走向成熟：十八大以来党的制度建设历史成就

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党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出制度治党战略，在对党的制度建设历史经验的深刻总结和创新发展基础上，修订完善和制定出台了一系列具有“四梁八柱”性质的党内法规制度，党内法规制度建设全面纵深推进。制度治党，基础是“制”、关键是“治”，从“制”上来看，核心在于实现制度体系的“于法周延”，从“治”上来看，核心在于制度功能的“于事有效”。仔细梳理十八大以来党中央坚定不移推进制度治党的思路和一系列重要战略举措，不难发现，无论是在对制度建设的内涵和规律的认识与把握上，还是对具体制度设计和制度功能的构建上，都已达到了一个高度成熟的地步，进一步夯实了中国特色社会主义制度自信的理论和实践基石。

一、党的制度建设理论上的成熟

理论是行动的先导。关于制度治党，党的十八大以来习近平同志从各个角度进行了系统阐释，进一步丰富和发展了马克思主义建党学说和制度理论，为党的制度建设提供了根本遵循。

（一）对党的制度建设的内涵认识更加深刻

一是结合党的时代使命重新定位党的制度建设的历史方位。经过30多年改革开放，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就和进步，但我们党也面临着严峻的“四大危险”和“四大考验”。对此，习近平同志深刻指出，“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性”[1]。我们党是一个有着450多万个党组织、8900多万名党员的世界第一大党，要把这样一个庞大的队伍管理好并永葆他的先进性和纯洁性，没有完善的制度建设是不可想象的。为此，党中央作出了“制度治党”的战略部署，让法规制度的力量充分释放，全面推进了我们党制度建设的认识和实践。制度治党，突出在一个“治”字，是我们党的制度建设与现代治理理论和我国国家治理体系与治理能力现代化发展战略有机结合的现实选择。治理，是一种使多元利益主体和多元社会结构相互调适，从而有效形成合作共治的互动格局的过程，在这当中必然包含着各类正式机构和规章制度，甚至必要的非正式制度安排等。十八大以来我们党的制度建设，就着眼于“善治”与“善政”的双重目标，通过党中央和地方各级党委党组的共同努力，通过全体党员和广大人民群众的共同参与，不断营造党内政治生活的良好形态，为党和国家各项事业的兴旺发达提供了坚强的组织和制度保障。

二是清晰构建了党内法规制度的逻辑层次。党的十八大以后，习近平总书记在多个场合对党内制度建设与党内法规制度的内在关系进行了阐述，并在实践中构建了党内法规制度体系的实践层次，丰富发展了马克思主义制度理论。习近平总书记深刻指出“我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”[2]2013年5月27日，《中国共产党党内法规制定条例》发布，中共首次拥有正式党内“立法法”。同年11月，中央首次制定出台党内法规工作五年规划，明确提出在建党100周年时全面建成党内法规制度体系。党的十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调要“形成配套完备的党内法规制度体系”，这是党的全会历史上首次就党内法规制度建设问题进行顶层设计。2016年，中央正式出台《关于加强党内法规制度建设的意见》，从党内法规层次来看，其制定主体限于党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委，具体包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等7类，反映了党内法规的基本内容、适用范围和效力等级。除此之外，构成党的制度体系的内容还包括党内规范性文件、市县级及以下党委制定的具体规章制度等，名称一般表述为决议、决定、意见、通知等。经过几年努力，这些具有不同效力层次的党内法规制度体系逐步建立和健全。

三是将党的制度建设放在全面从严治党和中国特色社会主义道路的大逻辑中整体把握。改革开放三十多年来中国共产党来走出了一条“中国道路”的新路。虽然这条道路还未完全定型，但其道路的内容是确定的，这就是中国特色的社会主义，这是我们党所处最大的“历史方位”和所肩负的最重要“历史使命”。习近平同志“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”的重大论断，意味着中国共产党的自身建设将关系到中国特色社会主义的兴衰成败、生死存亡。因此，在当代中国，坚持和发展中国特色社会主义，最关键在于坚持党的领导，不断提高党的建设制度化、科学化水平，确保党的领导始终坚强有力。党的十八大以来，习近平同志审时度势，站在时代的高度向全党全国人民作出了“党要管党、从严治党”的庄严承诺，始终把党的制度建设放到“全面从严治党”的大局上来把握，放到“四个全面”战略布局和中国特色社会主义道路的大逻辑中来把握，以制度建设推进党的建设，把以制度管党治党作为我们党发展壮大的根本之策，作为中国特色社会主义制度建设的最核心内容，不断加强党法与国法的衔接协调，确保我们始终沿着中国特色社会主义道路大踏步前进。

