科技外交新趋势及对科技创新发展的促进作用

李 嫣，王同涛，王仲成，朱晓暄

(中国科学技术交流中心，北京 100045)

科技外交新趋势及对科技创新发展的促进作用

李 嫣，王同涛，王仲成，朱晓暄

(中国科学技术交流中心，北京 100045)

在新的全球形势下，科技外交已逐步走向外交舞台前沿，成为推动国家对外活动和促进国家科技创新发展的一股重要力量。本文系统梳理了美、欧、日等主要发达国家科技外交特点和发展趋势；重点归纳分析了科技外交在营造国际环境、整合创新资源、推动高新技术和产能输出、深化国际前沿科学研究、助力企业国际化发展5个方面的重要作用；结合当前国家创新驱动发展战略的深入实施，对科技外交应如何发挥其应有作用提出建议。

科技外交；创新；国际合作

随着经济全球化、政治多极化、科技创新国际化成为全球主流趋势，科技与经济的融合日趋紧密，国际科技合作与竞争在国家关系中的重要作用日益显现，科技外交逐渐成为世界大国政府和科技界关注的焦点。英国皇家学会相关报告认为，科技外交涵盖三方面内容：一是通过科学咨询，为国家外交政策提供信息；二是促进国际科技合作，即为了科技的外交；三是利用科技合作改善国家关系，即为了外交的科技[1]。科技外交普遍指以主权国家的国家元首(政府首脑)、外交机构、科技部门、专门机构(如中科院、国家自然科学基金委员会)和科研机构等为主体，以促进科技进步、经济和社会的可持续发展为宗旨，以互惠互利、共同发展为原则而开展的与世界其他国家或地区以及国际组织等之间的谈判、访问、参加国际会议、建立研究机构等多边或双边的科技合作与交流[2]。在科技创新全球化的今天，国际科技合作越来越受到广泛重视，成为国际可及关系和科技发展不可或缺的重要内容之一。关于国际科技合作的定义有多种，例如，联合国教科文组织将国际科技合作定义为“科学和技术知识的共享，即两个或两个以上国家的公民在彼此接受的协议条件下进行的知识交流”。国际科技合作也可定义为“不同国家或地区为了在科技上达到一个共同目标(或取得某种效益)而进行相互协调的有效机制”。实际上，随着全球经济的快速发展和科技的突飞猛进，国际科技合作仍是一个不断发展的概念，其内涵和外延也在不断进行修正和调整[3]。科技外交与国际科技合作的关系主要在于，科技外交不是直接、具体的国际科技合作，而是通过外交政策和手段推动、促进国际科技合作，为建立国际科技合作事业制定相关政策，开展相关国际协调，为科技主体之间的国际合作铺路、牵线、搭桥等外交活动。科技外交活动的目的不纯粹是为了国际科技合作，带有政治、军事等色彩。就国家之间的科技外交而言，它们之间利益分配的方式往往是确定利益分配的原则，而非分配具体的实际利益；而就参与国际科技合作的主体而言，在某一具体合作项目中分配的利益则是非常具体的实际利益[4]。

近年来，全球科技外交越来越呈现出一些新的发展趋势。一方面，科技以其特有的优势，超越了国家意识形态、社会制度等因素制约，在外交中呈现出愈加重要的“巧实力”作用；另一方面，科技外交有效推进国际科技合作的深入开展，促进科技进步。党的十八大以来，中国外交工作呈现出新的发展态势。2013年10月，习近平总书记在周边外交工作座谈会上指出，中国外交要更加“奋发有为”，争取良好的发展环境，实现共同发展，标志着中国外交正式进入“奋发有为”新常态[5]。十八届三中全会以来，习近平总书记对科技外交做出了一系列重要指示，特别强调要“着力扩大科技开放合作。要深化国际交流合作，充分利用全球创新资源，在更高起点上推进自主创新。”而国家实施创新驱动发展战略的两个重要任务之一，即是“跟踪全球科技发展方向，努力赶超、缩小关键领域差距，形成比较优势[6]”。新形势下，有必要充分把握科技外交新趋势，以科技外交为手段，营造良好的国际环境，汇聚全球创新资源，提升国家科技创新能力，为实现2050年建成世界科技创新强国的宏大目标提供有效支撑。

