生态环境损害责任终身追究制研究

刘丽敏申玉兰王红英

（1，2.中共石家庄市委党校政治学法学教研部，河北石家庄050051；3.中共石家庄市委党校马克思主义理论教研部，河北石家庄050051）

【经济探讨】

生态环境损害责任终身追究制研究

刘丽敏1申玉兰2王红英3

（1，2.中共石家庄市委党校政治学法学教研部，河北石家庄050051；3.中共石家庄市委党校马克思主义理论教研部，河北石家庄050051）

生态环境损害责任终身追究机制是生态环境治理的重要组成部分，正处在探索性研究阶段。从生态文明制度体系的完整性、重塑正确政绩观、规范领导干部环境决策的科学化规范化角度，构建生态环境损害责任终身追究机制是非常必要的。因此，应当从锁定生态环境损害责任终身追究的主体、细化承担责任的标准、精准限定责任承担的形式、严格责任追究的程序、完善配套的保障机制等方面，构建适合我省省情的生态环境损害责任终身追究机制。

生态环境；损害责任；终身追究

生态环境问责制作为保持环境可持续发展的重要制度受到广泛关注。党十八届三中、四中全会明确提出要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。2015年8月中央两办联合下发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》。自十八大以来，一系列高层文件对生态问责从整体到局部，从宏观到精准进行了顶层设计，特别强调要建立党政领导干部生态损害责任终身追究制，开创了生态行政问责终身制的先河。

一、建立生态环境损害责任终身追究制的重大意义

（一）构建完整生态文明制度体系的必然要求

完整的生态文明制度体系应当包括建立严格的源头保护制度、环境治理和生态修复制度、生态补偿制度、责任追究制度等。而责任追究制度特别是生态环境损害责任追究终身制的构建是整个生态文明制度体系的重要组成部分，也是短板。由于干部任期制及长期以来扭曲的政绩观，环境绩效考核机制及问责机制不完善，以及环境问题存在滞后性等，导致因政府行为而产生的环境问题层出不穷，后果严重。因此迫切需要建立生态环境责任终身追究机制，明确党政领导干部是承担生态环境责任的主要主体，对随意决策、不作为、乱作为造成严重环境问题的要依法承担法律责任，以增强其环境责任意识及担当意识。

（二）重塑正确政绩观的成就要件

干部任期制及不尽科学的干部考核考评及任用机制，导致一些地方领导干部片面追求政绩，唯GDP至上，不惜牺牲环境换取短时期经济快速增长。同时由于环境问题暴发的滞后性及影响的长期性，使问责成为难题。权责不对等时，权力必然被滥用。要扭转这一局面，必须从制度上建立生态环境损害责任终身问责机制，彻底改变唯GDP论英雄、用干部的政绩观，树立既要经济发展、又要绿水青山的政绩观。

（三）规范领导干部环境决策科学化规范化的着力点

多数生态问题产生于“拍脑门”决策。一些领导干部在任期间，为了片面追求个人政绩，往往致生态环境于不顾，GDP上去了，绿水青山毁掉了。所以，环境问题一定程度上是“人祸”造成的。因此，必须从制度入手，建立生态环境责任终身追究机制，提高领导干部环境保护意识及生态责任意识，推动领导干部环境决策科学化、规范化、法治化，从制度上使领导干部不想也不敢以牺牲环境换GDP。

（四）制定环境责任清单的重要依据

建立责任清单制度是十八届三中全会明确的重要改革任务。制定环境责任清单就是要解决“权责不对等”的困局，从制度上明确各级党委和政府主要领导应负的环境责任。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》着重明确了党和政府主要领导成员、地方党委和政府有关领导成员、政府有关工作部门领导成员的“三级”责任清单，成为领导干部履职尽责及失职问责的重要依据。