（二）对党的制度建设的规律把握更加深刻

一是突出重点立梁架柱，确保制度建设整体推进。习近平同志深刻指出，“改革要注重抓住重点，重大制度改革要放在突出位置、首先抓好，尤其要抓好对党和国家工作大局有重大影响的制度完善，继续把四梁八柱性质的体制机制建设推向前进。”[3]十八大以来，在党的制度建设中始终把党章放在最重要的位置，充分发挥党章在党的制度建设中的基础和保障作用，经过几年努力，以党章为统领的、具有四梁八柱性质的制度架构已经基本建立并逐步稳固和定型。比如，2015年通过的《中国共产党党组工作条例（试行）》，是我党历史上首次对党组的性质、组织架构、职责体系等进行立规，从制度上对党组工作进行了全面的梳理和规范。同年，《中国共产党地方委员会工作条例》的出台，则是我党对实施近二十年的地方委员会的工作条例进行首次修订，主要从运行机制、权责构架、运行程序等方面进行了系统的规范。这两部条例分别从“横向”和“纵向”两个向度立起党的组织制度的“梁”和“柱”，极大地巩固了党执政的组织制度基础。

二是点面结合协调联动，确保制度建设蹄疾步稳。试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效。习近平总书记指出：“继续推进改革，要树立系统思想，推动有条件的地方和领域实现改革举措系统集成。”随着全面深化改革的不断深入，各种社会问题和社会矛盾会愈发凸显出来，这给包括党的建设制度改革在内的各种改革都带来无形的压力。特别是当前我党面临“四大危险”和“四大考验”的情形下，党的制度改革的复杂性和艰巨性都是前所未有的。为此，持续推进党的制度改革，就需要采取试点探索、投石问路的方法，有序推进那些涉及面广、系统性强的领域的制度改革，充分发挥试点改革的示范带动作用。近年来，围绕党和国家的重大改革任务，中央深改组紧紧围绕党和国家事业发展需要开展了一系列重大试点工作，在对试点经验及时总结和提炼的基础上进行复制推广，取得了明显的成效。例如，对于如何规范领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业问题，上海市先行开展试点取得成功后，北京、广东、重庆、新疆相继开展试点行为，从而为在全国层面推进该项制度改革提供了宝贵的经验。

三是破立并举废旧立新，确保制度建设有机衔接。长期以来，各种潜规则不时出现，甚至在某些地方大行其道，对党内政治生活造成严重危害。党中央坚持“破”“立”并举，“破”字当头、“立”在其中的原则，在制度建设推进过程中既注重立明规矩，又切实破除潜规则，既注重建立新制度，又及时清理旧制度，确保了整个制度建设的有机协调和彼此衔接。潜规则不破，党风不可能好转，必须“让潜规则在党内以及社会上失去土壤、失去通道、失去市场”[4]。十八大以来，党中央坚定不移开展了反腐倡廉斗争，彻底破除蔓延于党内政治生活中的各种潜规则，同时出台了《领导干部报告个人有关事项规定》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党问责条例》等制度，以此严纪律、明规矩。废旧才能立新，清理党内法规和规范性文件是防止新旧制度自相矛盾和维护党的制度协调统一的重要举措。2013年，党中央根据不同情况废止和宣布一批党内法规和规范性文件失效，这是建党90多年来第一次对党内法规和规范性文件进行集中清理。各省区市和中央有关部委按照党中央统一部署，同步开展全面清理。通过集中清理，一揽子解决了党内法规制度存在的不衔接、不协调、不一致问题，实现了制度的“瘦身”和“健身”，为新的制度建设提供了充足的制度空间。同时，党中央还明确了每5年进行一次制度清理，从制度上保证清理工作的经常化和规范化。

