落实基层治理的关键在于党要管党——基于郫都区战旗村的基层治理实践

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基层治理作为社会治理的一部分，“是社会建设的重大任务，是国家治理的重要内容”[1]，是推进国家治理体系和治理能力现代化在基层的全面深入。无论是传统意义上地依靠乡绅、家族治村，还是过去依靠政府的行政命令进行单一化管理，我国基层社会的发展速度总体上趋于缓慢。十八大以来，为了巩固党在基层的战斗堡垒和执政基础，创新基层治理已成为维系社会稳定、推动基层发展的关键环节。“办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、从严治党。”[2]可见，落实基层治理的关键在于党要管党。

一、研究背景与意义

落实基层治理是推动四川实现“由经济大省向经济强省跨越、由总体小康向全面小康跨越”[3]的不可逾越的阶段，也是促进基层社会、经济、文化事业全面发展的必经之路。总的来说，各地开展的基层治理实践，虽有一些基于对各自基层实际状况的考虑，但更多地则是对基层全面发展、全面小康的共性表达，郫都区战旗村的村级治理情况就是这么一个例子。

（一）全面深化改革向基层延伸的趋势与需要

基层治理是社会治理的重要组成部分。创新基层治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作，也是深化基层治理能力、治理方式及治理体系改革的工作需要。基于当前基层社会发展面临着诸多新情况新现象，如社区结构的复杂化、居民生活的网络化、新兴领域的特殊化、院落业主的多元化等因素，皆为创新基层治理提供了时代机遇和改革契机。作为全面深化改革在基层的治理实践，创新基层治理与坚持党的领导密不可分。只有切实增强党要管党、从严治党的能力，把党组织的政治、组织优势转化为改革、治理优势，才能不断解放思想、凝聚共识、增强信心，从而落实基层各项改革和治理任务。

（二）全面从严治党形势下的基层党建的需要

坚持党要管党是落实基层治理的关键。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央反复强调，要把党要管党、从严治党的全面从严治党战略贯彻落实到基层党建工作中去，扎实做好基层基础工作。基层基础工作时刻不能轻视、须臾不能懈怠。只有把党要管党、从严治党内化到基层党内政治生活中去，贯彻到基层党员队伍教育管理中去，落实到基层治理实际工作中去，党在基层的战斗堡垒才会越加稳固、强大，党组织的创造力、凝聚力和战斗力才会不断增强；与此同时，坚持党要管党，也是贯彻党的群众路线的重要体现。通过开展服务型党组织建设，使我们党融入到群众之中，既做好了对群众的思想引导、解疑释惑、化解矛盾等工作，也强化了党组织在基层的影响力，巩固了党的执政地位。

（三）创新基层治理也是迈步全面小康的需要

基层是联系群众的“最后一公里”，基层治理的好坏直接关系到人民群众的切身利益，关系到党在基层的群众基础和执政基础。作为全面建成小康社会进程中的重要一环，创新基层治理是在打破过去单一的行政命令管理模式下，通过发挥各级党组织的核心领导作用，建立由党组织统一领导、多元主体共同发力的治理新模式。鉴于当前一些地方仍存在的治理意识不到位、公众参与积极性不高等问题，战旗村的基层治理实践为其提供了有益的参考示范。该村位于郫都区唐昌镇，占地2.06平方公里，耕地1930亩，辖9个村民小组，处于城乡结合部；全村在党组织的领导下，通过创新基层治理，人均年纯收入从2005年的3千元升到了2016年的2万余元。鉴于该村的治理实践探索及所取得的成效，对于我们进一步认识和思考基层村级治理大有裨益。

二、具体实践与探索

近年来，战旗村为了改善落后的农村状况，在基层党组织的核心领导下，通过开展一系列以基层党建领引基层治理的治理实践，极大地促进了该村社会经济发展。其治理实践的成功，固然有其地理区位优势、村落资源优势等特殊性的一面，更是兼具诸多基层治理实践的共性因素，深刻体现了坚持党要管党、从严治党的重要性。

（一）创新基层治理的组织体系建构

创新基层治理，首先要解决治理的组织体系建构问题。由于基层党组织在基层事务中处于核心领导地位，具有统筹全局、协同各方的作用，创新基层治理的关键也就在于党如何统筹全局、规划发展以及协调各方的问题。战旗村的治理组织体系建构是在基层党组织的领导下，建立了以党总支为核心、自治组织为关键、民主议事为保障、社会及群团组织为补充，集体经济组织为支撑的组织架构，形成了“一核多元、合作共治”的治理格局。

