村民自治制度法治化运作的障碍探析

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村民自治是“一个涉及经济、政治、文化和社会生活诸多方面的综合性概念”[1]，是农民制度化政治参与的主要途径，是具有中国特色的农村基层民主政治的重要形式。十八届四中全会明确了“推进基层治理法治化”的精神，提出支持村委会等各类社会主体自我约束、自我管理，发挥乡规民约在农村治理中的积极作用。2015年底提出的十三五规划再次强调“运用法治思维和法治方式推动发展”，促进政府治理和社会调节、居民自治实现良性互动。加强村民自治制度的法治保障已成为各界共识。然而现有研究成果多数设想通过大力强化立法的方式实现法治保障，这虽然符合静态法律运作中立法为起点的规律，却和我国法治进程的背景和现状并不一致。法治的实现，依靠法律创制和法律实施在动态运作中密切结合，需要立法、执法、司法、守法和法治环境等有机协调。深入探析影响现阶段村民自治制度法治化运作的障碍因素很有必要。

一、村民自治的发展亟需法治化运作

村民自治是生活在乡村社区的居民（村民），通过村民委员会的组织形式，“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，依法实现“村民自我管理、自我教育、自我服务”的权利及其实践的过程[2]。村民自治制度的民主内涵、发展目标和主要任务，要求其必须实现法治化运作；而我国法治理论和实践的发展，奠定了村民自治制度法治化运作的基础。

村民自治制度法治化运作的必要性，首先体现在“民主政治必然是、必须是法治政治”[3]。村民自治不仅需要立法环节提供规范和制度安排，还依赖执法环节保障制度的落实和顺利进行。依赖司法环节维护公平正义并提供权利救济，需要村民自治相关各方在各环节共同确认和巩固其成果。其次，村民自治制度的逻辑发展目标必然是法治化。制度变迁理论认为，调整人们行为方式的规范，由非正式制度出发，其逻辑发展必然是正式制度乃至法律制度，在现代社会制度变迁的速率更大大提高。村民自治制度由改革开放初期村民的不自觉创造，发展到今天的制度化状态，其进一步发展的逻辑目标必然是更规范、更权威的法治化运作[4]。再次，农民的弱势现状，迫切要求通过法治化运作方式来加强对其自治权利的保障。农民虽然享有“法律面前一律平等”的公民权利，但由于历史和现实的原因，其权利行使遭遇显著的障碍。从个体来说，农民对政治了解的程度、对民主权利的行使以及法律武器的运用都受到极大的限制；从组织来说，没有法定的团体代表这一庞大群体的利益，更缺乏表达利益的机制和平台。

村民自治制度法治化运作的可能性，首先在于法治研究的深化和法治理论的深入人心。作为治国理政的基本思维方式和行为方式，依法治理越来越多地成为传统上属于政治学、经济学、社会学范畴的许多问题的最优选择。良法善治需要多元主体在立法、执法、司法、守法等多个环节协同配合的道理，已成为妇孺皆知的常识[5]。村民自治制度涉及法律体系的不同层面、法律实施的不同环节、法律主体的不同利益，法治研究的深化和法治理论的普及，为村民自治制度的法治化运作提供了理论上的准备。其次，依法治国实践的发展，为村民自治制度的法治化运作提供了丰富的资源和巨大的潜力。十五大以来依法治国方略的提出和不断推进，不仅从制度层面上构建并不断完善了包括村民自治在内的各种民主制度，而且深刻地刺激了农民权利意识的觉醒，在实践中极大地促进和便利了农民对权利的追求和重视。尤其新世纪以来，村民自治制度在实践中的创新更加活跃和深刻，夯实了法治化运作的实践基础[6]。

二、法律规范的欠缺

关于村民自治的法律规范，从纵向体系来看，以《宪法》为依据，以《村民委员会组织法》为龙头，以数量众多的地方性法规为主体，初步形成了自上而下的规范体系；从横向体系看，“三个自我”和“四个民主”作为村民自治的实施内容、过程和目的，也大部分被纳入法律规范的调整范围，形成相对完整的程序和环节。然而毋庸讳言，现有关于村民自治的法律规范还存在显著的欠缺，其中法律法规的数量畸少是欠缺的表象，质量不高是欠缺的要害，主要体现为法律规范的纵向体系漏洞明显，横向体系覆盖不全。