二、于法周延：制度体系的成熟

于法周延，指在制度建设中注重制度的系统性，使各项制度相互衔接、系统配套，共同组成一个完整的制度体系。十八大以来，党中央不断加强党的制度建设统筹谋划，谋定而后动，有力有序地推动党的建设制度改革，逐步形成一个具有科学性、系统性、时代性鲜明特征的成熟制度体系。

（一）科学性特征

十八大以来党的制度体系的科学性，首先体现为其既遵循的科学社会主义基本原则，同时又扎根于中国的土壤。十八大以来党的制度建设中，矢志不渝地遵循了科学社会主义基本原则，使得整个改革和实践探索的进程始终沿着正确的中国特色社会主义道路前进。可以说，十八大以来党的制度建设成果，是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是科学社会主义在中国现代化建设实践中发展的新阶段、新成果。

从辩证唯物主义和历史唯物主义的视角来看，科学性属性的本质在于严格遵循社会历史发展的客观规律性，即制度建设必须符合制度供给的具体历史阶段、特定社会环境等客观条件的需要。正如恩格斯指出的：“自由不在于幻想中摆脱自然规律而独立，而在于认识这些规律，从而能够有计划地使自然规律为一定的目的服务。”[5]十八大以来党的制度建设之所以取得巨大历史成就，其中一个重要的原因就是始终以尊重客观事实、遵循客观规律为前提，无论是在建立和完善主干性、支撑性党内法规制度，还是健全相关配套法规制度，统筹推进立改废释工作，党的制度建设的理论、方法、措施等各个方面都坚持符合客观实际，不凭任何人的主观意志而随意改变。

制度建设的科学性，还要求制度建设必须在顶层设计与总体规划上整体推进。十八大结束不久，中央即发布《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》，从顶层设计和总体规划的视角为修订和完善党的制度做出系统部署。《纲要》根据党的十八大报告关于党的建设的部署，将党内法规分成六大板块系统推进。不同于一般的立法规划，《纲要》确定了党内法规制定的指导思想、工作目标和基本要求，使法规制定主体有所遵循，并在明确党内法规的主要类别的基础上提出了各类别拟修改和拟重新制定的党内法规主要内容。以《纲要》为基本遵循，经过5年努力，已基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架。

（二）系统性特征

党的制度体系的系统性，核心在于“整体大于部分之和”的自然属性。只有不同制度建设彼此衔接才能有效强化制度的整体功能，“要搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能。”[6]十八大以来，党中央坚持在大局下思考谋划改革，使党的制度建设各项举措前后呼应、系统集成、形成整体。

一是注重各个具体制度之间的互补性和衔接性。中央出台的党内法规制定工作五年规划纲要，就着眼于解决制度建设的系统性问题，该纲要最显著的特征就是特别注重党内法规系统化，致力于构建党内法规制度体系。例如，2015年重新修订的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》与《中国共产党纪律处分条例》，前者注重正向激励，指明道德高线，后者强化监督惩戒，划出行为底线，两者之间具有极强的互补性特征，共同将党的作风建设、纪律建设等方面的一系列要求转化为具体可操作的党内法规，牢牢织密了干部监督网。另外，针对腐败问题，党中央既不断加强党内政治生活制度，以“两学一做”学习教育提高党员干部自觉抵御腐化思想的侵蚀，不断完善反腐的制度笼子，把权力关进制度笼子里，同时不断优化干部队伍结构，改革干部人事制度等等，从而真正达到既治标又治本的目的。

