防风险是PPP发展的重要保障

本刊记者 高妍蕊 张菀航

防风险是PPP发展的重要保障

本刊记者 高妍蕊 张菀航

日前，国务院发布通知部署开展第四次大督查，内容包括推进政府和社会资本合作（PPP）、查处违法违规融资担保、严控“明股实债”等变相举债行为等，显示出中央对发展和规范PPP模式的高度重视。

此前，财政部印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，为规范政府购买服务管理，制止地方政府违法违规举债融资行为，防范化解财政金融风险立规矩。

我国推行PPP改革以来取得了哪些进展？面临着哪些问题和挑战？未来如何在促发展的同时更好地防控风险？《中国发展观察》记者采访了相关专家。

PPP发展进入快车道、活跃期

我国自2014年初开始的PPP改革，是一次体制机制变革，重塑了政府、市场、公众的多元治理关系。自推广PPP模式以来，我国PPP改革工作取得了哪些成果？国务院发展研究中心宏观经济研究部巡视员、研究员孟春向《中国发展观察》记者介绍，20世纪80年代中期，PPP模式被正式引入中国。此后30余年，PPP在中国先后经历了探索、试点、推广三个阶段，中央有关部门及地方政府在PPP规范化、专业化及本土化方面不断尝试，为下一阶段PPP发展奠定了初步的理论和实践基础。

2014年以来，我国经济发展新常态特征日趋凸显，经济发展的速度、动力和结构正在发生显著变化，经济增长需要培育新动能，社会资本投资需要新空间，地方政府融资平台面临转型，公共服务需求刚性增长，政府职能需要加快转变。孟春认为，在这样的大背景下，PPP模式作为政府与社会资本利益共享、风险共担的长期平等合作模式，对推动政府职能转变，促进投融资体制改革，提高公共服务质量和效益，发挥了重要作用，成为我国落实新发展理念，牵引全面深化改革，适应和引领新常态的重要抓手。我国的PPP改革工作加速推进，PPP发展进入快车道、活跃期，PPP项目的数量、投资额、覆盖地区和领域，以及社会关注度都得到了大幅提升，各类参与主体对PPP模式的认识不断深化，PPP项目加快落地。PPP模式成为我国公共产品和服务供给机制的重大创新。

国务院发展研究中心对外经济研究部副研究员赵福军表示，我国推广PPP模式以来，取得了较大的成绩。一是搭建了中国PPP制度框架。建立和完善相关宏观政策和PPP操作规程，PPP相关操作越来越规范。二是PPP模式成为推动公共服务体制机制改革的重要力量。运用PPP提供公共服务的领域越来越广，推动政府职能转变和公共服务体制机制改革。三是PPP相关理念日益深入人心，政府、社会资本对PPP相关认识和能力不断提升。经过几年实践，各级政府、社会资本、居民、咨询机构对PPP认识不断深入，政府和社会资本对PPP相关能力不断提升。

在清华大学公共管理学院副院长、清华大学政府和社会资本合作研究中心副主任杨永恒看来，引入PPP模式，一方面将有助于激发各类市场和社会主体参与公共产品供给的积极性，解决公共投入不足的问题，缓解公共产品领域的供需矛盾；另一方面也有助于在公共产品和服务领域引入竞争机制和企业的运营管理经验，提高公共产品的供给能力和水平。

推进过程中暴露出矛盾和问题

我国PPP模式发展目前处于初期阶段，缺乏完整的制度框架和成熟的操作经验，PPP模式发展面临着哪些挑战？孟春认为，由于PPP模式在我国尚处探索完善阶段，且其综合性强、涉及面广，在推进过程中也暴露了一些矛盾和问题。

他从三大角度分析称，第一，从政府角度看。一是对PPP的理解仍有待深化。有的地方政府没有从体制机制创新的高度去认识PPP，而是简单将其理解为融资工具，并作为追求投资和GDP增长的又一“捷径”。二是顶层立法还不完全适应需要。我国PPP顶层设计有待统一，还没有出台专门的PPP法律，导致部门的职责定位、政府与市场的边界、责权利的划分、权益的保障、争议的处理等仍缺乏有效的法律保护。三是部分项目操作还需规范。有些项目实施机构在 PPP项目的方案编制审核、评估论证、采购谈判、运营监管等环节操作能力有待提高，导致部分项目“两评一施”、招标采购、事后监督流于形式，等等。

