处分在消防执法中的适用问题研究

刘茂华

(北京丰台区消防支队，北京 100039)



●消防监督管理

处分在消防执法中的适用问题研究

刘茂华

(北京丰台区消防支队，北京 100039)

在阐述处分、行政处分和行政处罚等基本概念的基础上，重点对《中华人民共和国消防法》第67条规定的处分作了详细对比分析，指出这一处分在性质上应是行政处分，但在实际中因执法主体与处分对象的问题却难于执行。为此，提出了在处分性质、对象、依据和程序等方面的明确立法修改意见，对消防执法活动及社会单位消防安全主体责任的落实具有现实指导意义。

处分；行政处分；行政处罚；立法修改

《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)第67条规定“机关、团体、企业、事业等单位违反本法第16条、第17条、第18条、第21条第2款规定的，责令限期改正；逾期不改正的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分或者给予警告处罚”，那么，在哪种情况下适用处分？哪种情况下适用警告处罚？处分如何决定、如何执行？处分的对象与性质又是什么？这些问题因《消防法》《监督检查规定》(公安部令第120号)等相关法律法规中均没有明确规定，所以在消防实务中常存有困惑与争论。下面笔者就这些问题作一粗浅的分析和论述。

一、什么是处分

要搞清楚上述问题，首先要明白处分、纪律处分、行政处分以及行政处罚等一些基本概念。处分一词应用范围广泛，不同语境中含义各不相同，如行政法和行政管理中有行政处分、政纪处分，党团组织中有党纪处分、纪律处分，民法和民事生活中有财产处分、权利处分，日常生活中单位、社团中有纪律处分等等。一般来说除民事法律关系中的处分外，处分是一种否定的评价和惩戒，是对违反国家法律法规或者一定组织纪律、章程、规定的个人给予的一种惩罚或者警戒，使其受到政治、组织、经济或者名誉上的制裁或者影响而改过自新不致再犯。根据作出处分依据的不同，处分可以分为行政处分、刑事处分和纪律处分等。但是，无论哪种处分都可以说是一种“纪律”处分。因为法律、规章、制度等都是不同层次的纪律表象，而冠以具体的处分之名，一则能以示区别，二则也可突显其性质。

单就行政处分而言，根据处分决定机关和处分对象的不同有广义和狭义之分。狭义上，一般认为行政处分的对象仅限于公务员或者国家公职人员，“是国家行政机关依照行政隶属关系对违法失职的公务员给予的惩戒措施”[1]“是行政机关对本机关违法的工作人员，或行政监督机关对行政系统的机关工作人员所施行的内部纪律上的惩戒措施”[2]；而广义上则认为行政处分的对象除公务员外还包括各类企事业单位、社会团体的工作人员，是“国家机关、企业、事业单位对有违法失职行为尚未构成犯罪的国家工作人员和职工所给予的处分”[3]。狭义与广义行政处分的区别，核心在于对行政一词的理解不同。狭义者认为行政是“立法、司法、行政”三权分立上的行政，特指国家行政机关对国家事务和社会公共事务所进行的管理活动。而广义者认为行政既有执行国家政权之意，也含机关、企业、团体等内部的管理工作。但是，随着国家法治建设的不断推进，行政一词的内涵更为明晰，如立法上的行政一般只与国家行政机关有关。所以，对于行政处分作狭义上的解释更为恰当。

与行政处分相对应的一个重要概念是行政处罚，它是指“法定的行政主体对违反行政法律规范、破坏行政管理秩序尚未构成犯罪的公民、法人或其他组织所实施的惩戒行为”[4]。行政处分与行政处罚的主要区别在于：第一，行为方式不同，行政处分是内部行政行为，是行政主体对其内部人员实施的管理行为，而行政处罚是外部行政行为，是国家行政机关依法对公民、法人或其他组织所实施的惩戒行为；第二，行为依据不同，行政处分依据的是专门法规或内部规定，而行政处罚依据的是国家行政法律规范；第三，责任方式不同，行政处分主要是警告、记过、记大过、降职、撤职、开除等，行政处罚主要是警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销营业执照、行政拘留等；第四，救济方式不同，根据《行政诉讼法》行政处罚可以通过行政诉讼方式救济，而行政处分则不可以；第五，性质不同，行政处罚体现的是国家意志，而行政处分是组织内部管理，所以虽同是警告，但警告处罚的性质相对要比警告处分严厉。