二、国外环境责任制度述评及启示

生态问责制兴起于二十世纪七、八十年代的西方工业发达国家。以美国、英国、加拿大为代表的国外生态问责制形成较早也相对完善。主要体现在生态问责法律法规健全,政府生态责任规定清晰明确,生态问责制度体系完善,问责指标体系具有可操作性等方面，构筑了规范有效的生态环境问责制框架。

（一）英国环境责任制度述评及启示

英国的生态问责制兴起于19世纪20年代，主要是通过制定法律，比如1821年的《烟尘禁止法》及1856年的《空气清洁法案》从制度上实现对环境的保护。20世纪70年代以后，英国政府从可持续发展战略高度，把生态问责重点放在生态环境的预防层面，同时制定了更多的法案从法律上保证生态问责的实现，比如《自来水工业法案》《水资源法案》《污染预防法》等。英国的生态问责机制主要包括多元的环境问责主体、环境影响评价机制、环境审计机制、环境公益诉讼机制。生态问责机制的重要作用是提高政府环境责任意识及有效履职尽责意识，正是通过这样一套健全的问责机制保障了英国经济社会及生态环境的可持续发展。但个人利益优先及较差的灵活性是其明显的短板。在对英国环境问责制度的借鉴上我们应当扬长避短，在加强制度建设、问责主体多样化、问责机制的合理设计及公正透明的程序设计上应结合我省省情充分吸纳其合理的成分。

（二）加拿大环境责任制度述评及启示

加拿大生态问责制有其鲜明的特点，主要是通过法律明确政府在环境保护方面的义务和责任。特别是《加拿大环境保护法》，还从“在进行社会经济决策时，要把保护环境的必要性纳入考虑范围”等15个方面规定了政府的生态环境责任，这些法律为促进加拿大环境可持续发展提供了强有力的法律保障。加拿大生态问责制度体系主要包括环境审计、环境评价、舆论监督、公众问责、反对党问责及政府内部问责几部分组成。加拿大生态问责的一个显著特征就是明确了十个方面的环境评价指标，在有效跟踪和监测国家及政府的环保行为和政策方面发挥了巨大作用。其明显的缺点是公众参与过度影响制度运行效率，政府内问责及环境绩效评价乏力极易产生腐败。我省应当因地制宜地借鉴加拿大环境问责制度好的部分，比如适时制定和修改相应的法律制度、采用多元问责主体制度、建立科学的环境问责评价指标、加强环境问责执法力度等。

（三）美国环境责任制度述评及启示

在工业化及城镇化过程中美国不可避免地产生了严重的环境污染问题。从20世纪70年代起，美国开始重视生态环境保护与修复。主要从加强环境保护立法、明确生态问责的对象及责任、多元的生态问责主体及问责方式、完善的环境问责体制机制及强有力的配套制度方面构建了运行高效的环境问责制度。这项制度在保持美国经济社会及生态环境可持续发展方面发挥了重要作用。但美国生态环境问责制度也存在明显缺陷，一是滞后性，其生态问责制度是在污染即成事实的情况下才开始建立的；二是三权分立制度下，立法与司法权对政府环境问责的力度有限。由于我国环境问题的出现与美国有极为相似之处，更应当有针对性地借鉴其好的经验，诸如重视环境问责立法、明确问责对象、加大问责力度、增强问责主体的专业性以及及时出台相关配套保障制度等。

三、生态环境损害责任终身追究机制构建的路径

（一）提高生态环境损害责任终身追究制的立法层级

首先，应当加快国家层面有关生态环境损害责任终身追究制的立法。目前我国还没有关于生态环境损害责任追究的立法，仅仅是党的高层文件。要增强这项制度的执行力，必须通过法定程序使之上升为国家法律；其次，制定河北省《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》的地方性法规。根据河北省情明确责任主体、问责情形、责任承担的方式、问责程序、保障机制等内容；再次，制定实施细则。从问责启动、立案、调查、处理、保障等方面全方位进行细化规范。

