数据开放、信息共享中的PPP伙伴关系构建

欧纯智 贾 康

数据开放、信息共享中的PPP伙伴关系构建

欧纯智 贾 康

PPP（政府与社会资本合作）在我国的发展方兴未艾，其中较充分的信息共享可以使PPP伙伴更好地合作建设运行项目，促进相互信任结成更深度的合作，更好地发挥公私合作绩效优势。现阶段，我国政府的法治化改革包括提高政府的开放度和透明度，然而PPP在合作过程中也会因有其他一些因素冲击这些规则，比如政府的很多正式和非正式规则会在一定程度上抵制或降低透明度，私营部门以商业机密为由会限制信息开放。如果PPP伙伴间不能较充分地实现信息共享，很难做到对PPP进行有效监督和管理，以PPP模式提供的公共服务是否会偏离公共利益的轨道，也将持续不断地受到民众的质疑。

显然，PPP伙伴间的信息共享可以也完全应该依赖于电子信息技术以及网络技术的发展，网络数据的迅速增长使人类淹没在浩瀚的数据海洋，根据用户需求提供个性化的信息共享与决策建议成为一种必然。在这样的时代背景下，PPP不但成为融资、管理、治理的工具，同时也需构建伙伴间信息共享的可持续模式。该模式可以使政府与合作方均获得更大收益，这样一来，信息共享下的伙伴间最优激励合同变得尤为关键。信息开放共享还可以帮助PPP各伙伴从过去的合作中汲取经验，鼓励重复的合作，减少信

息不对称下伙伴间欺骗所造成的更高交付成本和更低质量的公共服务供给。由于信息公开共享的重要性日益凸显，越来越受到各国首先是发达社会的重视，美国前总统奥巴马颁发13636号行政命令，旨在关注网络攻击和促进信息共享。从实践来看，来自警界和政府方面的报道显示，公共服务供给体系中医疗服务领域的伙伴间信息共享，使得暴力冲突减少。虽然PPP伙伴间信息共享的研究文献并不多，但是从现有的实践动态来看，构建与完善PPP伙伴间的信息共享机制已十分迫切，本文旨在探讨PPP伙伴之间信息共享问题。

政府在PPP模式下的身份定位

政府与社会资本之间的信息共享，不同于商业领域供应链伙伴间的信息共享，虽然政府与社会资本合作强调主体平等，但是与供应链上的伙伴关系还是会有较大不同。要理解政府与社会资本合作，首先要厘清政府的身份定位。

在市场经济情境中形成，中国于改革开放后也已基本接受并形成某种共识，即政府和市场要划清边界，不要越界。西谚说“让上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”，转到这里就是让政府的归政府，让市场的归市场。政府的作用是对社会公正及综合效率需求作出回应，是从公共利益出发而制定的管制，哪里有市场失灵，哪里就有政府相应的干预，这样的政府作为与管制功能是我们需要的，也是市场机制无法取代的。不可否认，政府在处理市场失灵方面，确实具备一定的优势和无可替代的必要作用。

然而，政府方“国家干预”必然带来的行政管制因素在PPP模式中的许多方面是参与者之间一个讨价还价的过程。政府、公务人员、经济中的赛局参与者、公民，这四方是在一个制度化的环境中相互影响、相互作用、各有其利益的。我国现阶段的政府管制与西方成熟市场经济国家的管制有所区别，可以说此“管制”非彼“管制”，中国目前还是传承于计划经济的中国特色管制，容易滋生腐败寻租。尽管如此，施蒂格勒在论证政府管制导致寻租的同时，也不得不承认政府在一国经济运行当中具有不可替代的作用，通过政府的资源配置功能而不是单纯靠市场去干预经济往往会使经济运行的效率更高。施蒂格勒并没有全盘否定管制，他提出了管制变革的方向—不该由政府管制的领域，政府就该尽快退出，让企业在市场竞争中配置资源；在能够通过政府管制纠正市场失灵的领域，政府亦该遵循效率的原则，与时俱进、因地制宜地改革管制方式，实现最佳管制。由于市场自身不可避免的缺陷所致，根本否定政府管制是不现实的，而问题的关键在于如何合理地设定政府与市场的关系。将政府与社会资本合作的PPP模式理解为把资源配置功能完全交给市场，显然是一种误读，沿用政府、市场划清边界“井水不犯河水”的认识框架，也无法解释PPP的合作关系。虽然过去已反复强调政府不能越位、缺位，十八届三中全会更是明确表达在整个资源配置中市场要发挥决定性作用，人们也已普遍接受了“政府不能既当裁判员又当运动员”的认识，然而在PPP模式中，政府的裁判员、运动员身份似乎一样也没有少，认识的困惑自然会产生，应有的澄清与深化认识十分必要。我们认为这是一个概念范式演变、相关认识深化的“螺旋式上升”，即“否定之否定”。政府与社会资本的关系经历了从直接控制到划清边界的第一重否定，再从划清边界上升到双方合作的第二重否定，螺旋式上升的“否定之否定”不是简单的回归，是政府和社会资本关系从控制到合作在更高层面上的创新。