二、《消防法》中处分的性质

现行《消防法》是在1998年《消防法》的基础上修改施行的。1998年《消防法》第43条规定：“机关、团体、企业、事业单位违反本法的规定，未履行消防安全职责的，责令限期改正；逾期不改正的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者处警告。”对比可以看出现行《消防法》将原“行政处分”修改为“处分”，言下之意就是第67条中的“处分”并非是“行政处分”。那么它又是指什么呢？对此《中华人民共和国消防法释义》(以下简称《释义》)的解释是：“这里所以规定的‘处分’，主要是指行政处分，是指由有关国家机关和部门依职权和法定程序作出的处分决定。”[5]若是粗读这一解释可能会产生这样的疑惑：既然是指行政处分那为何又要修改为处分呢？或者认为第67条中的处分就是行政处分。但是，若仔细分析会发现《释义》中的表述是“主要是指行政处分”，而不是说“是指行政处分”。这里“主要”一词甚是微妙，言外之意行政处分是主要的，但还有些不是行政处分。可是，哪些情况下是行政处分，哪些情况下不是行政处分，这个“主要”怎么理解把握，《释义》中并没有进一步的说明。因此，要清楚第67条中处分的含义与性质，及其决定与执行等内容，就需要对整个条文及《消防法》进行全面分析、理解。

首先，对比分析《消防法》中有关处分的规定。在现行《消防法》中关于处分的规定共有两处，一处是第67条，另一处是第71条：“公安机关消防机构的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，有下列行为之一，尚不构成犯罪的，依法给予处分。”《释义》对第71条的解释是：“这里的‘处分’，主要是行政处分，是指由国家行政机关依职权和法定程序作出的对公安机关消防机构工作人员的处分决定，由所在的公安机关消防机构或者上级机关依法决定。”[5]对比《释义》的这两个解释可以看出，虽然同样“主要”是“行政处分”，但是处分的决定机关却不相同：第67条中的处分决定机关是“国家机关”和“部门”，而第71条中的处分决定机关则是“国家行政机关”。而国家机关除行政机关外，还有立法、司法等机关，这也就说明有权决定对消防违法社会单位相关责任人员处分的机关，不仅仅是国家行政机关，还包括其他国家机关和部门，而其处分的具体性质，则主要取决于处分的决定者。如果处分由国定行政机关作出，则是行政处分，而由其他国家机关或者部门作出的处分则未必一定是行政处分。特别是由部门作出的处分决定，由于部门的概念较宽泛，既有政府的行业部门，也有一般企事业单位的部门，所以部门作出的处分决定既可能是行政处分，也可能是一般的纪律处分。

其次，分析有关处分决定权问题。对于消防行政处罚决定权，《消防法》第70条有明确规定：“本法规定的行政处罚，除本法另有规定的外，由公安机关消防机构决定。”但是对于消防违法社会单位相关责任人员的处分决定权《消防法》中就没有这样明确的规定。那么将《消防法》第67条：单位违反规定的，“责令限期改正”，逾期不改正的，“依法给予处分或者给予警告处罚”与《上海市消防条例》第68条：“单位违反本条例第15条、第16条、第17条、第36条第2款的规定，由公安机关消防机构责令限期改正；逾期不改正的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告或者由有关部门依法给予处分”进行对比可以看出，《上海市消防条例》中将处分权特别确定为有关部门，但《消防法》中并没有另外规定，而将处分与警告处罚一起并列规定，这就说明《消防法》中处分的决定权与警告处罚决定权是为同一主体。又因《消防法》第70条明确了警告等行政处罚决定权为公安机关消防机构，由此可以推知《消防法》第67条中处分的决定权在于公安机关消防机构。同时《释义》在对第67条的解释中也表明了处分由公安机关消防机构决定的意思：“关于机关、团体、企业、事业等单位违反消防安全职责等的处理，根据本条规定，公安机关消防机构要责令限期加以改正；逾期不改正的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分或者警告处罚。”[5]所以，从《消防法》和《释义》来看，法律将违反消防法规的处分决定权首先赋予了公安机关消防机构，由此也就表明了这一处分应是行政处分的性质。