1 新时期全球科技外交发展趋势和特点

1.1 主要发达国家近年推进科技外交的基本情况

早在20世纪初，美、欧、日等主要发达国家和地区已开始重视科技外交的作用，着手制定相关战略规划。近几年更是从国家和全球战略的高度，立足于本国科技和经济社会发展，加强科技外交的布局，在外交政策和科技政策结合的基础上制定科技外交战略，把国际科技创新合作作为外交优先议题，把吸引国际资本、人力和技术资源作为科技外交重要目标，攫取全球创新资源为其所用。

(1)美国。科技外交历来是美国国家战略和外交政策的重要组成部分。美国国务院于2000年5月发布了三份重要文件，明确提出重视科技外交已成为美国政府的官方立场。2005年，美国国家研究理事会(National Research Council，NRC)科技外交研究委员会发布了名为《科学、技术与卫生在外交政策中的普遍作用》的报告，认为科学、技术和卫生问题已经成为国际外交议程的最前沿议题[7]。奥巴马政府把科技外交提升为国家外交战略的一个重要手段。2009年，奥巴马在埃及开罗大学发表了旨在以“柔软外交”修复美国与伊斯兰世界关系的演讲，开启了美国推进科技外交的新时期。美国众议院于2009年6月通过了《国际科学技术合作法》，确定设立跨部门的委员会，专司科技合作，协调相关部门，实现外交目标。2010年制定了《为国家安全、竞争以及外交服务的美国全球科技计划》，明确提出国际科技合作有利于加强国家安全，提升经济竞争力。2015年，NRC受美国国务院委托，研究并发布一篇重要报告，强调科技是全球经济发展的驱动力，建议美国国务院加强科技相关外交政策的研究制定，提升科技在外交事务中的作用，同时注重提升官员的科技素养，加强科技官员队伍建设，以更好地应对科技相关的国内外议题[8]。

(2)欧盟。欧盟于2008年出台《欧盟国际科学技术合作战略框架》，提出强化欧洲研究区的国际化属性，把欧洲研究区打造为向世界开放的研究区，发展“欧洲国际科学与技术合作伙伴关系”[9]，是欧盟与第三国开展国际科技合作的指导性文件。作为支持“欧盟2020战略”科研与创新的主要政策工具，在实施多年的欧盟框架计划基础上，欧盟委员会于2011年发布了“欧盟地平线2020”科研与创新规划提案(2014—2020)[10],又于2012年发布了政策文件《促进和突出欧盟科研与创新国际合作的战略路径》，提出加强科技外交，为欧盟2020战略提供重要支撑，提升欧盟研发与创新的卓越水平，提高经济与产业竞争力[11]。2015年10月，欧委会通过“地平线2020”计划最新工作方案[12]，旨在支持欧盟层面研发创新，促进欧洲的发展、就业和竞争力提升，并为该计划设定了关键绩效评估指标[13]。2015年6月22日，欧盟研究、科技和创新委员卡洛斯·莫达斯在“欧洲新起点：一个创新的欧盟研究区域(ERA)”会议上发表讲话，提出欧盟三个开放的创新政策，包括“开放创新、开放科学、向世界开放”三个方面[14]。

(3)日本。日本自安倍政权开始把科技外交上升为国家战略。自2006年起，安倍政府提出科技外交的理念，在综合科学技术会议下设立“科技外交推进工作组”，2008年正式发布了《加强科学技术外交战略》，确立了全方位推进科技外交的基本方针、推进战略和具体推进措施[15]。随后又设立科技外交战略工作组，负责制定适应时代发展的科技外交战略。2016年初发布的《第五期科技基本计划(2016—2020)》也特别强调“把握全球需求先机，战略性推进国际共同研究与交流”，包括推进适应未来全球需求的科技研发，为包容性创新活动开拓更多机会[16]。

