策的评估工作。马海群等人编著的《信息资源管理政策与法规》对信息资源产业政策的评估类型、评估指标、评估内容和评估的整体效应作了系统的介绍。2006年贠杰和杨诚虎编著的《公共政策评估：理论与方法》把国外公共政策评估理论研究成果和实践发展经验的理论进行了系统梳理，从政策评估系统、评估程序、评估方法、评估标准、评估指标体系等各个方面全面进行了介绍、整理和分析，并结合当代中国的政策评估实践，使国内公共政策评估理论与方法体系建设滞后的状况有了较大的改观。

当前信息资源产业政策评估理论框架还不明确，但是信息资源产业政策作为产业政策的一种具体形式，其评估理论完全可以在公共政策评估理论方面的研究成果基础上进行结合、提升。事实上，当前大多数的学者正是通过结合产业政策的特点，在公共政策评估理论的基础上不断丰富并完善信息资源产业政策评估理论。

二、 信息资源产业政策评估标准和指标体系

国内大多数学者从产业政策有效性出发，提出信息资源产业政策评估标准。赵嘉辉（2013）首先梳理了产业政策的各种理论依据，然后根据历史发展和现实变化，提出了产业政策的基础层次机制论、产业发展定位论和国际层次竞争论三层次的分析框架，即“市场和政府”、“比较优势和后发优势”“产业竞争”三个评价具体标准。陈瑾玫（2011）则从产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策的效应提出了“资源配置变化”“产业结构优化”“规模经济和产业效率”“产业技术水平提高和产业竞争力提升”“产业布局优化”四个评价具体标准。韩小威（2008）将产业政策的评估分为效果标准和效应标准两个方面，效果标准包括产业政策实现和产业政策绩效两个方面，效应标准包括生产力标准、综合效益标准和国际竞争力标准。西方学者则普遍认为信息资源产业政策评估标准与一般公共政策评估标准两者没有大的区别，只是进一步强调在信息资源产业政策的评估标准中更需要体现国家意识。

信息资源产业政策评估指标体系是国内学者研究的主要内容和重点内容，其研究的主要方向一是评估指标的选择和处理，二是评估指标体系的构建方法。在评估指标的选择上，多位学者做了有益的探索。傅威（1997）围绕信息政策效益，达到或实现预期目标的程度及政策实施过程等问题，在公共政策评估通用指标的基础上，对信息产业相关政策评估指标的选取、有效性开展了初步研究。钱明辉和杨建梁（2015）在如何评价信息资源产业发展水平上，从产业价值和产业环境两个维度选取了多项指标及其测算方法。李慧琳（2011）尝试将信息资源的安全性作为信息资源产业政策效果、政策合理性的评估指标。在评估指标体系的构建方法上，韩小威（2006）分析了在经济全球化背景下产业政策有效性的特点和测量方法，并以政策有效性为首要评估指标构建了产业政策评估指标体系。刘婷婷（2014）等在对我国信息资源产业政策安全性评估中，借鉴韦唐（Vedung，1997）信息安全政策绩效评价模型，提出了构建多层次、多指标的评估指标体系的具体思路。关萍萍（2012）梳理了现有十一类文化产业门类的512 条政策文本，对文化产业的体系标准提取46个要素，对现有文化产业政策的体系现状、政策目标设定中等角度构建了针对政策文本的3P（创造力、影响力和资本转换力）政策评估指标体系。

三、 信息资源产业政策评估的模式和具体方法

专家学者关于信息资源产业政策评估的模式研究侧重于两个方面，第一个方面是关于产业政策评估公众参与问题。专家学者明确提出了为增强信息资源产业政策评估主体评估的公正性和科学性，应当鼓励公众参与产业政策的评估活动。李鹤翔（2008）、 邢瑶（2007）专门论述了公众参与信息资源产业政策评估的必要性，并对公众参与可能存在的非理性因素的预防提出了设想。也有学者提反面意见，如唐云锋和李侠（2004）则认为，由于我国公众的政策素养还不高，还不适合做为产业政策评估主体。西方学者Bozeman（2004）系统探讨了互联网是否会影响政策评估的专业性，以及互联网对评估主体的影响。他认为，评估主体在互联网的信息获取能力的差异将影响评估主体评估的公正性和合法性。Keele（2010）则构建了政府利用社交网络等工具采集公民对电子政府的满意度的理论方法，并在指出电子政府政策已倾向于把公民作为公共服务的消费者，而不是在政治体制的积极参与者。另一方面专家学者都特别重视评估信息反馈机构在信息资源产业政策评估中的作用。我国专家学者普遍认为，产业政策信息反馈渠道不通畅是我国产业政策评估面临的最大障碍之一，反馈机制的不健全，使奖励与惩戒都形同虚设，从而影响了对政策评估结果的有效利用（唐云锋，2004）。如李丹（2004）、方丽娴和杨先明（2003）认为加强产业政策评估首先就要完善信息政策的反馈系统，并对如何完善信息资源产业政策的反馈系统问题专门作了系统的阐述和分析。McDermott（2012）明确指出了挖掘、寻找、评价和利用政府信息的重要性，并提出了基于美国政府政策信息系统的信息搜集方法和程序。LaFond、Toomey和Rothstein（2000）等对比分析了政府机构调查、二次文本和历史法律研究等三种政策评估方法的准确性，他们认为，同一项政策会由于不同数据收集方法带来评估结果的不一致，并指出应加强通过政策变化历史信息的分析，避免这种政策评估的误差。