再次，分析有关处分对象问题。因为不同处分对象对应着不同的处分决定机关，也就有不同性质的处分，所以应首先明确《消防法》上处分对象中“单位”的范围及性质。根据现行消防法律法规的有关规定，单位包括机关、团体、企业、事业单位。在性质方面，一般来说机关是政府机关及其职能部门；团体是依法登记设立的社会组织；企业单位是以盈利为目的的独立核算的法人或非法人单位，在性质上大致可以分为国有企业和非国有企业两类；事业单位一般是国家设置的带有一定公益性质的机构，但不属于政府机构，其工作人员与公务员不同。由于处分是单位内部管理行为，这四类不同性质的单位就有不同的处分决定机关或者部门，其所作出的处分性质也自然各异。机关是各级政府及各类政府部门，对其公职人员的处分无疑是行政处分，但团体、企业、事业单位并非国家行政机关，其人员也不具备国家公职人员身份，那么对这类人员的处分从狭义上讲则不是行政处分，而是内部纪律处分。

最后，分析“行政处分”是否为“主要”的处分。一方面，因为有权对消防违法社会单位相关人员作出处分决定的，既有包括公安机关消防机构在内的国家行政机关，也包括其他国家机关和部门，但因在法律设计上主要由公安机关消防机构决定，所以仅在“理论上”消防处分“主要是行政处分”。另一方面，从上面的分析中可以看出，从狭义的行政处分上讲，在机关、团体、企业、事业单位这四类处分对象中，只有针对机关相关人员的处分可以称为行政处分，而对团体、企业、事业单位相关人员的处分并非行政处分。所以，《消防法》第67条中的处分，行政处分并非“主要”。再者由于在具体适用中，“从多年来的执法实践看，公安消防机构只有行政处分建议权，并没有决定权，处分难以落到实处”[6]，所以行政处分是否为主要也无从谈起。

到此我们可以对第67条中的处分作这样的理解和总结，即根据《消防法》的规定这一处分在性质上应是行政处分，但无论从适用对象还是具体适用情况来看，行政处分均非是主要。能称为主要者，只是“理论上”主要由公安机关消防机构决定处分。但是，“理论上”的处分由公安机关消防机构决定，在消防实务中又如何具体适用呢？

三、《消防法》中处分的适用

关于处分的适用，主要涉及适用主体、适用对象、适用依据和适用程序等几个方面。如前所述《消防法》第67条中所规定的处分，适用主体是国家机关和部门，但主要是公安机关消防机构；适用对象是未履行消防安全法定职责社会单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员。

在适用依据方面，主要应同时具备两个要件：第一，是社会单位违反《消防法》第16条、第17条、第18条、第21条第2款规定；第二，是违法行为经公安机关消防机构责令限期改正，而社会单位逾期不改。在所违反的这些法律规定方面，有一个法律责任竟合的问题需要注意，就是如果社会单位既违反了上述法律规定，又构成了依照《消防法》其他条文应当予以处罚的行为时如何处理。根据《释义》的解释“应当适用特别规定进行处罚”[5]，也就是仅适用《消防法》其他条款处罚而不再适用处分的规定。如消防设施未保持完好有效的，应依据《消防法》第60条的规定给予罚款处罚而不再适用处分。据此排除有关法律责任竟合的相关内容，可以将适用处分的主要情形概括为以下十种：(1)未落实消防安全责任制，制定本单位的消防安全制度、消防安全操作规程、灭火和应急疏散预案；(2)未对建筑消防设施每年至少进行一次全面检测；(3)未组织防火检查，及时消除火灾隐患；(4)未组织进行有针对性的消防演练；(5)消防安全重点单位未确定消防安全管理人，组织实施本单位的消防安全管理工作；(6)消防安全重点单位未建立消防档案，确定消防安全重点部位，设置防火标志，实行严格管理；(7)消防安全重点单位未实行每日防火巡查，并建立巡查记录；(8)消防安全重点单位未对职工进行岗前消防安全培训，定期组织消防安全培训和消防演练；(9)同一建筑物由两个以上单位管理或者使用的，未明确各方的消防安全责任；(10)进行电焊、气焊等具有火灾危险作业的人员和自动消防系统的操作人员，未持证上岗，并遵守消防安全操作规程。如果社会单位违反了上述十种规定之一，而限期又不予以改正的，按照《消防法》的规定公安机关消防机构即可对相关责任人作出处分。