以党组织为核心，指在开展基层治理的过程中，党组织处于核心领导地位，掌握治理的领导权。通过以党组织为核心，容纳了战旗村的新型社区支部、集体经济支部、合作社支部和私营企业支部四大支部，全面统一了党组织对全村的领导权力。除此之外，落实基层治理的参与权、决策权、监督权、经营权、执行权则分别由群团组织、村民大会、村民监督委员会、集体经济组织、村民委员会五部分承担。党组织则在组织体系中发挥着宣传动员、收集民意、梳理讨论、决议公示、实施监督和评议整改六大作用。在党组织核心领导下，战旗村优化了治理过程中的管理和公示事宜，全面实行了党务公开、村务公开、财务公开。

（二）以基层党建引领基层村级治理

加强基层党的建设是管党治党、从严治党的必然要求。在基层治理的组织体系构建进程中，战旗村坚持以党建引领基层治理，推进党建领村，凝心聚力增强党员归属感和群众认同感，把党要管党落实到了实处。该村按照“双强六好”的要求，开展“五星支部”的创建，推行“农民夜校”差异化培训，实施“亮身份、亮承诺、亮实绩”和设岗定责等工作法，提升了基层党员干部的工作素能，优化了基层党组织的政治功能和服务功能，增强了党组织的创造力、凝聚力、战斗力和向心力。

以党建引领治理，一是指建好基层组织，巩固战斗堡垒。通过搭建党建平台，鼓励群众积极参与，发挥平台在基层治理中的服务优势，再次密切了党群关系，使基层党组织的战斗堡垒得到了进一步巩固。二是指丰富党建形式，增强基层活力。除了举办内容丰富的农民夜校、党员夜校，让基层民众学习党的大政方针外，还开展经验交流学习会，派人外出考察学习、借鉴经验。三是指不忘初心，紧抓党员党性教育。通过开党课、学党史，开展“三会一课”“两学一做”学习教育，在固定党日和党员政治生日等日子重温入党誓词，开展谈心谈话和志愿服务活动，开展环境整治、帮扶济困等工作，展现了基层党员队伍的风采，增强了基层党员队伍的认同感和归属感，使基层党员提高了政治自觉、强化了使命担当。

（三）推进党建项目与产业强村并举

落实基层治理，其出发点和落脚点是为了推进基层社会经济的发展。借助党建平台来开展党建项目是加强党建领引治理的重要支撑。在党组织的领导下，战旗村通过开展抓党建、促发展，完成了四A级景区的创建工作；该村在处理过去的砖厂遗留问题上，通过盘活集体建设用地，推进十八坊建设，大力发展了村社集体经济，增加了村民和村集体的收入。

战旗村的党建项目包括绿化、景观打造、治安巡逻维护、文化活动、便民服务、基础设施建设等方面。这些项目立足于村社实际，与群众的日常生活紧密相连，彰显了党为人民服务的崇高性质。同时，通过发展集体经济，实施产业强村为该村的致富提供了重要经济支撑。村党总支通过加强产业培育发展，开展龙头企业领引，以专合组织带领家庭农场示范，使该村实现了由过去单一的农业种植收入向土地入股分红、务工收入、经营性收入等多元经济致富。例如，全村通过组建农业股份合作社，利用确权后的集体资产抵押融资150万元，建了15亩现代育苗中心；通过发展家庭农场3家，重点发展了有机蔬菜、特色水果等农业规模化产业经营；通过引进榕珍菌业有限公司投资，大力发展了食用菌产业；通过建立体验、旅游、生态农业的转型发展，实现了农业转型发展。

三、存在问题与困难

从战旗村的村级治理实践看，尽管治理体系已经创建、治理能力得以提升、治理效果有所显现，但若要把该村的治理体系立足长远、治理能力落实常态、治理效果取得长效，则该村的基层治理体系还需要完善，基层党建领引的动力还有待深化，服务基层民众的水平还应当提升。

（一）制度层面：基层治理体系尚不完善

尽管战旗村构建了一套落实治理的组织体系，各方主体能相应地发挥各自的功能和作用，在推进社会治理的精细化发展上取得了很大突破，但治理体系依然缺乏制度性规范的刚性约束，体制机制这些硬性要求尚不完善。由于法律规范等制度有空隙，就可能导致在基层治理体系的系统运行和治理操作过程中出现权责不规范、不明晰、不相当、不统一等情况，就会给治理体系的操作运行置留很大的人为操作空间，可能造成治理人员的缺位、空位、越位等情况，使得基层治理在长时期的发展中可能会偏向于人治，而非法治。