村民自治法律规范的纵向体系存在明显的漏洞，主要表现为《宪法》的规定过于原则，《村民委员会组织法》过于单薄，地方性法规的科学性、民主性有待提高。其中宪法把农民视为公民的组成部分，只是在“公民权利”部分为村民自治制度提供了原则性的法律依据，没有针对农民这一群体的专门条款。宪法体现普遍主义的立法原则虽然无可厚非，但考虑到农民是当前我国最大的弱势群体、三农问题是我国现代化进程中最大的问题，在宪法中专门列示农民权利的条款就很有必要。针对村民自治的法律只有1998年颁行、2010年修订的《村民委员会组织法》，这一层次的法律规范本该为村民自治奠定基础、矗立大旗，担当法律规范体系龙头骨干的重任。然而严格说来《村民委员会组织法》只能归为程序法，况且区区36个法条，也难以有效应对数以百万计的村委会和数以亿计的村民的需要；对村民自治的实体运行，还没有名实相符的《村民自治法》出台。地方性法规的制定，是为了细化宪法和法律的规定，使之更具有可操作性和适应性。然而现有关于村民自治的地方性立法普遍存在科学性、民主性欠缺的问题。比如村民选举委员会的推选程序、村委会的罢免程序、村民会议的决策程序、村民代表会议的议事程序等在《村民委员会组织法》中没有明确规定。根据法律规范纵向体系的分工原则，本应期待在地方性法规中有所突破，然而当前大多数地方法规同样没有规定或者规定的非常原则，事实上放任各地基层自行操作，导致村民自治制度在一些地区沦为权力或者势力争斗的遮羞布。一些地方性法规还篡改上位法的精神，在立法中过多地限制村民权利，减轻或免除“官”的职责，事实上违背了村民自治的宗旨和原则。

相关法律规范在横向体系上覆盖不全，体现在对村民自治实际运行各环节的规定不明确或者不周延。《村民委员会组织法》规定村民委员会是实现“四个民主”的自治组织，然而在落实“四个民主”的过程中，现有法律规范并未提供有效的制度供给。首先，法律规范的不明确，使村民委员会和基层政权及村党支部的关系暧昧不明，为村民自治制造了隐患。《村民委员会组织法》虽然明文规定基层政权“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。但政府如何行使指导、支持和帮助等职能，却没有明确的行为界限，缺乏具体的操作规程；对法条但书中规定的禁止性行为，由于缺乏详细的列举，更是难以认定和惩戒。法律规范太过笼统，而现实的乡村政治生态环境中，村委会根本无力阻挡乡镇行政权力的向下渗透[7]，“不得干预”自治事项的法律规定几近落空。村委会和村党支部之间的关系也很容易受到类似的困扰。其次，现有法律规范的不周延，导致村民自治的实施变味异化。当前主要表现是选举环节备受关注、法条严密，而其他程序和环节则过于简陋粗疏，使村民自治的实际效果大打折扣。民主选举是村民自治的入口，在法律规范上和法律实施中理应受到关注，比如2010年《村民委员会组织法》在总结12年实施经验教训的基础上，用10个条文专门规范村委会的选举事宜，而地方性法规的规定则更为详细。问题是入门之后，村民自治还有很多事情、很多环节要跟得上、配合好，然而有些地方却出现“选举时热热闹闹，选举后悄无声息”的情况，村民自治常常被简单地等同为村委会的选举。而对村委会成员的罢免程序、民主议事制度和民主监督制度等，由于民主实践的短暂和肤浅，不仅村民缺乏充分的感性认识和可行的操作方法，《村民委员会组织法》的相关规定也在周延性、科学性上明显逊色于对民主选举的规定。法律规范引导功能的欠缺，扭曲了村民自治制度的宗旨，阻碍了制度功能的发挥。

