城镇化背景下新形态城市社区治理问题研究*——以南京市T社区为例

毕鸿昌

(东南大学马克思主义学院 江苏 南京 210096)

城镇化背景下新形态城市社区治理问题研究*
——以南京市T社区为例

毕鸿昌

(东南大学马克思主义学院 江苏 南京 210096)

城镇化不仅加快了人口的流动和聚集，还加剧了聚集人口的异质化和利益分化现象。随着城市老居民与新移入农民共住同个社区的情况愈发普遍，混居的城市社区由于人口复杂、文化差异与心理对抗等因素，给城市社区的治理带来了新的挑战。以南京市T社区为例，分析新时期城市社区治理面临的困境，提出加强基层意识形态建设、构建和谐社区文化、厘清机构职责权限和完善社区安保体制等对策，以期为解决城镇化过程中新型城市社区的治理问题提供有意义的探索。

城市社区；异质化；社区文化；社区安全；基层组织结构

一、引言

改革开放以来，中国的城镇化进程取得了飞速的发展。时至2015年，我国的城镇化率达到56.71%，相当于中等发达国家的水平。[1]城市治理在国家治理的地位愈发凸显，而社区作为城市社会结构的基础单位，其重要性不言而喻。习近平总书记指出，“社会治理的重心必须落实到城乡、社区，基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡社区。”[2]

在快速的城镇化进程中，城市规模逐渐扩大，农村和农民的空间被进一步压缩，大量失地农民被迫进入城市。为了让进城农民尽快适应城市生活，许多城市在城乡结合部建设了许多过渡型社区。这些过渡型社区在初期发挥了重要的作用，保障了城镇化进程的顺利推进。但是，由于城市的扩张和人口的集聚等客观因素，新入城农民和城市原居民之间有了更多的交集，他们生活的空间和场所逐渐重叠，并由此产生了一系列新的治理难题，成为我国建设和谐稳定的城市秩序的隐患。

二、城镇化背景下新型城市社区的特点

在过去很长一段时期内，我国实行的是城乡二元对立机制，城市社区和农村社区各自形成了相对固定的社会关系，具有较高的封闭性。随着单位制和城乡二元对立机制被打破，封闭空间发生了结构性变化，城市与农村的交流日益频繁，城市原居民与农村新移民共同生活的社区数量快速增长。作为一种新的城市社区形式，这部分城市社区呈现出以下特点：

一方面，社区居民数量增加且结构复杂。过渡型社区作为一种人为的不成熟的社区，与完善成熟的社区具有较大的差异。“意味着这类社区具有过渡性特征，是中国特色城镇化进程中的特定社区演进形态，这类社区既包含着城市社区空间形态的特征，又延续着一定的农村社区属性。”[3]虽然过渡型社区的规模差异较大，但是其人口构成绝大多数是在“村改居”的改造过程中失去了土地的农民。部分社区人数较少，人员数量大约在一万人左右，而有些城市出现了一些超大型的小区，如苏州最大的农民安置小区阳山花苑可容纳五万人居住；无锡最大的农民安置小区可容纳两万七千多人。[4]随着人口的流动和城市规模的扩大，城市新老居民之间的壁垒被逐渐打破，城市新的混合社区不仅涵盖了失地农民，还包括原本就生活在社区的城市居民。从社区治理的角度来看，居民数量增长以及居民来源多样，加大了管理的幅度，治理的成本和难度也会随之增加。

另一方面，混合型社区的文化呈现出多元化和对抗强的特征。新老居民在生活习惯、价值观念和人际交往等方面的异质性，导致混合型社区在治理过程中潜藏着更为复杂的矛盾亟待解决。首先，老居民对社区产生了较强的领地意识，对外来人群带有一定的抵触心理。而且，新迁入的人群大多是失地农民，他们普遍处于经济实力较弱、受教育水平不高等现状，致使部分社区原住民形成了心理优越感，并通过一些行动表现出来，进一步加深了新老居民之间的隔阂。其次，“农转非”的新居民自身确实存在着一些不符合城市生活规律的行为，给原居民的生活带来负面影响。同时，新居民的“自我矮化”非常严重，且因他者的标签定义和公开描述而根深蒂固，使得转非居民难以形成身份认同感与归属感，不愿也不敢去跨越“心理鸿沟”，与城市人平等交往。[5]

总而言之，由于我国城镇化进程中人的城镇化普遍滞后于城市的城镇化，导致失地农民难以在短时间内完成市民化的转变，新进城农民与城市原居民之间存在的诸多差异，客观上进一步加大了新型城市社区善治的难度。但是，鉴于城镇化的进程是不可逆的，而这部分新型城市社区具有过渡性和融合性并重的特征，势必在未来的城镇化进程中发挥着非常重要的作用，所以更需要重视此类社区的治理问题，真正做到协同治理。