在适用程序上，依照公安部令第120号的规定，公安机关消防机构工作人员在对社会单位监督检查中，在发现上述问题时应依法开具责令限期改正通知书，并于规定期间内进行复查，若社会单位仍未改正违法行为，可以处分相关责任人员。但是，具体到处分的决定程序和执行程序，如是否立案、如何决定、如何送达、如何执行等问题相关消防法律法规中并未规定。所以，尽管有关处分的适用主体、适用对象、适用依据的规定都很明确，但是因缺少执法程序上的法律支持，处分在消防实务中实施的很少。

处分之所以鲜有适用，其症结仍在于处分权的问题。因为，处分是一个单位的内部管理行为，公安机关消防机构作为社会单位外部消防安全监管部门，自然对非本单位的人员既不能决定处分，又不能执行处分，也就是说公安机关消防机构对社会单位并不具有实质意义的处分权。那么，在《消防法》中是否还有必要保留处分这一规定呢？答案是肯定的。首先，如果去掉有关处分规定，那么社会单位在出现上述“十种情形”时，将没有能制裁责任人的直接措施，在立法上就留有了空白；其次，总结分析这“十种情形”可以发现，其基本上都是围绕社会单位消防安全管理方面的规定，而一个社会单位消防安全工作开展得如何，关键在于其管理措施是否落实，所以保留对责任人处分的规定有利于督促社会单位落实消防安全管理措施，履行消防安全责任义务；再者，现行消防法律法规所设置的违法责任追究，被处罚的多数是社会单位，而针对社会单位相关责任人的较少。如《消防法》仅在第65、第69条中规定可以对社会单位相关人员进行罚款处罚。然而，消防安全靠管理，管理又须人尽心尽力。只有将法律责任最终落实到个人，才能最终落实管理，实现社会单位的消防安全。所以，对于社会单位相关责任人员的处分规定不应是删减，而应是从立法上加以修改，使之更加完善，切实发挥处分的作用。

四、几点建议

通过上述分析，可以看出《消防法》第67条所设定的处分，在性质及适用程序上均不甚明确，在现实中基本上难以执行。然而，依法、合理追究社会单位相关人员的消防违法责任，又为严格消防监督执法、加强社会单位消防安全管理、推动社会单位消防安全主体责任落实所必要。为此需要在立法上对这一条款作适当修改，并在执法中多予注意，以便于处分更好发挥其法律作用。在立法方面建议应考虑以下几方面问题：

第一，应明确处分性质。如《北京市消防条例》第78条规定“负有消防工作职责的行政机关及其工作人员违反《中华人民共和国消防法》和本条例规定，未履行或者未按照规定履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，并根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分”；再如《太原市消防条例》第53条规定：“违反本条例规定，县(市、区)人民政府及其工作部门、政府派出机构、乡镇人民政府、街道办事处未履行消防安全职责的，由上级人民政府予以通报批评，并责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；酿成火灾事故构成犯罪的，依法追究刑事责任。”若处分如此设定，其法律性质和执行程序就十分明确，即是由“行政机关”或“监察机关”对“行政机关及其工作人员”的“行政处分”。