三、法律主体的不成熟

法律规范的欠缺，通过法的修订在短时期内还不难弥补，比如2010年《村民委员会组织法》对选举程序的完善就可圈可点。然而法律规范的实施，不仅需要法律主体的健康成熟，而且要求主体之间密切配合、协调一致。村民自治的实施，理论上以村民委员会、村民大会、村民代表会议三种自治机构为主角，实际深受基层党组织和自治机构、基层政权和村委会之间关系的影响。村民自治法治化运作所涉及的法律主体，包括以乡镇党委和政府为主体的基层政权、以村支部成员和村委会成员组成的村干部群体以及作为村集体经济组织成员的广大村民等。这三类主体在村民自治实施过程中都表现出不够成熟、因循苟且的特征，作为独立的主体需要大力培育。

首先是压力型体制下掌握实际决策权的乡镇基层政权。由政府主导的现代化赶超体制，在政治上也实行体现效率优先的“承包制”。为了实现经济赶超，各级党委和政府都采取指标形式进行管理和考核评价。这些数量化的指标，往往偏重于可直观感知的经济或其他指标，主要是为了赶超战略的实现，而不是根据对基层实际情况的调查和村民实际利益的需要。基层政权为了完成上面层层下达并逐级加码且和农民利益无关甚至有害的数字化指标，必然要加强对村级集体经济组织的行政干预。而实行村民自治的目的是维护农民自身利益，这必然和基层政权加强干预的倾向发生冲突。所以，本来对村民自治仅负指导责任的基层政权，在实际上却当仁不让地承担了领导的责任，一方面通过对村党支部负责人的任命或指派影响村级事务，另一方面通过明示或者默示手段影响甚至直接支配村委会成员的选举和岗位分配。基层政权长期以来承受的沉重压力，农村税费和财政体制改革对乡镇财权的削弱，城镇化、工业化快速发展对农村资源配置权力产生的诱惑，决定了其在村民自治活动中很难独立和公正地承担指导和不干预的职责，实际上很容易成为阻碍村民自治实施的重大力量。

其次是在乡政村治体制下左支右绌的村干部群体。尽管权力来源和职能范围不同，但在现行体制下，村支部和村委会由于同受基层政权领导及成员相互兼职，在许多地方可以看成是一个整体——村干部。实行村民自治之前，村干部承担的是基层政权干部的角色，发挥国家行政权力的管理功能。村民自治的实行，要求村干部转变为地方自治代表的角色，发挥地方公共管理的自治功能。然而现实中村干部的角色、职能，显著地有异于自治法规的要求。究其原因，首先是行政权力强势介入的现状使然。村民自治是自上而下推行的，行政权力不仅对村干部的产生及职能行使有重大甚至是决定性影响，村干部自治成绩的评定也主要取决于完成上级任务的情况。其次是村干部的观念意识及其地位的不明确所致。一项调查发现，只有不到三成村干部认识到村委会的性质是自治组织，五成以上还认为它是乡镇基层政权的下级行政机关[8]，这种认识自然不利于村干部承担自治的重任。当前村干部又处于上下沟通、左右逢源的特殊地位，因为受基层政权的支持和指导而获得了政治权威性，又因为主持自治事务而垄断地方公共资源，成为既得利益的特殊群体，而国家行政权力和农民自治权利却都无从对其有效监督。再次，村两委关系的混乱，加剧了村干部行为方式的随意性。由上级任命的党支书和由选举产生的村主任由于岗位的获得来自不同的渠道，因此往往存在权力上的冲突。村党支部是传统村务决策的实体，由于党内基层民主的欠缺往往表现为党支书个人的决策。而在自治环境下，村委会理应是村务决策的主持者。现实中往往存在村主任和村支书的矛盾和冲突，又往往导致村干部群体的无所适从或者无所顾忌。