1.2 新时期全球科技外交发展趋势和特点

当前，科技创新已成为世界主要国家实现经济可持续发展的战略性选择。科技资源的全球流动速度不断加快，主要国家比以往更加注重利用国外资源和力量弥补本国的短板和不足，通过国际合作提升自身创新能力和国际竞争力。着眼于本国科技创新，服务于国家重大战略，主要发达国家纷纷把科技外交活动提升至国家层面，不断完善科技外交战略、政策和行动计划，科技外交手段和形式日趋多样化，政府机构与民间组织协同推进科技外交等等，力求通过科技外交，进一步深化国际科技合作，为经济社会发展需要提供更有力的支撑。主要表现在以下几方面。

(1)以科技“巧实力”服务于国家战略利益。科技外交已成为美国外交“巧实力”的重要组成。尤其近年来，美国在许多领域频频打出科技外交牌，如能源外交、环境外交、气候外交、卫生外交等。面对全球性挑战和各国间的实力较量，奥巴马政府提出要推动国家发展与外交的有力结合，将解决全球性问题作为重要途径，强调科技创新在外交中的作用，推行一系列措施促进对外科技合作。一方面输出美国价值观，加强国际话语权，巩固其全球领导地位，另一方面，以科技外交促进国际合作，支撑本国科技和产业发展，提升经济竞争力。日本科技外交理念是加强科技与外交的协同作用，利用本国独特的科技优势，明确将科技作为外交软实力，为解决全球性问题做贡献，同时利用科技为争夺外交主动权和国际话语权服务，利用外交为自身科技发展服务，实现国家利益最大化。作为展示国家实力和改善与重要国家和地区关系的主要手段，科技外交为欧盟整体外交政策提供了有力支持。例如，作为气候变化谈判的先锋，欧盟在该领域亦不遗余力地推行科技外交。在科技外交的支持下，致力于推行其低碳排放标准和世界领先的清洁能源技术，创造巨大商机，同时彰显其国际影响力，树立起应对气候变化全球领导者和负责任大国的形象。

(2)利用科技影响力改善并巩固外交关系。为缓和与伊斯兰国家的外交关系，美国政府于2009—2014年实施了科学特使计划，先后派出三批共9位著名科学家以个人身份出访中东、非洲、东南亚、拉美等地区的22个国家，被时任国务卿希拉里认为是美国最有效地影响和帮助其他国家以及建构美国与这些国家间真正桥梁关系的一种有效手段[17]。科技外交也是美国加快在非洲的布局以及重返亚太的重要手段。日本提出“亚洲科技共同体”构想，不断加强与东南亚和大湄公河次区域国家的科技合作，维护其在该地区的利益，获取资源，开拓海外市场和制造业基地。欧盟积极推动欧洲研究区、欧洲-地中海研究区的建立，利用地域优势加强区域经济联合，向欧洲自由贸易联盟国家、欧盟入盟候选国和欧洲的传统睦邻友好国家实行最大程度开放，促进其融入研究区。

(3)政府主导科技援外，发展维护与第三世界国家关系。主要发达国家积极开展科技援外，建立面向第三世界国家的长期稳定合作关系。美国作为全球对外援助大国，针对广大发展中国家面临着在气候变化、卫生、教育、减贫、灾害等领域的重大挑战，积极推行各类行动计划，提供科技援助。其对外援助主要由美国国际开发署(USAID)具体负责。日本非常注重自身科技优势与援外的密切结合，形成科技与外交的整体合力，针对亚非拉国家，通过人员赴日进修、提供研究器材与设备、派遣专家进行技术指导和合作研究等形式，实现科研人员“请进来”与“派出去”，维护与发展中国家的稳定关系。其科技援外主要执行机构是日本国际协力机构(JICA)。欧盟是经合组织(OECD)援外活动的最重要参与组织之一。欧盟及其成员国对外援助占经合组织官方发展援助的一半以上[18]。欧盟援外工作主要由欧委会集中管理。欧盟关注第三世界国家的合作需求，在预防和治疗艾滋病、肺结核、疟疾等疾病方面，为发展中国家抗击疾病与贫穷提供支持。欧盟还与非盟于2007年起建立了非欧战略伙伴关系，为非洲推行的“巩固科学技术计划行动”提供资助。气候变化是国际社会关注热点之一，利用气候变化开展科技援外也是比较容易被国际社会接受和认可的方式。主要发达国家纷纷将气候变化作为科技援外的优先领域。美、欧、日等国家和地区均制定了该领域援外规划或方案，设立专项行动，并从不同发展中国家的不同需求出发，采取差别化合作策略开展合作[19]。

