新型社区参与式治理比较研究

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按照《成都市城市总体规划（2016—2030）》，双流区纳入成都都市核心区，并将建设成为成都综合型副中心。无论从新型社区建设规模、居住群众数量还是治理模式，成都市双流区新型社区治理均遥遥领先于其他地区。面对当前大都市发展重大历史机遇，双流区提出在“十三五”时期“加快构建政府、社会、市民等多方参与、多元共治的现代治理体系，增强社会治理的系统性”的要求显得尤为迫切。因此，探索创新参与式治理机制是当前完善新型社区治理体系的关键环节，这对于四川省深入实施“两化”互动城乡统筹发展战略，构建“四化”同步发展、城乡共同繁荣的新格局，确保与全国同步全面建成小康社会具有重要的意义。

一、新型社区参与式治理的理论基础

社区治理在西方学界较早受到关注。自20世纪70年代以来，参与式民主理论强调参与决策的过程，奠定了公民参与社会治理基础。增权与能力建设认为增权是一个使人们理解、提升和使用他们的能力以更好的控制自身生活的过程，包含公民能力、社会政治修养、参与能力三个构成要素。[1]社区可持续发展是将其作为指导社区建设的重要战略思想，以建成社会、经济与生态环境协调发展的文明城市社区，[2]可持续发展成为公民参与治理战略目标。

我国宪法第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”可见，公众作为参与主体可参与适合其特点的社会管理活动。在国内新型社区参与式治理方面的理论与实践中，学术界对新型社区参与式治理关照不够，实证研究比较少。综上所述，借鉴世界先进社区治理模式，在经验深描基础上，深度挖掘具有类型普适性的理论和知识，构建率先于全国的双流区新型社区参与式治理模式显得非常重要。

二、双流区新型社区参与式治理调查与分析

为了掌握成都市双流区新型社区居民参与治理现状、存在的矛盾与问题，课题组共发放问卷150份，有效回收139份，涵盖了黄龙溪镇、彭镇、东升街道三个镇街不同类型的社区。从政治面貌来看，群众占74.1%的份额，中国共产党党员占11.51%。从参与程度来看，经常参加的占比仅为21.58%，偶尔参加的占比高达63.31%，还有15.11%表示不关心社区治理。在被调查者中，农民、工人占比较高，占56.11%，初中学历占比较高，达到46.76%，中青年居民占比分别为33.81%和40.29%。

1.被调查社区建设情况

在对社区基础设施上认为满意的占47.48%，认为社区对基础设施和公共服务设施建设很重视的占比较高，占43.88%。

有71.94%的受访者认为所在社区道路相较以前农村居住地得到改善，有61.87%认为供电、供水设施得到改善，还有69.78%认为休闲活动场所得到改善，58.27%认为幼儿园、医疗设施改善。

认为所在社区服务中心是公共服务设施必须具备的，占比87.77%，群宴场所必须具备占76.98%，超市必须具备占68.35%，警务室应具备占比66.9%，停车场必须具备占62.59%，医务室和图书阅览室必须具备的均占比58.99%。

针对社区公共服务设施维护情况，认为主要是保洁人员维护占比84.89%，认为主要是居民在维护占27.34%，认为主要是社区管理人员维护占84.17%。

2.居民参与治理情况

认为居民应该多参与的占比高达87.05%，56.83%的受访者认为“三会”组织决策能够代表自己权利。62.59%受访者认为党组织在社区作用和影响力大。高达83.45%的受访者认为社区服务中心是自己参与社区治理的途径，65.47%的被调查者认为社区微博、微信、QQ群、BBS论坛和旁听议事会都是参与社区治理途径，75.54%认为参与社区活动也是自己参与社区治理途径。

3.居民对参与社区治理的态度

35.25%的受访者认为对未来发展愿景清楚，有37.41%的受访者认为不清楚，有27.34%的受访者认为听说过。

被调查居民认为社区干部以及政府对他们参与社区治理持支持态度占72.66%。

总体来看，75.54%的受访者认为社区“三会”组织处理困难和意见是全力解决态度。

当问到受访者是否是社会组织成员或志愿者时，被调查社区46.76%均不是。

对于居民参与社区治理的费用来源，66.19%认为是政府补贴收入，64.75%认为是物管费，43.17%认为是停车费，25.9%认为居民可以自筹，23.74%来源于经营商铺。

4.被调查社区的社区参与不足之处

绝大部分被访者参与维护基础设施意识不强，认为缴纳了物管费，就应该请保洁员或社区管理人员来维护；虽然居民参与社区治理的意识和意愿较高，但“三会”组织和社区服务中心组织居民参与议事会的讨论途径不多；社区未来愿景宣传不足，愿景对居民参与治理的激励不够，使得增强居民参与社区治理热情力度有限；从居民参与治理经费途径选择来看，政府补贴收入仍然是居民首选，说明居民对政府依赖程度还较高，自我服务自我付费意识尚需加强。

三、与温哥华绿色社区广泛参与治理模式的比较分析

连续多年排名世界宜居城市最前列，温哥华成为了全球宜居城市的标杆。2009年温哥华社区规划“2020绿色城市”，通过构建绿色社区治理体制、打造参与平台、实施目标引领机制，实现居民广泛参与，成为全球社区参与式治理典范。