第二，从社会资本的角度看。一是民营企业参与率还有提升空间。除缺乏法律保障的因素外，民营企业参与PPP还存在与政府合作经验不足、风险承受能力较低、融资难融资贵等劣势，一些潜规则和隐形门槛还在影响、阻碍着民营企业进入PPP领域。二是要警惕PPP暴利风险。部分社会资本对收益率要求过高，且缺乏利益分享机制，这与PPP项目的公益属性不匹配。

第三，从第三方专业机构的角度看。一是服务水平参差不齐。PPP的快速发展导致对咨询服务的需求激增，一些不具备专业技能和人才储备的咨询机构涌入市场，并通过价格恶性竞争，让真正具有PPP项目咨询经验、有实力有能力的咨询机构难以脱颖而出，形成“劣币驱逐良币”。二是服务质量不高。为抢占市场资源，一些咨询机构忙于接项目、疏于做项目，存在项目调研不充分、关键指标测算不合理、数据收集不到位的情况，且在服务过程中存在“拿来主义”，盲目套用现成模板，背离项目实际，为项目后期实施带来较大隐患。三是监管机制有待完善。近期财政部出台了《政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库管理暂行办法》，对PPP咨询机构形成一定的行业自律起到了积极作用，但由于行业准入门槛低，且缺乏行业监管和绩效评估机制，咨询机构市场鱼龙混杂的局面应尽快加以解决。

从政府角度具体来看，赵福军认为，一是政府和社会资本合作理论准备不足。目前，PPP实践发展较快，而PPP理论研究支撑不足。对政府和社会资本合作和政府特许经营的认识仍模糊不清。二是有关政府和社会资本合作的制度、政策环境不完善。政府和社会资本合作是资源配置、国家治理的新模式，建立与之相关的制度、政策必然需要一个过程，难免会存在不完善之处。比如，相关法律不完善，没有针对PPP的专门法律；与PPP相关的法律法规还存在不协调、不配套现象。另外，政府相关部门之间就推进PPP项目还需进一步协调和理顺。三是政府和社会资本合作中可能面临风险与不确定性。风险是影响政府和社会资本合作落地的关键。政府和社会资本合作中的风险与不确定性包括市场风险、自然风险、项目风险和行为风险等。政府、社会资本的行为风险是最需要关注的风险。比如，个别地方政府相关部门运用PPP方式提供公共服务有“三怕”，即怕麻烦、怕失权、怕担责；社会资本存在低价竞标、恶性竞争、围标等行为风险。四是与政府和社会资本合作相关的配套市场环境不完善。包括金融环境、咨询研究市场等，难以满足PPP发展需要。

杨永恒补充道，我国PPP模式的应用推广面临一系列挑战，包括PPP认识不统一、伪PPP项目过多、民企参与不积极、社会资本方能力不足、政府监管能力不足、部分地方政府信誉缺失等问题，在一定程度上制约了PPP发展的可持续性。追究其根本原因，是缺乏与我国国情相适应的PPP理论成果、政策法规体系和实践操作指南，缺乏专业的PPP运营管理人才，缺乏健全的PPP人才培养体系，缺乏成熟的PPP项目咨询服务市场体系等。

政府和社会资本合作是在我国经济进入“新常态”，全球经济进入下行长周期的背景下大力推进的，我国经济发展中长期蕴含的一些风险，可能通过PPP项目表现出来。PPP模式的债务风险来自哪些方面？孟春说，PPP项目实施中存在的一些问题可能会导致运营风险，加上分担风险机制不完善，为未来出现纠纷和项目失败埋下隐患。一是在项目甄别方面，有的地方政府为降低负债，自行省略项目的物有所值和财政承受能力等前期论证工作，亦未将项目所需财政支付或补贴金额纳入财政预算、中长期财政规划，导致隐性债务风险积聚。二是在规范运作方面，有的地方政府过于追求短期利益，片面地将PPP看作一种简单的融资渠道，甚至以固定回报、回购安排、明股实债等兜底方式变相融资。三是在风险分配方面，项目缺乏运营或绩效考核，社会资本将运营期风险全部转嫁给政府部门等现象依然存在。四是在总量控制方面，随着PPP市场规模的逐渐扩大，个别地区存在规避或突破10%红线约束的项目。

在赵福军看来，PPP模式的债务风险，可能主要来源于PPP项目运作不成功对未来或有负债的压力。应该说，如果PPP项目运作成功的话，不仅能减轻当前财政压力，还能减轻未来财政压力。而一旦PPP项目运作不成功，可能会影响公共利益，甚至会带来社会稳定风险，需要政府兜底，这必将会带来财政压力。