三、以南京市T社区为例分析混合型社区的治理困境

笔者援引南京市T社区为例的主要出发点在于，从中剖析新型城市社区治理面临的困难，这对破解这类社区治理难题无疑是大有裨益的。此外，T社区反映的问题实际上也是在城镇化背景下其他社区所面临困境的真实写照。虽然问题具有普遍性，但是由于不同的社区的独特性，要求我们在解决具体问题的时候仍需因地制宜地制定解决方略。

1.T社区的简要介绍。T社区属于Q街道下辖的一个主要社区，位于南京市Y区南郊，辖区面积27平方公里。下辖3个行政村、3个居委会、2个社区。共有人口3.2万人，其中在籍农业人口7250人。T拥有悠久的历史，辖区内拥有丰富的历史文化资源和宗教资源，比如观音寺和龙泉寺等。

2.T社区治理的主要问题。经过调研之后，笔者发现T社区需要处理的问题十分复杂繁琐，导致治理面临着巨大的压力，问题大致可以归纳为以下四个方面：

第一、政治文化建设不足，宗教信仰情况复杂。首先，社区基层组织需要处理的问题种类复杂、数量繁多，解决这些问题消耗了管理人员的大部分精力和时间。其次，T社区部分原居民对城镇化导致的人口大范围流动和环境巨大变化普遍抱有怀疑和忧虑的态度，拒绝与新居民交流。学界认为城镇化和现代化导致社会中个体忙于追逐各种利益，而淡化或漠视了邻里敦睦的共同体情感。[6]新入居民由于未来生活的不确定性和自身的自卑心理，很少参与社区活动并且逃避沟通。所以，新老社区居民为了增加安全感和归属感，都选择通过各种宗教仪式和宗教活动来寻求心理安慰。T社区拥有丰富的宗教资源为其提供了便利，观音寺、龙泉寺和花神庙等宗教场所历史悠久，香火旺盛，原本就拥有坚实的信众基础。由于社区中新老居民都面临一定的心理压力，社区内信教人数在短时期内迅速增长。此外，经过管理人员的走访摸查还发现，许多信众在自家内私设简易教堂，吸纳其他居民信教，进一步复杂了社区居民宗教信仰情况。

第二、基层组织结构不清，机构权责关系混乱。政府在安置失地农民的时候，考虑到农村的人际关系，通常会采取整体搬迁的策略。虽然有其合理性，但导致农民依旧封闭在旧有的“组织体系”和“人际关系”里，不信任新环境内周遭的人和组织。当社区生活出现问题的时候，仍然第一时间去找同一个村的相关负责人或者村民。经过村干部和居委会多次教导，仍旧难以更改。而且农民本身对不同基层组织的职能规划、人员编制等认识不足，寻求帮助的时候带有很强的盲目性和随意性，不仅降低了解决问题的效率，还影响了基层组织的正常运行。此外，基层组织之间职责划分模糊，影响了治理效率。据了解，社区内有吸毒人员在没有毒资后选择躺在街道办事处的门口，并让街道办事处出钱为其购买毒品。街道办事人员报警后，这些吸毒人员被短暂地送至强制戒毒所。但是，被放回后仍然继续吸毒，陷入困境后又来到街道办事处。数次后，公安部门以吸毒人员安全状况为由，拒绝出警。最后，街道办只能消极处理，等其自行离去。基层组织职责划分模糊，相互推诿的情况既影响政府形象，还导致社区居民产生了不信任的心态。

第三、历史记忆传承缺失，社区文化事业亟待拓展。社区文化作为城市整体文化的重要组成部分，在社区治理的过程中发挥着举足轻重的作用，但这也正是我国目前社区治理过程中最容易被忽视的内容。T社区文化建设存在的问题主要表现在以下三个方面。一是感情记忆的保护不到位。在拆迁过程中，拆除了承载着老居民大量历史记忆的建筑和外景，近半数老居民表示对发生了巨大变化的社区产生了陌生感与距离感。二是社区文化传承受重视程度不高。基层政府倾向于安置新居民和发展经济等工作，忽视了文化传承的工作，不仅降低了老居民的荣誉感，也难以培育新居民的归属感。三是社区文化经费投入不足。T社区现有的文化场所面积狭小，配备设施落后，难以满足社区人口增长的文化需求。缺乏载体与动力的单调社区文化活动，导致社区集体文化的吸引力不强，居民宁愿选择打牌和参与宗教活动等，也不愿意加社区集体文化活动。文化这一重要的“粘合剂”未能发挥预期效用，所以社区内新老居民之间的心理鸿沟始终难以填平。