再次是名实不符的自治主角——村民。法律规定，村民通过民主选举产生村民委员会主持日常自治事务，并组织村民大会和村民代表会议行使自治权利。一方面，在实行家庭联产承包责任制的条件下，随着市场经济的冲击，农民对公共服务的需求明显提升，在缺乏其他明确组织形式的背景下，农民对本村公共事务和公共资源的关注程度逐渐提高，参与村民自治的热情远远高于参与乡镇、县、市的政治、经济或社会事务的热情，农民对自身自治主体地位的认识有所明确；但另一方面，农民的经济力量依旧薄弱，传统意识在农民头脑中根深蒂固，农民的弱势地位长期延续，这些成为农民积极参与村民自治制度所面临的难以克服的现实困难。

四、法律程序的疏漏

除法律规范的欠缺和法律主体的幼稚之外，现行有效的法律程序中也存在明显的疏漏，造成村民自治制度法治化运作的现实困境和重大隐患。

民主选举程序的疏漏。民主选举是村民依法自治的基础和关键，村民选举方法和程序参照人民代表的选举，包括参加选民登记、接受选举宣传、进行候选人推荐、参加选举会议、投票以及对选举事项申诉或者诉讼等程序。2010年《村民委员会组织法》在正式选举和选举争议的处理方面形成了细致的规范，对此前漏洞显著的选举委员会组成和推选程序、选民登记程序等做出了显著改进。但近年来的实施中发现，选举前程序如选举机构的成立、选举工作人员的指定和候选人的确定等仍存在漏洞，更突出的是由于各程序中对村民参与的不够重视，出现了一些程序外观上合法但实际充斥着瑕疵的村委会选举，村民的满意度较低。在已颁布的各省实施细则中，主持选举工作的机构从名称到人员构成差异较大。虽然规定对不履行职责的村民选举委员会成员可以予以免职，但由于必须“经村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议讨论”的繁琐程序，且对讨论同意的形式是过半同意还是三分之二多数同意并没有明确，加上选举工作往往比较急促，导致选举机构大多仍是基层政权或者现任村干部把持，由此决定了村民对选举工作人员的指派和候选人的确定没有实质性权利，这为选举权利的行使埋下了隐患，也损害了选举中和选举后程序的运行效果。

民主决策与管理程序。传统村务管理体制中，党支部是决策和管理的主体。村民自治的主要目标是实现村民的自我管理、民主管理，村民会议和村民代表会议被赋予本村重大事务的决策和管理权利。《村民委员会组织法》详细列举了必须提交村民会议讨论决定的事项，主要包括本村享受误工补贴的人员及补贴标准，集体收益的使用，本村的承包经营方案，村集体经济事项，村公益事务，宅基地的使用方案，以及村民会议认为应该由其讨论决定的事项。村民会议在村民自治的制度设计中处于最高权力机关的地位，然而存在会议召集困难、深入讨论困难和取得一致意见困难等弊端。村民代表会议的参加者是经由村民选举产生、代表村民意志的村民代表，一般是村中影响力较大的人员。村民代表会议的职责是维持日常自治事务、决定本村重大事务的具体政策，包括村民委员会成员的选举、撤换和补选，制定、审议本村经济社会发展规划和年度计划，制定、修改村规民约、自治章程，审议村委会工作报告和财政收支情况等。村民代表会议的讨论容易深入、结论也较易接受，但由于基层民主制度的欠缺，村民代表在和村干部的接触中，很难保持独立性和代表性。村民会议和村民代表会议现存的弊端，使民主决策与民主管理程序仅具有形式意义，实际架空了村民应切实享有的自治权利。