政府在与社会资本合作的PPP具体流程中，政府裁判员与运动员的身份确实都会出现，但在不同环节上似是二者必择其一，也是可以和应当合理确定的。我们知道，每一个PPP项目都要经过识别、过滤、筛选、锁定，推进到政府、企业与专业机构做可行性研究基础之上必须通过的“物有所值评价”“财政承受能力论证”，在锁定合作项目以后，起草和签订政府和社会资本作为伙伴关系的项目合同，其中要包括所有相关收益与风险分担方案，然后进入实际建设运营过程。总体上看，在不同环节，政府的身份既是裁判员又是运动员。在前期的国土开发规划项目识别、信息发布、政策研讨、合作方式选择等方面，政府显然是裁判员的身份。作为公共事务的管理者，政府凭借手上的公共权力，要对辖区国土开发的通盘规划给出充分信息，还要牵头负责规划水平达标，使规划经得起时间考验，这些是政府必须承担的责任。为形成一个政府辖区内结构优化和国土开发合理化的通盘规划，政府要集结整合专家意见，最后拍板做出决策。后续过程中，政府还要按照规范程序掌握项目运行流程，及时披露各种相关的政策信息，让有意愿参加PPP的社会资本做到对政策了然于胸，结合实际通盘考虑自己的生产经营策略，决定是否进入PPP投资建设。

但当一家具体的地方政府与社会资本方已经把合同文本都谈好，到正式签约启动PPP项目的时候，政府就不再是裁判员，而是运动员了，政府与社会资本应以平等的民事主体身份签订PPP合同，签约意味着双方作为伙伴，无论是政府还是社会资本，都要信守合同，履行合约，不可违约毁约，否则就会受到法律的问责与制裁。这时的裁判员就是法律与司法部门。在法律上，PPP合同就是民事合同，政府和社会资本是真正平等的伙伴关系，这样才可能形成长效合作机制，才可能让社会资本有信心同政府一道提供公共服务。

单就某个PPP项目而言，签约的政府已经完成从裁判员到运动员的身份转换。当项目需要裁决的时候，裁判员为法律部门。同时，PPP项目仍要接受政府与公众的监督。其实，跟社会资本签订合同的政府与监管项目的政府可以不是一个政府机构，比如，与社会资本签订合同的政府可以是本级政府的旅游局或卫生局，还可以是城投公司，而监管项目方可以是上级政府或本级政府的财政局、审计局。整个PPP项目运行自始至终都要处于政府的监管之下，都是阳光化的。政府与社会资本合作虽是平等主体的合作，但是整个政府体系与具体社会资本方这二者的关系，依然符合委托—代理关系。

政府与社会资本之间委托—代理关系的考察

由于公共部门的竞争与完全竞争市场存在明显差异，市场机制在公共部门的应用范围和深度会受到也应当受到限制。PPP内含的公私管理的替代性争端与权衡互补说明，公私管理各有利弊，公私管理只能有限替代，如何扬长避短是政策制定者需要深度思考的。指出二者的有限替代并不能证明当前治理改革的市场化取向与措施全无意义。事实上，这一取向的改革扩大了公共服务供给主体并改善了公共服务供给效率，在理论上说是将政府不能内化的外部性又进一步做了内化，这是公私管理应该致力追求的共赢的机理之所在。然而，原本由政府提供的公共服务，如今引入社会资本，即便PPP有很多优势，由于政府与社会资本之间的信息共享往往不充分，导致委托代理问题中信息不对称不可避免且往往显得更为突出，必备的信息共享激励机制是保障合作顺畅进行、实现正和博弈的基础。

委托—代理关系通常是指信息不对称条件下的市场参与者之间的关系，拥有信息优势的一方称为代理人，另一方称为委托人。委托—代理理论遵循如下基本逻辑：委托人为实现自身效用最大化，将其所控制的资源的部分决策权授予代理人，要求代理人提供符合委托人利益的服务或行为。然而，代理人同样也追求自身效用最大化，在与委托人信息不对称及利益不一致的情况下，由于个人能力和努力程度不易被度量，在利益最大化动机驱使下，将不可避免地产生机会主义行为，将自己的利益凌驾于委托人之上，从而违背甚至损害委托人的利益。由于这一代理问题的存在，委托人必须建立一套行之有效的制衡机制（契约）来引导、约束、规范并激励代理人的行为，从而降低代理成本、提高代理效率。这套机制的基本路径：一是委托人事前设计契约；二是代理人根据情况既可以接受又可以拒绝契约；三是代理人努力为委托人工作；四是委托人根据结果对代理人进行支付。委托—代理理论源于信息经济学，试图用契约来描述并解决市场参与者之间由产权分离引致的激励问题。一般假定委托人是风险中性的，而代理人是风险厌恶的。