政策评估具体方法的研究一直以来是西方学者研究的重点领域。如McClure、Moen和Bertot（1999）以美国政府信息定位服务（GILS）为例，对信息资源产业政策描述性评估方式试作了系统阐述，他们提出的描述性评估方式包括：历史视角，政策工具审查，描述性建模，并排分析，相关政策工具的审查，文献综述等方法，该方法主要用于对政策目标及其实现程度的评估。Bakhshi、Edwards和Roper（2015）使用实验性政策评估方法（RCT+），评估了英国信息资源产业政策中创新服务提供者之间伙伴关系，其特点是，这种评估已经不是单纯的政策影响性评价，而是结合定性定量指标重点评价政策计划实现路径（HOW）和实现程度（WHAT）。Gavriilidis和Ostergren（2012）提出了一个应用“政策赋权指数”以及五种理论策略对政策进行分类和评价的方法。他们提出的这个方法，主要是通过对政策草案，以及政策声明和新闻公告等相关出版物的审查，通过政策文本分析对公共政策进行评价。

国内学者在信息资源产业政策评估的实践中，一般沿用公共政策评估的具体方法，如前后对比法等，通常以定性分析为主，定量或定性与定量相结合的分析方法并不多见，不少学者对此作了不少有益的探索，将新的评估方法引入信息资源产业政策评估研究，如数据包络分析法（DEA法）、构建回归模型、加权灰靶决策理论方法、S-CAD方法（即“观点法”方法）等，这些都是定量或定怀与定量相结合的分析方法，对提高评估质量和效率提供了保障。如孙铭蔚和马海群（2010）基于加权灰靶决策理论，依据靶心距离选择最优政策方案，并指出该案例的方法可用于科学确定和评价信息资源产业政策方案的合理性；汪雅静和望俊成（2011）采用S-CAD对《中华人民共和国政府信息公开条例》进行评价，验证该评价方法针对信息资源产业政策的可行性。

四、 信息资源产业政策评估的实证研究

当前我国信息资源产业政策评估实证研究不多，缺乏对信息资源产业政策总体评估的实践研究。而在细分领域的产业政策评估实践研究中，则以文化产业政策、动漫产业政策的实证研究为主，涉及的具体产业类型较少。

如在文化产业政策评估实践中，杨京钟和吕庆华（2012）采用数据定量分析方法对我国文化产业发展中的财政扶持政策进行了实证分析，评估了产业政策对我国文化产业发展的实际成效。李洁（2015）利用层次分析法构建了文化产业政策的评价指标体系，并通过建立相应的评价模型，评估了山西省文化产业政策法规实施效果。在动漫产业政策评估实践中，刘斌（2013）定性评价了北京动漫产业政策的效果，认为北京政府的扶持在北京动漫产业的集聚过程中起了至关重要的作用，然而政策制定的初衷与实施的实际效果之间却出现了偏差，由此推导出产业政策在体系性、周延性以及针对性上存在错位。李晶（2011）通过我国动漫产业政策的发展演变，从税种、政策适用范围、政策与产业链的配合度等方面定性评价了动漫产业税收政策在执行中存在的问题，并提出了相关调整思路。

西方学者非常重视产业政策评估的实践性，主要集中从评估模型、评估方法两方面进行实证研究。Burger和Robert（1988） 以SATCOM评估报告为案例，创建了以内容分析、专家调查为手段的信息资源产业政策分析模型，并探讨了信息技术在信息资源产业政策分析中的应用规律。Saxto（2007）为了评估中介信息服务政策，以个人，组织和社会为维度，通过短期、中期和长期三个不同层次的利益和成本分析，提出了一个渐进和灵活的中介信息服务政策评估模型。Marchibroda（2007）探讨了健康信息服务政策的评估问题，提出要以服务的质量，安全，效率，以及各利害关系方的价值为评价维度。

五、 结语

1. 信息资源产业政策评估理论框架研究不足。根据目前掌握的文献信息，国内尚无专门关注信息资源产业政策评估的专著，一些图书或教材对于信息资源产业政策评估只用了很少篇幅，难成系统，尚未构建起针对信息资源产业政策的全面、科学的评估理论体系。国内关于信息资源产业政策评估的理论研究刚刚起步，现有文献在研究深度和研究广度上都有待加强。

一是缺乏对信息资源产业政策发挥作用的机理及信息资源产业政策绩效特征的系统分析。信息资源产业政策评估研究需要运用公共政策评估的基本理论，但是必须体现信息资源产业政策的特色，这是构建政策评估体系的重要基础，但目前这方面的研究很少；