民主监督程序。村民对村务活动、村干部的工作表现、村财务状况的民主监督，在整个村民自治中发挥促进、纠错和保障的作用，是村民自治不可或缺的组成部分。除了由村务监督委员会以及各种民主监督小组外，实现村民监督权利最重要的形式是村务公开制度。1994年12月《全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）》明确提出把民主监督的作为村民自治示范活动的目标和任务，要求建立村务公开制度作为实现村民监督权利的载体。但现实情况是村务公开存在突出的问题，首先是公开内容的真实性和完整性不能保证。村务公开本应针对涉及村民切身利益的大事如村集体财务、土地权益分配、计划生育指标等，然而不少村在村务公开中却趋利避害，只公开做的好的，甚至是公布虚假信息欺骗群众。其次是公开形式的不规范、不合理。村民要通过村务的公开实现监督权，要求公开必须及时、便利，然而有些村委会名义上公开了，却没有按要求在合适的时间和地点公开。有些只是为了应付上级检查，公开或更新的时间间隔久远且没有规律，公开的场所也限于村委会办公地点，公开后也没有通知浏览或提意见的程序。村务公开的上述问题，给村民行使民主监督权利制造了障碍。

五、法律意识的冷漠

“各种制度化和结构化的政治组织、机构和规则，即是政治体系的‘硬件’部分，没有‘硬件’，‘软件’运行的基础没有；同时‘软件’即政治心理、政治价值、政治认知等必须与‘硬件’相匹配”[9]。村民自治制度作为具有中国特色的现代农村政治生活方式，其顺利运行不仅需要相关法律规范的创制，实施机构、人员和程序的完备，更“必须依赖运用它们的人的现代人格、现代品质”[10]，也就是现代化的人，现代化的观念意识，现代化的风气。“这个风气，不能出售也不能购买，更不是人力所能一下子制造出来的”[11]，因此比法律规范的创制、法律实施结构的改进更为困难，更需要长期努力。

新中国成立以来尤其改革开放以来，随着政治、经济地位的改进，农民的观念意识发生了显著的改变，对政治特别是和自身相关的政治活动的关心程度大大提高，主体性观念意识逐步树立，对政治活动和现象的认识日益理性，这些为村民自治制度的顺利实行奠定了坚定的观念基础，创造了良好的意识环境。然而，不可否认的是，上述观念意识在农民群体中还没有占据主导地位，政治冷漠意识、保守意识、功利意识还困扰着农民的头脑，而随经济发展而来的农民的阶层分化、地域差异和多元价值观又进一步困扰农民正确观念意识的培育和发展。

那么，当前人们对于村民自治制度的观念意识到底处于什么状态呢？根据国外政治学的研究，任何社会的公民在面对政治活动时都可划分为三类：一类是置身事外的“冷漠者”，一类是偶尔参与的“旁观者”，一类是积极介入的“好斗者”[12]。尽管缺乏精确的统计数字，但研究者一般认同我国农民群体总体上是趋向于政治“冷漠者”群体的[13]。以村民自治制度中最受农民关注的选举为例，虽然近几年我国举行的县乡直接选举出现了超过90%的高参选率，然而却同时形成了“高参选率下的政治冷漠”[14]。一项关于农民政治参与有效性的调查表明，只有30.1%的农民在村民会议上提出过意见或建议，只有28.1%的农民对村内村务、财务、政务进行过监督，只有33.7%的农民可能会对国家政策提出意见或建议。这些数据表明农民政治参与的程度和水平仍然不容乐观，“农民的政治参与意识低，参与态度冷漠，缺乏政治参与的主动性和自觉性”[15]仍然是不容回避的事实。近年来随着社会的快速转型，农村社会生活的变迁呈现出加速和多样化的特征，在村民自治和新农村建设中涌现出很多积极有为、令人乐观的事例。但农民观念意识的嬗变存在惰性和滞后性，短期内难以从根本上改变也是事实[16]，部分农民对村民自治制度消极冷漠的观念意识仍然不容忽视。

随着我国经济社会的快速发展，村民自治制度作为基层民主政治的发展方向日益明确。在总结成绩、分析问题的基础上，实现村民自治法治化运作已是不争的共识。从法律规范、法律主体、法律程序和法律意识的角度对村民自治进行审视和批判，就是从有利于法治化运作的角度去认识和分析，就是要摈弃单纯强调立法的错误倾向，引起人们对包括立法、执法、司法、守法及法律环境在内的法治化运作过程的重视，从而有利于村民自治制度的稳定、健康发展。