第四、安保措施与安全意识匮乏，社区安全形势不容乐观。一方面，因为地方政府在拆迁旧有建筑和修建新的安置住房已经投入了大量资金，所以在社区后期维护和治安管理等方面存在着一定的资金缺口，而在社区的治理过程中并未能吸收外来资金注入，导致虽然社区拥有闭路电视、监控摄像头和保安岗位等安保措施，但是基本上都处于停用状态。其次，失地农民尚未完全转变农村生活习惯，农村分散式居住环境和相互熟悉的人际关系使得农民缺乏足够的安全防范意识。在城市社区的生活中，依旧常出现“人不在屋内，门窗却大开”、私自挪用电线充当晾衣绳等情况，加大了安全风险。另外，失地农民虽然已经生活在社区内，但并未将自己划归为社区的一员。在走访过程中，部分入住农民甚至不能准确报出自己所在社区的地址和名称。所以，他们对社区缺乏基本的认同感，没有意识到自身对社区安全的责任。另一方面，失地农民并未接受过系统的职业技能培训，缺乏相应的谋生手段，容易陷入贫困，诱发犯罪。新社区由于流动人口的管理机制存在漏洞，以及物业安保的缺失和居民安全意识的薄弱，使其成为社会治安问题或犯罪发生的温床，入室偷窃和盗窃电动车(摩托车)成为主要的犯罪形式。[7]

四、城市新型社区未来治理的方向及对策

城镇化是人类发展的必然趋势，美国、日本等先发国家的专家学者对城市社区治理进行了大量研究，证明了社区治理已经成为世界范围内的治理难题与实践重点。笔者基于南京市T社区的调研，认为城市新型社区的治理需要从以下四个角度出发。

第一，重视意识形态建设，稳固基层思想阵地。习近平总书记强调：“经济建设是党的中心工作，意识形态工作是党的一项极端重要的工作。”[8]只有了解和掌握基层意识形态的实际情况，才能在社区治理工作中体现时代性、把握规律性、增强创造性。一方面，基层领导干部自身需要通过学习会议精神等方式加强思想政治教育，提高对社区意识形态建设工作的重要性和必要性的认知，始终保持对社区意识形态的高度重视。其次，鼓励社区党组织争先创优，充分发挥党组织和党员的模范带头作用，积极开展社区思想教育相关活动。加强社区党组织学习能力、服务能力和创新能力建设，以基层党组织为基点，推动社区治理现代化。另一方面，重视与高校、科研院所等机构的合作。通过举办专家讲座和建设学生工作站等途径，建立牢靠的合作关系。相关领域的专家学者可以从专业角度出发为社区建设献言献策，大学生志愿者不仅能够为社区治理和社区发展注入新活力，而且也在社区服务中提高了实践能力，积极回馈社会。充分利用好专家学者和大学生志愿者的力量，以解决社区面临的文化断层等问题为导向，努力形成发展合力，使社区治理走出一条适合新社区建设与发展的新道路。

第二，厘清机构职责权限，构建多元治理机制。日本社区治理已经形成了较完善的体系，“日本社区治理以准自治、服务、责任、理性为基本原则,在政府的主导下,依赖于社区居民、町内会以及社区民间组织的参与。”[9]日本成功的社区治理经验表明，厘清社区不同组织的相互关系，实现组织配置最优化是实现社区善治的重点。协调处理好不同组织在社区中扮演的角色，需要通过法律法规的形式明确规定它们的职责权限。一方面，基层政府要打破传统思维方式与管理理念，清楚认识到传统方式与社区各项工作的深入开展之间的矛盾，提供基层民主自治的空间，同时提供资金投入和政策支持，聘请专职社区工作者开展公民教育，促进公民的参与，尽快构建多元化的城市基层管理体制。另外，基层政府要放松对社区自治组织的行政干预，增强它们的活力，允许其在依法自治的前提下，开展丰富多彩的活动，争取打造品牌化和专业化的社区自治组织。另一方面，以平等自愿参与为前提，鼓励居民与社区组织参与社区治理工作，发扬主人翁精神，尽快摆脱“半城镇化”状态，形成良性互动、深度合作的多元主体治理机制，构建“小政府、大社会”的格局，让善治成为我国社区治理的新常态。