第二，应明确对非国家公职人员的法律责任追究。《北京市消防条例》和《太原市消防条例》有关处分的规定，虽然明确了对政府机关工作人员行政处分的性质，可是同时也意味着将团体、企业、事业单位等相关责任人员排除在了处分规定之外。但被排除的这部分人不是不应该被追究法律责任，而只是这一处分在具体适用中确有困难。那么如何对其追究责任呢？对此有些地方法规中规定了罚款的责任形式，如《乌鲁木齐市消防安全管理条例》第59条规定“违反本条例规定,拒不承担消防设施和器材的监测、维修、更新、改造费用，致使消防设施和器材不能正常使用，造成火灾隐患的，由公安机关消防机构责令限期改正，逾期不改正的，对单位处五千元以上五万元以下罚款，对个人处五百元罚款”。罚款的形式弥补了对上述责任人法律责任追究的空白，这值得肯定和借鉴，但是罚款与处分性质不同，而且在一定意义上因处分关系个人名誉、工作业绩、职业荣誉及未来发展等，也许在实际效果上会比少量的罚款更好些。可是处分实际执行中的困难如何解决，在立法上又如何设置应深入研究。

第三，应明确有关处分的法律适用依据。有关消防的处分要切实可行并行之有效，其依据必须客观、全面、明晰。为此建议对《消防法》作以下三方面的修订，一是删减诸如有关消防设施器材、违章作业等方面处分的规定，尽量避免不必要的法律责任竟合；二是突出管理责任的追究，对于各类火灾隐患和消防违法行为，经公安机关消防机构责令改正而拒不改正，特别是屡教不改、或者虽经处罚而隐患不消、问题不改的必须加强对相关违法行为人的法律责任追究；三是增加合并执行的规定，如果存在法律责任竟合或者给予社会单位行政处罚的同时又应对其相关责任人员进行处分或者警告处罚的，应当可以合并执行。

第四，应明确责任追究形式。《消防法》第67条规定了处分与警告处罚两种责任形式，其中警告处罚依据《释义》的解释“指的是作为一种行政处罚的警告”“由公安机关消防机构决定”[5]。很明显这里的警告处罚是比处分中的警告在形式上更严肃、性质上更严重的一种行政处罚，它是由公安机关消防机构“向消防安全违法行为人发出的告诫，申明其有消防安全违法行为，通过对其名誉、荣誉、信誉等的影响，引起其精神上的警惕，使其不再违法的一种处罚形式”[7]。但是，就某一具体违法行为，是适用处分还是警告处罚在现行相关法规中并未作明确规定，这必然会导致执法中的裁量不一，影响法律的适用效果，所以在立法上应当予以明确。

第五，应明确处分执行方式。相比较警告处罚由公安机关消防机构决定、执行有法律明确规定而言，处分若由公安机关消防机构作出，其具体执行方式则不明确。对此有学者建议“明确公安消防机构的行政处分建议权”,由公安机关消防机构向违法单位的“上级任免机关或监察机关提出处分意见，由与受处分的责任人有隶属关系的单位实现对其的行政处分”[8]。还有些地方法规中设置了通报的规定，如《辽宁省公共消防设施管理办法》第22条规定公安机关消防机构有权对未履行公共消防设施维护管理义务的公共企业、事业单位，“下达责令限期改正通知书，并向有关行业主管部门通报；逾期不改正的，由有关行业主管部门依法处理”。无论是建议还是通报，在实质上只是公安机关消防机构对存在消防违法行为应予处分的一种告知，处分最终均需由别的机关、部门或者单位来实施。但是采取哪种形式的告知方式更为有力，更能促进或者约束对方执行处分在立法中应予考虑。笔者建议使用函的形式，因为函作为国家行政机关公文处理的文种之一，“与其他主要文种同样具有制发机关权限决定的法定效力”[9]，使用函的形式有利于处分的实施。

综合上述分析，为突出处分的法律性质、加强对非国家公职人员的法律责任追究、使处分和警告处罚更便于执行，建议将《消防法》第67条修改为：机关、团体、企业、事业等单位违反本法第16条、第17条、第18条、第21条第2款规定的，责令限期改正；逾期不改正的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告处罚。行政机关及其工作人员违反上述规定的，公安机关消防机构应函告其所属国家机关或者部门依法给予行政处分。国家机关或者部门不予处分的，公安机关消防机构可以提请监察机关依法处理。