1.温哥华构建绿色社区参与式治理模式的特色

一是具有广泛的非盈利机构。温哥华绿色社区组织结构主要由以城市政府及其职能部门、政府资助的社会组织和社会团体举办的非盈利机构构成。社区委员会不受政府的直接管理，有权力决定为社区居民提供服务的内容和方式。[3]社会组织和社会团体举办的非营利机构是政府的协助者，向政府反映居民对政策的意见，向居民解释和落实政府的政策。

二是打造居民参与线上线下交流平台。社区组织职能部门建立脸书（Facebook）等交流平台，即时发布最新信息，各社区中心也运用这些平台，宣传社区、提供服务事项等。同时，居民通过在线咨询网络提供意见和建议，在线下举办专题会议，诚邀居民参与并发表看法。

三是完全公开社区决策程序。允许居民就社区特定某个事项，经过一定程序，到市议会发表自己观点，也可以通过邮件、电话等形式报名旁听会议。同时，开放机构、委员会及会议，企业和个人都可以加入社区建设。社区目标与行动方案的制定都收集运用公众想法，并予以公开公示。[4]

四是设立有专门的社区交流中心。社区协会成立社区邻舍中心，每日固定开放，为社区成员最大限度地提供中心的服务和设施。中心约80%以上都有义工参与，负责提供基本服务与培养公民参与，同时居民可以探讨问题、协商需要、谈论社区的重大决议及未来走向，促进有益于社区发展的社会改革。[5]

五是实施目标引领机制。自2007年以来，温哥华通过“2020绿色城市”计划中期目标（2020年）和长期目标（2050年），引领居民广泛参与，积极自主推进温室气体排放目标、绿色交通出行目标、零废弃终极目标等计划的实施，促进社区能源回收利用，使得社区更可持续发展。[6]

2.双流区新型社区参与式治理模式与温哥华参与式治理模式的比较分析

一是协作过程互动性不强。温哥华是一个自上向下的驱动和自下向上的人员互动参与式社区治理过程，通过市政府、社会组织、社会团体等互动形成了一种整体性的社区治理体系。双流区新型社区居民主要是以乡镇政府行政管理和社区自治的同心共向运作的社区“共治”，形成一种互补新型治理关系，但互动性不强，更多还是内部事务，对行政管理事务建议少。

二是参与渠道较窄。温哥华市民参与城市政府和社区事务采取了具有新时代特点的参与方式，畅通了沟通渠道，发挥协会作用，实现居民的广泛参与。双流区新型社区主要通过自治组织，由楼栋长收集民意进行讨论，居民参与度不足和渠道相对比较狭窄。

三是参与广泛性不足。温哥华的“2020绿色城市”计划，从政策意见的收集、政策审议和推动实施阶段都有公众参与相较而言，双流区农民参与广泛性不足，还处在培育农民对社区事务“我要参与”“我要做主”的阶段。

四是目标制定长效性不够。温哥华的“2020绿色城市”计划提出成为世界上最绿色环保的城市的愿景，涵盖10个指标，设立一个中期目标（2020年）和长期目标（2050年）[7]。双流区新型社区“一核多元、合作共治”目标没有分解指标，也没有提出各个社区远期发展远景，显得比较短期性。

五是引领参与程度不足。温哥华坚持要求政府人员身体力行，垃圾分类处理也是亲自示范，起到极好引领带动作用，协会组织、社会团体参与社区治理比较广泛。双流区新型社区主要还在政府资金补贴和引导层面，社会组织引导还不够广泛，政府退出机制实现起来还有一定难度。

四、构建新型社区参与式治理模式的建议

居民参与是社区发展中最重要的环节，也是社区取得长远发展的依靠力量和长久动力。[8]通过调查分析和对温哥华参与式治理比较可知，社区参与式治理体系建立要遵循参与式民主内涵和核心，引领和教育社区居民广泛参与自治，在居民自治过程中，培养居民参与能力，共同促进社区可持续发展目标。因此，新型社区一要不断完善社区发展愿景目标，因地制宜与农民共同讨论制定符合当地发展愿景的社区可持续发展具体目标，对社区进行动态评估，引导社区目标符合可持续发展总目标。二要通过建立社区微博、微信、QQ群、BBS论坛等，完善社区服务中心功能，邀请社区农民参与或旁听议事会讨论村级公共事务，增强社区居民信息沟通。三要实施个人信用等级管理，将个人信用与“美好家庭”“最美母亲”等社会评选等结合，共同形成参与长效机制。通过政府购买服务方式，积极引入专业社会组织、社工和村官或组建大学生创业团队，优化自治成员结构，参与社区志愿服务。四要设立重大纠纷预警机制，建立调解组织机构，优化调解员队伍，促进专业和行业领域的社会矛盾纠纷疏导化解。引导社会力量参与社会治安防控和治安信息传递，促进社区的和谐稳定。五要在财政和人事上适当减少新型社区对政府的依赖，促进政府制定公民参与意见的有效落实，进一步明确各管理组织的职责权限，加强社区管理组织之间的互动，促进社区治理中政府退出机制的探索。