二是坚持把党的制度建设贯穿于党的建设的各个方面。党的制度建设作为党的建设系统的一个重要组成部分，需要与其它各领域的建设相辅相成。十八大以来，党的各个领域制度建设都已取得明显成效。在党章及相关法规板块，适时修改完善党的组织体制、宣传体制、纪律检查体制、党章修改和解释程序等内容，确保党章与时俱进，与党的建设发展相适应；在党的领导和工作板块，制定了《中国共产党地方委员会工作条例》和《中国共产党党组工作条例（试行）》等相关配套法规，修改出台了《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，规范党领导国家立法的工作程序化、规范化；在党的思想建设法规板块，研究制定《中国共产党党员教育工作条例》《党委（党组）中心组学习条例》等党内法规，进一步教育引导广大党员、干部坚定理想信念；党的组织建设法规板块，修订了《党政领导干部选拨任用工作条例》、《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》，使党的基层组织工作制度体系更为完善；在党的作风建设法规板块，制定了《党政机关厉行节约反对浪费条例》，规定了实施细则和监督惩戒机制，为推进作风建设提供有力制度保障；在党的纪律建设法规板块，修订出台了《中国共产党党内监督条例》，进一步健全监督机制，尤其是要加紧制定对主要领导干部监督的党内法规制度，制定了《中国共产党巡视工作条例》、《领导干部报告个人有关事项规定》等法规制度。

三是创造性地提出并解决了“谁来监督监督者”的权力制约难题。按照决策、执行、监督相对分立、相互制约又相互协作的原则，党中央逐步构建起科学的权力监督体系。2017年1月中央首次出台了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》。首次对纪委监督执纪工作的全流程、各环节进行了明确规定，并划定了纪检监督执纪权的“负面清单”。坚持信任不能代替监督的原则，各级党组织和纪检机关严格工作程序、有效管控风险点，强化对监督执纪各环节的监督制约，充分践行了“有权必有责”“权力监督没有例外”的现代法治理念。

（三）时代性特征

我们党的性质内在要求我们的党必须自觉地与时代保持一致，党的制度建设必须自觉地把与时代共呼吸、与人民同命运当作自身生命力的源泉。十八大以来，党的一系列制度建设，始终坚持了党的先进性属性，把人民放在首位，在坚持继承的同时不断废旧立新，为党和国家的事业发展提供了坚强的制度保障。比如，党的十八届六中全会审议通过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，就是根据时代发展的需要，对1980年党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》进行全面修订的基础上而出台的。新修订的《准则》既坚持了对人民的赤子之心永远不变、强化了解决党内突出矛盾的问题导向、继承细化了党内政治生活的基本规范，又创新发展了党内政治生活的理论实践，[7]为新时代背景下如何有效管党治党提供了根本的遵循和保障。

问题就是时代的口号，是表现时代自己内心状态的最实际的呼声，每个时代都有自己的问题，只有科学回答时代提出的问题，“才能理解我们面前发生的各种重大历史事件”，“才能够正确地制定自己的策略”[8]。党的十八大报告指出，“当今世界正在发生深刻复杂变化，和平与发展仍然是时代主题”，我们党在制度建设上紧紧把握和平与发展的时代主题，着眼于推进党的自身净化和推动政治经济社会全面发展的能力，出台了一系列符合时代特征、具有时代气息法规制度，深刻回答了在当前和平与发展已成为时代潮流的新形势下如何增强我们党把握时代机遇、勇于接受时代挑战的能力的时代课题。

党的制度建设的时代性，还意味着必须把党的制度放到整个时代背景下去讨论，注重理论联系实际。十八大以来，无论是在法规制度的总体规划，还是具体法规制度的修订完善，我们党都始终坚持理论联系实际的基本原则，把制度建设与党和国家事业的需要联系起来，与经济社会发展的现实需要联系起来，与人民的期盼和现实诉求联系起来。比如，在推进党内政治生活的规范化和制度化上，坚持批评与自我批评不能脱离全面从严治党实际，要求结合当前本地本部门的中心工作开展增强党内政治生活的针对性和时效性。在开展“两学一做”学习教育常态化和制度化过程中，把当今时代我党面临的世情国情党情作为学习的重要内容，与党员干部的具体工作和生活环境结合起来学，确保每名党员都能够做到真学真信真用。

三、于事有效：制度功能的成熟

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。如果说制度制定是制度建设的基础的话，那么制度执行则是制度建设的关键。党中央制度治党的创新之处，就在于既努力构建四柱八梁的制度体系，又身体力行不断创新思路和方法切实增强制度实践有效性，使党的制度功能在党和国家的各项事业发展中充分展现。