（二）锁定生态环境损害责任追究的主体

责任主体的锁定是问责的关键一环。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》第二条及第三条明确了生态环境损害责任追究的主体为：县级以上地方各级党委和政府及其有关工作部门的领导成员，中央和国家机关有关工作部门领导成员。实践中，由于环境决策问题牵涉面广、责任重大，在厘清责任主体时需要区分个人环境责任和集体环境责任。依法依规由领导干部集体讨论决定的，参与决策的领导干部均为责任主体，承担连带责任，但能够证明决策时自己反对或提出异意并记录在案的除外；如果是流于形式的集体决策，则领导为责任主体。同时建立“环境问责追踪卡”，跟踪记录党政主要领导干部所有参与决策的重大项目及发生的环境危害，追溯环境责任终身并归入其人事档案。

（三）细化承担责任的标准

环境问责必须体现公正、科学、终身追究的原则。应当依据环境损害程度超出原环评标准的程度细化责任等次，损害程度与承担的责任成正比。建议按以下情节细分处理：情节较轻的给予诫勉、责令公开道歉；情节较重、严重的给予组织处理、党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理；受到责任追究的党政领导干部，取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格；受到调离岗位处理的，至少一年内不得提拔；单独受到引咎辞职、责令辞职和免职处理的，至少一年内不得安排职务，至少两年内不得担任高于原任职务层次的职务；受到降职处理的，至少两年内不得提升职务。

（四）精准限定责任承担的形式

根据党政领导干部在环境决策、执行、监管中的角色不同，对环境损害程度及发挥的作用不同而承担的责任也不同，主要应承担政治责任、行政责任、刑事责任，具体为：诫勉、责令公开道歉；组织处理，包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等；党纪政纪处分；追责对象涉嫌犯罪的，应当及时移送司法机关依法处理。精准限定责任承担的形式有助于在实践操作中严格做到权责一致，罪责相当。

（五）严格责任追究的程序

程序是实体公正的保障，是实体公正的生命形式。针对环境问责启动难、实施难的问题，必须明确追责的启动及实施程序。问责应当由环保部门下属的独立第三方区域督察中心启动。在发现有应当问责的情形时，必须依照法定的职责进行立案调查，根据调查结果做出相应行政决定，同时对应当承担责任的党政领导干部按照干部管理权限将有关材料移送纪检监察机关或组织人事部门；涉嫌犯罪的，按照法定程序移送司法机关处理。严格程序的目的在于，各职能部门之间形成协作联动机制，实现对生态环境损害行为进行“零容忍”无期限问责。

（六）完善配套保障机制

生态环境损害责任终身追究机制是一项探索性的新机制。需要从理论及实践层面进行开拓性研究摸索，不断积累经验逐步推进完善。而建立操作性强的配套保障制度是推进这一机制的必然要件。主要应当从把环境健康指标纳入领导干部离任审计考核指标体系、探索编制自然资源资产负债表、环境考核周期与发展规划周期的一致性及政府信息公开、扩大公众参与等方面入手。

[1]司林波，刘小青.加拿大生态问责制述评[J].重庆社科学，2015，(9).

[2]付华辉.环境问责“离任审计”和“终身追究”如何落地[J].海南人大，2014，(5).

[3]李莹.建立生态环境损害责任终身追究制[N].中国环境报，2014-02-10.

[4]孙佑海.健全完善生态环境损害责任追究制度的实现路径[J].环境保护，2014，(7).

责任编辑：孙静

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1009-0169（2017）05-0024-03

本文为2016年度中共河北省委党校立项课题的研究成果。

刘丽敏（1972-），女，河北元氏人，中共石家庄市委党校政治学法学教研部教授，主要从事宪法学、法治政府建设研究；申玉兰（1962-），女，河北邯郸人，中共石家庄市委党校政治学法学教研部主任、教授，主要从事行政法学及科学社会主义理论研究；王红英（1968-），女，河北石家庄人，中共石家庄市委党校马克思主义理论教研部副教授，主要从事马克思主义理论、文化建设研究。