4月26日上午，十一届全国人大常委会第二十六次会议在人民大会堂举行联组会议，专题询问国务院关于农田水利建设工作情况。受国务院委托，水利部、发展改革委、财政部、国土资源部、农业部、银监会等六部委负责人到会听取意见，回答询问（本期“特别关注”全文刊发）。这是全国人大常委会2012年举行的第一次专题询问。受吴邦国委员长委托，乌云其木格副委员长主持会议。

(4)政府与民间协同推进科技外交。为加强科技外交活动，发挥科学和科学家在对外交往中的桥梁作用，一些国家的政府非常鼓励并支持民间机构开展科技外交。美国科学促进会于2008年7月成立了科学外交中心，重点关注气候变化、能源、可持续发展、创新和健康等议题。该中心曾经组团访问与美国关系紧张的叙利亚、朝鲜、古巴等国家，以科技外交推动双边关系发展。德国洪堡基金会、弗劳恩霍夫协会，英国皇家学会，日本科学技术振兴机构、国际协力机构等民间机构，在科技外交工作上与政府部门紧密配合，以非政府的身份在一些敏感外交议题上发挥着关键作用，帮助实现国家外交目标。

2 科技外交对中国科技创新发展的促进作用

科技外交在国家发展建设进程中作用显著。新中国成立之初，通过引进大批苏联技术、装备和标准，培养大批高级技术人员，建立大批科研院所，为中国工业和科研体系的建立发挥了重要作用。改革开放以来，科技合作在我国的对外交往进程中走在前列，成为推动改革的先锋。进入21世纪后，通过创新对话、科技援外、合作研发和国际技术转移等手段，科技外交成为发展新型大国关系、推动与发展中国家务实合作、在多边舞台展示中国形象以及推动国家科技和经济社会发展的重要途径。新时期，作为一个发展中大国，我国需要积极参与全球治理，应对全球性挑战；需要运用科技和国际合作建立、发展和增强国际关系；需要通过外交促进国际科技合作，提升我国科技创新能力，支撑经济社会发展。科技外交在促进国家发展中的战略意义显得尤为重要。

2.1 营造良好的国际环境，丰富双多边外交实质内容

对外科技活动往往能起到丰富外事活动内容和成果的作用，凭借科技“中性”和“润滑剂”的特点改善外交关系。欧盟科研与创新总司在2014年7月发布的研究报告“Basic Principles for Effective International Science，Technology and Innovation Agreements”认为，签署双边科技创新协定有15个动机，其中“改变外交关系、推动公共外交、增强国家安全、在外事访问中突出合作”4个动机侧重科技外交[20]。这个结论也可用于概括我国科技外交的特点。

截至目前，中国与156个国家和地区建立了科技合作关系，签订了108个政府间科技合作协定，在47个国家的70个驻外机构派驻了140余名科技外交官，加入了200多个政府间国际科技合作组织，建设了500多家国际科技合作基地，形成了稳定的双边和多边政府间合作机制，覆盖了世界主要国家和地区。中美、中欧、中拉(美)、中俄创新对话机制陆续开启，我国与世界大国和主要经济体平等协商，参与并主导规则制定。启动了一批科技合作旗舰项目，丰富了双边多边外交的实质内容。