第三，合理利用多方力量，培育和谐社区文化。良好的社区文化作为提高社区生活质量的催化剂，对于消弭社区新老居民之间的心理隔阂与及营造和谐的社区具有积极的意义。对此，需要认真分析不同社区面临的基本条件和环境，充分挖掘社区优势。培育和谐的社区文化，首先要深入挖掘社区本身的文化资源，学习成都的“社区记忆”项目的成功经验，以独特的景观比如社区记忆墙或者能承载记忆的地上图案等形式展现社区的历史底蕴。此外，通过举办社区阅览室、社区文艺晚会和节日文化活动等形式，加大社区自身文化的宣传力度，发挥社区育人的基地重要作用，不断丰富社区居民的文化生活，培育居民对社区的荣誉感和归属感，拉近新老居民的心理距离。其次，针对社区文化事业发展面临资金不足，设施落后的情况，应该欢迎文化企业、自治组织等第三方力量参与社区文化建设，利用企业的资金和技术，将社区文化按照市场的方式经营，不仅可以提升社区文化的创造力与生命力，还可以增加社区就业机会，提高新居民的就业能力，加速实现市民化。最后，囿于行政化管理模式的弊端，不少社区文化建设内容空洞乏味、缺乏衡量的标准和具体的实践路径，成为当下社区公共文化发展的“短板”。今后，应在社区公共文化发展过程中完善社区公共文化评价指标体系，以进一步加强对社区公共文化活动的引导、规范与整合。

第四，完善社区安保模式，共建安全舒心社区。社区安全问题与社区居民生活质量的高低息息相关，解决社区安全隐患需要实现居民、组织和设备的有机统一。一方面，新入城农民转变了自身的社会属性，成为新的市民阶层。但是，随着土地的流转和身份的转变，他们也失去了原先体制的管理与约束。当现行的社区管理机制未能发挥作用的时候，原子化的农民个体就成为构建安全社区的隐患。[10]因此，如何实现这些个体的再组织化成为社区安全治理的关键。社区应该大力扶植和培育社会组织，比如社区文化艺术小组、治安巡逻小队和垃圾清理流动站等组织，帮助他们实现自身的再组织化，让他们充分意识到自己属于集体的一份子，并且能为社区的发展献一份力。同时，社区要转变原先的社区治安模式，以合作共治为理念，立足社区、预防为主、警民合作，积极构建社区安全治理的新机制。充分利用社区现有资源，如社区宣传栏、社区小报和社区广播等，加大安全知识宣传力度，提高居民的安全防范意识。另一方面，社区要着重解决社区安保经费不足的难题，基层政府不仅需要从上级政府拨款，还可以尝试自筹经费的新方法，鼓励社区居民根据所在社区的具体情况捐款，用以购置实用设备或者招聘安保人员，共同打造安全社区。

目前，我国的城镇化水平已经达到了中等发达国家水平，表明我国业已走出了以农村为社会重心的时代，正式步入城市社会时代。[11]因此，社会治理的核心自然而然变成了城市。社区作为城市的基本单位，是良好的社会治理模式的基础。社区治理需要因地制宜，深化改革。只有始终坚持以人为本的新型城镇化核心理念，厘清多元治理主体之间的关系，营造和谐健康的社区文化氛围，构建高效可靠的社区治安模式，才使得城市治理的善治常态成为可能。

[1]国家发展和改革委员会．国家新型城镇化报告2015[EB/OL]．http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-04/19/c_1118672856.htm，2015-4-19．

[2]习近平：社会治理的重心必须落实到城乡、社区[EB/OL]．http://politics.people.com.cn/n1/2016/0305/c1024-28174494.html，2016-3-5.

[3]张晨．城市化进程中的“过渡型社区”：空间生成、结构属性与演进前景[J]．苏州大学学报(哲学社会科学版)，2011，(6).

[4]林莉、张劲松，过渡与协同：城镇化发展中城乡结合部新型社区治理[J].福州大学学报(哲学社会科学版)，2015，(1).

[5]郑秩、吴金沙，“征地农转非”居民的城市生活融入及社会工作介入研究——以重庆市嘉兴社区为例[J].广东行政学院学报，2015，(3).

[6]陈秋，女神信仰民俗和转型社区生活共同体重塑——以温州S村为例[J].中央民族大学学报(哲学社会科学版)，2016，(1).

[7]王驰、孙晓凤，城镇化进程中农民集中居住社区安全治理研究[J].常州大学学报(社会科学版)，2013，(4).

[8]习近平：意识形态工作是党的一项极端重要的工作http://news.xinhuanet.com/politics/2013-08/20/c_117021464.htm，2013-8-20．

[9]宋雪峰，日本社区治理及其启示[J].中共南京市委党校学报，2009，(3).

[10]朱仁显，邬文英.从网格管理到合作共治——转型期我国社区治理模式路径演进分析[J].厦门大学学报(哲学社科版)，2014，(1)．

[11]潘家华，魏后凯．中国城市发展报告(2012)[M]．北京:社会科学文献出版社，2012．1．

(责任编辑：悠 然)

2017-02-22

毕鸿昌(1994- ),男，江西九江人，东南大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向：中国城镇化与社区治理。

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1672-1071(2017)02-0073-05