政府与社会资本合作的特点：

1．理论上，政府希望社会资本尽职尽责地配合自己提供公共服务，而社会资本却希望规避经营风险实现收益最大化。

2．政府与社会资本之间就社会资本实际努力程度的掌握，二者具有不充分、不对等性。

3．政府与社会资本的风险偏好不同，理论上通常假设政府希望实现公共利益，而社会资本往往甘愿为自身收益最大化违背政府的利益追求。

4．政府与社会资本的责任不对等，社会资本可以不为政府的工作目标而尽力，而政府显然要努力完成组织规定的目标。

5．政府不能事前设置所有可能办法以防止作为代理人的社会资本违背公共利益的行为。

6．政府可通过激励与约束制度引导社会资本符合政府的诉求。

基于以上几点，政府与社会资本之间可构成委托—代理关系，双方博弈的过程就是寻找自己效用最大化的过程，直至达到均衡点为止。PPP模式下的公共服务供给的委托方是政府，代理方是社会资本。

从前面的阐述可知，委托人引导代理人行为最优化的基础，即政府引导社会资本行为最优化的基础，在于双方互惠。我们知道，委托人引导代理人的行为不能仅靠合约，还需依赖合作的制度环境和政治交易等，特别值得指出：

1．社会资本的行为是可以引导的。博弈各方的行为结果是为了收益与风险共担而共赢。当努力工作可以促进自身收益、规避风险时，其最优策略就是努力。站在功利主义立场，趋利避险是社会资本的天然本能，也是政府决策人的本能。然而，如果制定出相关的制度可以移动博弈各方的均衡点，那么这些天然的本能可以得到后天的矫正与调和。

2．政府与社会资本有政治合作的动机。博弈双方对不同的事物持有不同的偏好，且偏好的强度因情况而异。双方会就自己对策略的偏好及该策略为自己所能带来的效用进行排序。如果一方能够放弃某个偏好很弱且效用很小的策略，以此换取对方持有的另一个对于自己来说偏好较强且效用较大的策略，那么他的福利就能得到改进；另一方面，对方如果感觉到收益风险也得到改善，那么博弈双方将以这种方式去寻求共同的好处。在这里，政府需要社会资本努力配合自己为民众提供公共服务形成政绩，社会资本需要获得政府认可、规避经营风险、获取持续稳定的收益。可见，偏好及偏好强度的这种差异性并不注定妨碍合作的可能，在激励的机理下持续演绎下去，双方都能通过合作获得能够满足自身诉求的东西—“交换收益、规避风险”。而且，令双方满意的合作会使下一次的合作变得更简便易行。

通过以上分析可以看出，双方的政治合作会使各方的境况变得更好。合作是以追求经济效益、规避风险为目的而存在的，设想政府与社会资本合作提供公共服务，政府当然希望社会资本努力配合自己，而社会资本则希望产出最大、风险最小，双方都希望能从对方获得自己想要的东西，这就具备了合作的意愿基础，而PPP项目的使用者付费与政府付费合成的回报机制，更成为合作的双赢基础。

数据开放共享中的PPP关系建构

信任是伙伴合作的基础，而信任在极大程度上源于信息共享，PPP的运行绩效是伙伴间信息共享正面效应的最终体现。有关信息共享下的一切利于产出的因素，如果能够得到激励（奖励），那么一定可以发挥改进公共服务产出的作用。由此可见，基于信任的数据开放共享中的伙伴关系构建是PPP有效建设运行的关键。根据模型分析，其信息共享机制构建的基本要领如下：

1．政府与社会资本合作能够实现效率的最重要前提，就是尽可能信息对称前提下的收益与风险分担，把握好激励与风险之间的权衡取舍关系。可将风险的预测评估尽可能详细地预设到合同里，并清晰地规定风险分担/共担方案，并可委托中介机构开展建设全过程、运营收支全过程的跟踪审计，加强绩效考评，完善正常、规范的退出机制和风险管控机制，力求做到伙伴间信息对称共享。

2．政府与社会资本合作要建立内外部多重监督机制，即社会资本在公共服务供给中的投融建行为，要在政府的监督下，建立多部门对项目全程监督的管理机制，并发展社会监督机制。包括财政、审计在内的多部门宜在项目实施过程中，依托国家PPP综合信息服务平台，对项目进行全程跟踪监管。PPP项目应有阳光化的数据开放、信息披露制度，不但满足PPP伙伴间的信息共享需求，还能形成回应公众诉求，了解社会监督的沟通与制约机制。

3．可适当在合同中约定，基于数据开放信息共享，根据实际的盈利情况调整社会资本的收益比例，在伙伴间设定收益比例的上下边界，不但保证社会资本的收益风险可控，还能在一定程度上发挥激励作用。（参考文献略）

作者单位：中国财政科学研究院博士后流动站/华夏新供给经济学研究院