2.2 整合资源打通创新和产业链条

2.3 推动高新技术和产能输出

重大科技合作和工程项目往往离不开外交层面的积极推动。高铁、航天、核电已成为我国科技“走出去”的三大名片。大型国有企业和科研院所在国际科技合作中走在前列，是科技外交的中坚力量。在高铁领域，2015年由中国铁路总公司牵头的中企联合体成功拿下印尼雅万高铁项目。雅万高铁将是首次全面采用中国技术、标准、装备，中方在海外全程参与规划、建设、运营、管理的第一条高铁，实现了高铁全产业链出口。东南亚第一条高铁由中国制造，这对中国高铁不断提速“走出去”颇具示范作用。在核电领域，近年来我国陆续与阿根廷、英国等达成核电站建设协议。2017年1月，习近平总书记访问沙特期间，见证了中阿两国签署重要协议，我国具有完全自主知识产权的第四代核电技术高温气冷堆项目实现了“走出去”的重大突破。在航天领域，中巴地球资源卫星发射成功后两国领导人互致贺电，玻利维亚总统访华期间专程赴西昌观看该国首颗通信卫星发射。这些案例已成为南南合作的经典之作，不断带动更多中国高科技产品走出国门。

2.4 深度参与国际前沿科学研究

西方发达国家往往通过主导国际大科学工程，有效整合全球资源为其所用，从而能够超前规划部署全球经济格局，确立全球科技和经济领导地位。我国近年来加紧追赶国际前沿科学研究的步伐，深度参与或发起国际大科学计划和工程，如国际热核聚变实验堆计划、国际大洋钻探计划、第四代核能计划等，不断提升前沿基础研究水平。例如，“平方公里阵列(SKA)”是多国合作的国际大科学项目，预期将在解决目前天文学与宇宙学关键问题上发挥重要和关键作用，总部设在英国。虽然该项目目前尚处于建设准备阶段，SKA也尚未获批准正式成为国际组织，我国已积极推荐相关领域科学家、国际科技合作与管理人才赴SKA任职，深入了解并参与该项目的组织实施，为我国参与该领域国际前沿科学研究积极布局。

2.5 助力企业国际化发展

科技外交以科技合作作为“推进剂”，构建中国企业走出去的平台，推广我国技术标准和技术体系，开拓海外市场，实现高新技术和产能输出。通过一系列企业走访发现，中国企业走出去的形式多样，对企业创新能力提升和海外市场开拓起到了积极的促进作用。一是通过引进消化吸收再创新，走上自主创新之路；二是通过海外并购和技术转移，开拓海外市场，有效促进企业国际化发展；三是通过整建制引进海外高水平团队，提升自主创新能力；四是积极实施科技援外项目，为我优势技术和产品走出去开拓渠道；五是借助外方资源开展以我为主的技术研发，实现共同战略目标；六是通过开展民间科技外交，与国外民间机构开展合作，避开西方发达国家对我国的技术封锁。

2.6 问题和不足

在总结梳理我国科技外交对科技创新发展的促进和支撑作用时，也发现了当前科技外交工作的若干问题和不足之处，概括为以下三个方面：一是科技外交顶层设计不够，主要体现在目前缺乏国家层面的科技外交战略或行动计划，无法对当前的科技外交工作形成有效的统筹协调和指导，科技外事队伍建设尚无法满足开展科技外交工作的需要，不利于集中优势资源开展科技外交；二是开放合作的体制机制尚未完全形成，科研机构国际化能力尚需大幅提升，同时缺乏具有国际影响力的一流智库和科技外交复合型人才，我国科学家在国际组织的任职大幅少于西方发达国家，不利于深入参与国际大科学项目合作；三是鼓励企业和科研机构“走出去”的支撑措施不足，企业在国际化发展中缺乏有效的信息渠道、知识产权指导、技术转移支持、科技金融服务等。

3 结论与建议

纵观历史，进入世界性大国行列的国家，既是技术原创能力强国，同时也是利用全球科技资源的强国，技术在国家进步中扮演着重要的角色，而利用全球科技资源则是国家技术创新中不可缺少的方面，科技外交在汇聚海外创新资源方面可以发挥独到的作用。当前我国正迅速崛起成为具有全球影响力的大国，新的国际和国内形势势必要进一步以全球视野谋划和推动创新，集聚全球资源提升国家创新能力。科技外交则成为营造良好的外部环境、构建更加开放的创新生态环境、有效汇聚全球创新资源、尽快破解发展中技术瓶颈的有效途径。为进一步发挥科技外交的有效作用，提出以下建议：