对于如何防控债务风险，孟春说，一是在项目甄别上，加强PPP项目前期设计、策划、识别等基础性工作，明确项目标准、产出、需求等关键经济技术指标，切实执行好物有所值评价和财政承受能力论证，保障财政补贴的合理性、跨期支付能力；二是在规范运作上，要加大力度查处惩罚地方政府通过“假PPP”举债行为，对违法违规行为保持高压态势；三是在风险分配上，根据风险收益对等、风险分配优化、风险管理上限等原则，激励社会资本主动、有效管理风险，创新运作模式，做好债务风险隔离；四是在总量控制上，财政承诺要量力而行，严禁通过PPP变相举债的行为，强化或有债务监控防范，建立风险防火墙制度、极端情况下的介入机制。

加快顶层立法，推动监管落地

近年来，党中央、国务院高度重视PPP模式的应用和推广，将其作为创新公共服务供给机制、激发市场活力、打造经济新增长点的重要举措，并在制度建设、政策引导、项目落地、促进竞争等方面出台了一系列政策文件。PPP立法也正在提上日程。对于PPP的发展应从哪些方面加强规范和引导？赵福军表示，PPP立法的目的是化解和降低PPP项目未来可能存在的不确定性与风险，给地方政府、社会资本对参与PPP项目以稳定的预期，给他们“吃定心丸”。另外，PPP立法应定好位。

针对PPP立法，有学者认为PPP项目主要体现公共性，建议PPP立法应以公共利益为导向；也有学者认为，PPP项目具有公共性和营利性，建议PPP立法以兼顾公共利益与社会资本利益为导向。针对不同观点，应如何确定PPP立法导向，是PPP立法中的重要问题。PPP立法应统筹兼顾社会资本、政府与公众利益，既要防止一味为了公共利益而忽视社会资本的利益，又要防止过分注重社会资本利益而影响公共利益。如果一味地为了公共利益而忽视社会资本的利益，社会资本就不会有积极性参与PPP项目，政府和社会资本合作难以形成；如果过分注重社会资本利益而影响公共利益，就违背了政府和社会资本合作提供公共服务是更好地实现公共利益这一目标。

在立法层面，孟春进一步指出，一方面，应梳理完善现有法律法规，加强与PPP的协调对接。包括修改完善《土地法》《公司法》《商业银行法》《仲裁法》等法律与PPP模式相冲突的内容，统筹整合各部门与PPP相关的政策规定，避免制度的重叠冲突，做到于法有据。

另一方面，应加快推进PPP专项法的立法工作，打通PPP实施的关键环节。协调统一PPP定义范围、实施流程、管理机构等，优化基础环境；健全PPP退出机制、争议解决机制、绩效考核机制、信息公开机制等，强化实施保障；加强融资支持和税收优惠，形成激励约束并重的政策体系，促进项目落地。

在PPP立法的同时，监管到位也不可或缺。监管不仅是对社会资本的约束，也是构建法治政府、服务政府、信用政府的主要抓手，还是激发公众参与公共事务管理积极性的重要途径。在孟春看来，加强PPP监管体系建设需要着力做好以下工作：

一是加快PPP立法进程，填补顶层法律空白。在对现有法律法规梳理完善的基础上，通过建立PPP上位法，规范各参与主体的角色定位、职责分工、权利义务等。目前，国务院法制办牵头制定的PPP条例已被确定为全面深化改革急需的项目，正在抓紧制定中。PPP条例将会加快解决“政出多门”和协调性不足的问题，完善特许经营、土地、税收、价格、项目备案核准审批等PPP项目相关配套。

二是建立专门的PPP管理框架。

从英国、澳大利亚等发达国家的经验来看，建立中央和地方层面的PPP管理协调机构，有助于PPP模式的宣传推广、提升政府的行政效率和PPP项目的督导开发。结合我国国情，应当建立跨部门协调机制，统筹安排各部门职能分工，协调相关部门利益，促进各部门达成共识。同时，鼓励省级、市级和一些大型的县建立PPP领导小组或PPP中心，与中央层级PPP管理机构对接，形成网络体系，共同推进PPP工作。

三是完善PPP社会监督体系。

完善的PPP社会监督体系是PPP事业公平、规范、可持续的有力体现，是保障公众参与的重要基础。现阶段应从三个角度着力构建PPP社会监督体系：首先是加强PPP宣传推广。以“互联网+”的思维，线上线下协调配合，增进公众对PPP模式的了解和认识，强化公众的PPP监督意识。其次是加强信息公开。发达国家在推行PPP的过程中均强调公开透明的重要性，不仅将项目采购信息公开，促进国内外社会资本广泛参与竞争，而且主动将项目信息、实施情况和PPP项目交易合同对外披露，接受社会各方的广泛监督。我国应充分利用现有的PPP信息管理平台，强化平台信息采集、网上监管、信息分享的功能，强化公众监督的便捷性。最后是构建PPP意见反馈平台。充分盘活传统媒体资源，激发新型媒体积极性，加速公众PPP监管需求与媒体组织创新的深度融合，加大公众在PPP监管中的参与力度，定期整理、公布公众意见和PPP问答，切实满足公众对PPP监管的需求。