如此修改，对于国家公职人员经公安机关消防机构函告，由国家机关或者部门或者监察机关依据《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国监察法》等法律规定的职权和程序实施行政处分，对于非国家公职人员则由公安机关消防机构直接给予警告的行政处罚。这样既明确了行政处分的性质，又厘清了处分与警告处罚具体如何适用，能够全面追究违法行为人的法律责任。

最后在执法方面提三点建议：(1)因处分需由国家机关或者部门执行，所以建议公安机关消防机构在函告时应将当事人的违法事实、询问笔录、法律依据及相关证据等一并形成案卷材料移交有关国家机关、部门或者监察机关，以便于处分的实施。(2)为了监督、督促社会单位落实消防安全主体责任，“公安机关消防机构应当与有关部门建立完善工作协作和信息共享机制”[10]，主动将警告处罚、处分函告以及其他消防违法行为向社会公告，一方面起到宣传、警示作用，另一方面也能通过社会监督促进责任追究的实施。(3)最新修订的《中华人民共和国安全生产法》[11]第75条规定“负有安全生产监督管理职责的部门应当建立安全生产违法行为信息库，如实记录生产经营单位的安全生产违法行为信息；对违法行为情节严重的生产经营单位，应当向社会公告，并通报行业主管部门、投资主管部门、国土资源主管部门、证券监督管理机构及有关金融机构”。这一条款中所提到的建立违法行为信息库、通报相关部门(机构)的做法均对公安机关消防机构的执法有很好的借鉴意义。

五、结束语

法不明则不治，令不严则不行。文中以社会单位的性质及其相关责任人员的身份为区分，分别给予行政处分和警告处罚的建议，在立法上明确了这两种责任形式的具体适用，也便于消防监督执法活动，但其是否切实可行，是否有益于提高社会单位消防安全主体责任意识，从而加强责任落实，还有待实践检验。对于处分是否还有更好的立法修改及执法建议，也需要继续研究，唯愿法明令严，责罚其当。

[1] 罗豪才.行政法学[M].北京:北京大学出版社,1996.

[2] 任志宽.行政法律责任概论[M].北京:人民出版社,1990.

[3] 辞海编辑委员会.辞海[M].上海:上海辞书出版社,1979.

[4] 王连昌,马怀德.行政法学[M].北京:中国政法大学出版社,2007.

[5] 全国人大常委会法工委刑法室,公安部消防局.中华人民共和国消防法释义[M].北京:人民出版社,2009.

[6] 马万学.对《消防法》立法有关问题的探讨及建议[C]//2015中国消防协会科学技术年会论文集.2015.

[7] 李佑标.消防行政执法工作实务指南[M].北京:中国人民公安大学出版社，2012:103.

[8] 张霄.浅析《消防法》行政处置措施中存在的主要问题及对策[J].广西民族大学学报(自然科学版)，2006(增刊1):69-71.

[9] 国务院办公厅关于实施《国家行政机关公文处理办法》涉及的几个具体问题的处理意见:国办函〔2001〕1号[Z].

[10] 武汉市消防管理若干规定:武汉市人民政府令第249号[Z].2014.

[11] 中华人民共和国安全生产法[Z].北京:中国法制出版社，2014.

(责任编辑 陈 华)

Study on Punishment Application in Fire Law Enforcement

LIU Maohua

(FengtaiDistrictMunicipalFireBrigade,Beijing100039,China)

On the basis of explaining the basic concepts of punishment, administrative punishment and administrative penalty, this paper emphasizes the comparative analysis of article 67 of Fire Control Law of the People’s Republic of China, points out that the punishment specified there should be administrative punishment in nature. However, due to the difficulties in identifying the law enforcement subject and punishment object, it is difficult to implement this article in practice. So this paper puts forward some suggestions for revising the fire law about the nature, object, basis and process of such punishment, which will be helpful for the fire law enforcement agencies and social units to perform fire safety duties.

punishment; administrative punishment; administrative penalty; modification of the law

2017-02-26

刘茂华(1976— )，男，山西临汾人，工程师。

D631.6

A

1008-2077(2017)06-0076-06