二是尚未构建起全面、科学的评估理论体系。现有研究主要侧重于对信息资源产业政策效果的评估，缺乏对政策制定、实施、效果的全过程评估，构建的指标体系不尽完善，且缺乏对评估主体、评估流程、评估方法的选择等其他评估体系要素的深入分析，真正规范的信息资源产业政策评估理论体系尚未在我国建立起来。

相比而言，国外对于信息资源产业政策评理论研究起步较早，有一些研究专著初步构建了信息资源产业政策评估理论框架。例如：Mueller（1993）在《信息资源产业政策评估的架构与政策研究》一书中对信息资源产业政策评估就作了系统的描述。McClure 和Medford（2001）在《评估网络信息服务，技术，政策和问题》一书中系统阐述了在网络环境下对于信息资源和服务的评价框架、方法论、可用性、评估政策以及未来的发展方向。 但是国外关于信息资源产业政策评估理论研究的文献偏重于评估方法和模式的研究，其原因主要在于国外的政策体系、政策实施环境与国内有较大的区别。由于目前我国信息资源产业政策理论和研究工作仍处于初级阶段，更需要在信息资源产业政策制定及实施环节展开评估理论研究，国外的经验无法简单地移植到我国，但国外的评估方法和经验地非常值得借鉴和学习。

2. 缺乏信息资源产业政策评估指标体系的系统研究。从既有的研究文献可以看出，有关信息资源产业政策评估指标体系的研究支离破碎、难成体系，即使对某个方面的评估也很少专门集中的深入讨论。

以信息资源产业政策效果评估指标研究为例，当前有不少学者对信息资源产业发展水平进行了评价，例如为测度文化创意产业集聚区的健康活力和发展潜力，牛维麟、彭翊（2009）等提出了一个文化创意产业集聚区评价指标体系。毕小青和王代丽（2009）提出了一个文化产业竞争力的评价模型并建立了一个以评价文化产业竞争力为主要内容的指标体系。傅利平等人（2010）以文化产业竞争力评价模型归纳分析了我国文化产业竞争力现状，认为“钻石”模型、“层次”模型、“二维结构”模型和“分叉树”模型等四个模型均可不同程度对地区文化产业竞争力实施测度评价。王凡一（2015）则从产业投入产出效率的动态演进过程着手，评估了政策的实施效果。虽然上述研究成果在信息资源产业政策效果的评估中可以借鉴，但主要是针对信息资源产业本身的评价，而不是针对信息资源产业政策，在研究当中需要有选择地借鉴。在评价信息资源产业政策的实施效果时，可以适当借用或参照以上构建的评估指标，但要构建信息资源产业政策自身独特的评估指标体系，尚需进一步的深入研究。

3. 实证研究的质量有待提升。由于缺乏系统的理论分析，目前对具体信息资源产业政策评估的实证研究仍不尽规范，评估结果要么依赖于评估者的主观判断，要么是单纯的统计数据分析，未能充分运用多种评估方法和工具，也未能做到综合考虑政策主体、客体等各方面的意见。

4. 研究主题有待细化和深入。从政策内容来看，目前的评估对象主要是针对信息产业政策、文化产业政策等，而对数字内容产业政策、地理信息产业政策、知识产权信息服务业政策等热门领域的评估却很少涉及。从研究内容上看，缺乏对不同地域、不同层级信息资源产业政策的比较研究，以及对政策评估标准、评估方法和模式等领域的分项研究。

参考文献：

[1] 卢泰宏.国家信息政策[M].北京：科学技术文献出版社，1993.

[2] 马海群，周丽霞，肖秋惠.信息资源管理政策与法规[M].北京：科学出版社，2009.

[3] 贠杰，杨诚虎.公共政策评估：理论与方法[M].北京：中国社会科学出版社，2006.

[4] 赵嘉辉.产业政策的理论分析和效应评价[M].北京：中国经济出版社，2013.

[5] 陈瑾玫.中国产业政策效应研究[M].北京：北京师范大学出版社，2011.

[6] 钱明辉，杨建梁.我国信息资源产业发展评价的实证分析[J].情报资料工作，2015，（4）.

[7] Evert Vedung， Public Policy and Program Evaluation[M].Transaction Publishers，1997.

[8] Mueller，M.Information Policy-A Framework for Evaluation and Policy Research[M].R.H.Burger，Ablex， Norwood，NJ，1993.

[9] Charles R·McClure， John Carlo Bertot（Eds.）·Medford.Evaluating Networked Information Services， Techniques.Policy and Issues[M].NJ，Information Today，2001.

作者简介：何亮坤（1975-），男，汉族，广东省韶关市人，中国人民大学信息资源管理学院博士生，研究方向为信息产业政策；惠新宇（1979-），女，朝鲜族，山东省泰安市人，中国人民大学副研究员，中国人民大学管理学博士，研究方向为网络信息消费与产业政策。