在加快建立和完善我国PPP监管体系方面，赵福军认为有两种思路：一是，在现有政府职能部门的职能范围，进一步明确相关职能部门分工，形成权责明晰的监管体系。二是，基于我国PPP监管体制不统一、政出多门且多部门管理的现状，应推动PPP监管“统一体制、统一政策”，尽快建立“财政统一管理、主管部门实施、市场方式运营”的PPP监管体制。

“促发展”与“防风险”并重

当前，PPP事业方兴未艾、如火如荼，已经驶入大发展、大繁荣的“快车道”。孟春指出，未来要做到“促发展”与“防风险”并重，努力实现PPP的持续、健康、规范发展。一是要优化完善制度体系。出台PPP专项法，评估修订现有法律法规、政策文件、操作指南，制定污水处理、垃圾处理、园区开发等行业标准化合同文本，抓好制度规范。二是要发挥示范项目的“灯塔”效应。健全示范项目牵引机制，梳理正面典型和样本工程，交流推广先进经验，推动更多“真PPP”项目落地实施，抓好模式规范。三是要坚决制止“伪PPP”。建立常态化项目督导机制，着力解决各地PPP工作中出现的问题和困难，加强技术指导和资金支持，严惩固定回报、明股实债、回购安排等变相融资行为，加大对“伪PPP”项目的曝光力度，抓好项目规范。

赵福军补充道，进一步推进PPP模式发展，实现“促发展”与“防风险”并重，应重点突出“规范、创新”。不断完善相关制度、政策，规范PPP运作。更为重要的是PPP创新，尤其是在策划PPP项目上进行创新。目前，我国推进的PPP项目主要是单一的PPP项目。单一PPP项目是指，运用PPP模式提供一项基础设施和公共服务。单一的PPP项目付费机制没有充分挖掘社会资本创造营利模式的能力。要加快PPP项目落地和防范落地后的风险，今后PPP创新的重点方向是推出综合性PPP项目。综合PPP项目是指对多项基础设施和公共服务运用PPP模式提供，比如，一些地方在建设工业园区时，由一家公司负责园区开发、建设和运营，建设产业园区所需要电、水、道路等，并负责招商引资，这就是综合的PPP项目。可大力发展现代农业产业园、科技产业园、工业园区、特色小镇等综合性PPP项目。

杨永恒表示，总体来说，未来PPP的发展要注意以下几个方面：首先，必须明确政府主体责任。提供公共产品和服务是政府的责任——引入PPP模式，政府从公共服务的直接提供者转变为公共服务的监管者，所转移的只是公共服务的任务而非责任，政府依然是公共服务的责任主体。要避免PPP模式异化为政府甩包袱、推卸责任。

第二，必须加强政府能力建设。引入PPP模式，是政府和企业合作提供公共服务，实际上对政府能力提出了更高的要求。政府要改变过去行政命令的管理方式，学会运用法律手段和经济手段去管理企业合作方，需要培育按照市场规则参与市场博弈并与企业打交道的能力，培育运用法律和制度解决纠纷和争议的能力，提升绩效考评和服务监管能力等。

第三，要重视PPP营商环境的营造。很多地方在应用PPP模式的过程中，普遍存在重项目落地、轻环境培养的问题，而出现大量扯皮、推诿等。因此，政府必须为企业和社会资本有效发挥作用创造良好的制度环境、公平的竞争环境、优质的运营环境和高效的政府服务环境。

第四，要注重培育政企双方的信誉。PPP涉及长期合作，存在着很大的不确定性和风险，如时间风险（及时识别长期风险）、信誉风险（培育政企双方诚信守诺的文化）、制度风险（完善PPP的法律制度体系）。政企合作双方的诚信守诺和信任理解对于化解风险、促进长期合作，具有十分重要的意义。此外，政府本身也需要加强风险意识和管控能力。

最后，要与地方发展需求有机结合起来，量力而行，避免贪大求全。PPP主要适合于那些信息不对称程度低、容易形成服务规范、服务结果容易衡量的公共服务领域，而对于那些存在严重信息不对称的领域（如医疗行业），引入PPP可能会带来巨大的监管压力，同时加剧市场失灵。