(1)做好科技外交顶层设计和人才建设。当前，世界主要发达国家纷纷从国家乃至全球战略的高度出发，制定和调整科技外交政策，攫取全球创新资源为其国家利益服务。我们应当把握时机，从国家层面尽快研究提出符合我国国情的科技外交战略或行动计划，作为纲领性文件，指导并规范今后一段时期的科技外交工作。在相关决策中加强科技的咨询作用，加强科技外事队伍建设，形成一支相关部委、行业和地方统筹集成的驻外科技力量，保障国家科技外交战略的有效实施。

(2)以“一带一路”战略带动高新技术和产能输出。在“一带一路”战略构想中更加强调科技的先导作用，统筹科技援外资源，结合发展中国家的迫切需求，围绕交通运输、能源通道、信息通信等基础设施互联互通领域，农林科技、水利、医疗卫生等民生领域，帮助提升发展中国家研究能力，促进科技人力资源合作开发和能力建设，解决发展中国家产业发展和民生改善中的实际问题，同时开拓发展中国家市场，推动我国高技术产业和资本“走出去”，推广我国技术标准和技术体系，互惠互利，共同繁荣。可考虑在国家重点研发计划中设立相关专项，引导开展相关技术合作。

(3)为企业国际化发展提供便利和保障。全球化时代，推动企业迈向国际市场，是深入挖掘企业的创新主体作用、提升企业创新能力的必经之路。科技型企业具有强烈的国际化发展需求，是科技外交中的活跃因素，但非常缺乏对外合作的信息和渠道。科技外交工作应设立更符合需求的目标和机制，为企业开拓海外提供积极支持。一是充分利用科技外交官资源，挖掘国际科技合作信息和渠道，促进国际创新资源和成果的汇聚和运用；帮助建设海外研发中心，汇聚海外智力和资源为我所用；二是协助搭建国际技术转移协作网络，促进创新要素国际流动，推动我国专利、标准走出去；三是提高金融机构参与企业国际化发展的积极性，设计利用各类金融工具，如丝路基金、亚投行和金砖国家开发银行等，设立支持企业国际化发展专项资金，为企业海外发展保驾护航。

(4)积极参与全球治理。主要发达国家非常重视在应对全球性问题中主动设置议题，开展科技援外和技术输出等，在展示其道德和责任的同时，创造了巨大商机。我国在应对全球性挑战、参与全球治理中也应重视提前布局面向未来的全球性科技议题，继续深入参与国际大科学工程，一方面彰显大国责任和影响力，树立友好形象，另一方面实现国家利益和企业需求，推动先进及适用技术、标准转让输出。

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[22]中国科学技术信息研究所.中美清洁能源联合研究中心专利和期刊专题数据分析报告[R].2015.

(责任编辑 沈蓉)

New Tendency of Science Diplomacy and Its Effect on S&T Innovation and Development

Li Yan，Wang Tongtao，Wang Zhongcheng，Zhu Xiaoxuan

(China Science and Technology Exchange Center，Beijing 100045，China)

Under the new global situation，science diplomacy is on the forefront stage of diplomacy，acting as an important force of promoting both diplomacy and S&T innovation of China.This paper presents the characteristics and trends of science diplomacy of main developed countries such as the United States，EU and Japan.It analyzes and summarizes 5 aspects of science diplomacy benefits for China.Finally,it proposes advices on how to play a more effective role in combination with the implement of Strategy of Innovation-driven Development.

Science diplomacy；Innovation；International cooperation

国家科技创新战略研究专项“开创科技外交新局面若干重大战略问题研究”(ZLY2015004)。

2016-08-09

李嫣(1981-)，女，副研究员；研究方向：科技外交、国际科技合作。

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