（二）环境层面：基层党建引领动力缺乏

随着基层党建和基层治理在基层的不断深入，如今的村社治理已迈向了全面综合治理、多元系统治理的发展进程。基层党建作为领引基层治理的核心力量，从党建的长期性和治理的长效性来说，如何长期保持党建的领引力和号召力、增强基层治理的动力，是战旗村面临的巨大挑战。此外，对于这个朝着都市化方向建设的村社而言，网络与新媒体的大众化已对传统的教育宣传和传播造成了极大冲击，原有的党建方法也会因今后的网络化节奏加快而显得不合时宜；与之相应地，随着基层治理的成效日趋完善，基层党建也就会缺乏新的动力，显得滞后。

（三）个体层面：公众参与意识能力不足

伴随着单一的行政命令管理向多元的共建共享治理的格局转变，基层民众的踊跃参与已成为创新基层治理的重要主体；但基层民众的参与意识和治理能力的不足，也是制约基层治理的一大瓶颈。战旗村借助自身的地缘、人力、物力等优势进行开发，通过大力发展集体产业致富，这是摆在民众面前、可以切身感受的实惠和好处；但面临下一步的发展，村民要如何从“农民”的身份转变为城市“居民”的身份，去支持村社的进一步发展、维护村社的长远利益，这是摆在基层治理面前的一个问题。其次，除去全村的88位党员的带头外，如何调动全村五百多户、一千六百多人去参与公共治理，如何提升全村的服务水平和质量等皆是摆在基层治理面前的一道难题。此外，如何提升党员自身的服务意识和工作能力，确保几十位党员发挥好先锋模范作用，也是构建共建共享治理格局不可忽视的一环。

四、对策措施与建议

落实基层治理，关键是要把握住基层党建这条主线，坚持以党要管党、从严治党为重点，对治理相关的运作流程做硬性约束，调动基层党组织的创造性、积极性和战斗性，充分发挥基层党员的先锋模范作用；并以此为逻辑，全面深化基层治理，推动基层治理实现由量变到质变的飞跃。

（一）抓好制度规范，密织基层治理的“法治网”

制度管长远、管根本，规范治理还得靠制度。针对战旗村缺乏长效治理机制的问题，必须在狠抓制度落实上下功夫。一是要按照省委关于加强基层服务型党组织建设的《实施意见》，对照7项综合要求、17项具体指标，全面加强基层服务型党组织建设。二是要按照省委关于进一步加强农村基层党的建设加快完善农村依法治理体系的《意见》，严格落实村社治理，推进村级治理体系进一步完善。对于战旗村而言，需要加大监督检查和跟踪问效力度，建立基层服务型党组织考核制度，细化评价体系和考核办法，把考核结果作为评价党组织及其主要负责人工作业绩的主要内容；同时，完善激励保障机制，综合提升村级治理工作人员的待遇，更好地激发基层党员和参与群众的积极性、主动性和创造性。

（二）抓好组织建设，构筑基层党建的“桥头堡”

战旗村的实践操作表明：落实基层党建与基层治理已成为创新基层治理的双重任务，实现党组织的工作全覆盖是更好地发挥基层党组织作用的前提和基础。针对个别领域还存在的党建工作空白点问题，需要进一步巩固基层党组织战斗堡垒，推进共建共享治理。一是要深入分析社区党组织面临的新情况新特点，既要实现党组织在院落、住宅、产业区、楼宇等地的全覆盖，也要探索出行之有效的工作模式，确保党组织建得起、立得住、有作为。二是要按照“条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建”的原则，结合村社单位资源优势及群众的共同需求，建立组织联建、资源联用、党员联管、信息联通等机制，通过推进区域化大党建把基层各方统一起来，不断巩固党建阵地平台，推动基层共治共建，实现共为共享。三是要对党建项目优化升级，着力打造党建特色品牌，营造良好的基层党建文化氛围，实现以党风促政风、带社风民风的长远健康发展。

（三）抓好党员教育，疏通基层发展的“源头水”

服务意识不会自发产生，要靠教育；服务能力不会自然提高，要靠培训。针对战旗村现今的农转非农、都市化建设的转型情况，提升基层党员、干部队伍的服务意识，增强他们的服务能力和政治底气是疏通基层发展的关键。一是要紧抓思想建党这个根本，落实“两学一做”学习教育经常化、常态化，增强基层党员的政治自觉和党性意识，严肃党内政治生活，引导村社党员干部亮身份、亮承诺、亮实绩。二是要完善对村社党员干部的教育培训机制，通过专题培训、服务技能培训等方式，培育建设一批党建骨干队伍，解决村社“领头羊”的思想认识和业务知识问题，提升其基层党建能力、便民服务能力和基层治理能力，使他们把服务意识内化于心、外化于行。三是要激励广大村社群众参与治理，积极发展乐于奉献、有所作为、能够担当的青壮年、积极分子入党，不断更新党的细胞，充实党的血液，确保党组织肌体健康发展。