（一）制度的执行力

一是层层落实责任确保制度的刚性约束。在全面深化改革过程中，习近平总书记就深刻把握改革形势要求，紧紧抓住落实主体责任这个关键，突出查找短板弱项，亲力亲为抓落实。2016年11月，修订后的《中国共产党党内监督条例》指出，作为党内监督专责机关，中央纪委采取了日常监督、开展专项检查、严格执纪问责等多种责任落实措施，切实维护党章党规党纪的严肃性和权威性。党中央高悬利剑严肃责任追究，先后对湖南衡阳破坏选举案、四川南充拉票贿选案等进行问责。2016年7月，《中国共产党问责条例》正式出台，标志着问责工作迈出制度化、规范化、常态化的关键一步，全面从严治党的整体部署正逐步转化为各级党组织的具体责任。

二是发挥“关键少数”的示范带动作用。十八大以来，党中央从“我”做起、以刀刃向内的勇气推动各项党规法纪有力执行。八项规定的出台，不仅是党的十八大以来制定的第一部重要党内法规，更是一部主要针对领导干部这个“关键少数”的“紧箍咒”。党中央身体力行，率先垂范，在从严治党、遵守党规党纪上首先从自身做起，为全党树立了良好的模范形象。党中央亦多次要求各级党委领导干部在执行党规党纪上，必然做到“要求别人做到的自己先要做到，要求别人不做的自己坚决不做”，以良好党风带动政风民风，全面洁净党内政治生态。

三是深化教育提高制度执行的政治自觉。制度执行的关键因素在于作为能动主体的人，不同主体对于制度的认知、遵规守纪的自觉意识，都直接影响甚至决定着制度执行的实际效果。在2013年启动的群众路线教育活动中，紧紧围绕保持和发展党的先进性和纯洁性，按照“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的总要求，以县处级以上机关干部和领导班子为重点，以“贯彻落实中央八项规定”为切入点，极大地加强全体党员干部的马克思主义群众观和纪律意识。在2015年开展的“三严三实”专题教育活动中，聚焦对党忠诚、个人干净、敢于担当，着力解决“不严不实”问题。2016年以来开展的“两学一做”学习教育活动，进一步提升党员干部的“四个意识”，更好地密切了干群关系。

（二）制度的针对性

一是针对制度建设的历史遗产不断补齐短板。这几年来，以习近平同志为核心的党中央以问题为导向，坚定理论自信和战略定力，不断健全完善党的制度体系。例如，针对党内法规解释工作中存在的问题，2015年，中央出台党内法规解释的规定，是有关党内法规解释工作的第一部党内规范，对于确保党的制度建设全面规范起到了重要的推动作用。另外，由中央办公厅牵头，首次建立了跨部门的党内法规工作会商协作机制，具体包括中央纪委机关、中央组织部等13家成员单位，为党的制度建设提供了良好的机制保障。

二是针对现实社会中的具体问题。十八大以来，针对腐败问题，党中央出台了一系列法规制度，其中包括《领导干部报告个人有关事项规定》《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》等等，牢牢地扎起了防腐拒变的制度笼子。针对干部“带病提拔”的突出问题，2014年《党政领导干部选拔任用工作条例》的修订，着力解决了选人用人中的突出问题，回应人民群众关切，充分体现了“从严治党，从严管理干部”的要求。针对“舌尖上的浪费”“车轮上的铺张”“楼堂馆所的豪华”等群众反应强烈的现实问题，2013年11月《党政机关厉行节约反对浪费条例》印发施行，建立起“1+20”的制度防范体系，从源头上刹住了奢侈浪费之风。

三是针对具体对象强化制度目标主体。党中央始终把领导干部作为党的思想政治教育的重点教育对象，其中“三严三实”专题教育更是明确规定针对“县处级以上领导干部”，就是要重点解决少数领导干部中存在的理想信念动摇等问题。在党的十八大以来被查处的领导干部腐败案件中，担任或曾经担任“一把手”领导职务的占80%以上。为此，《准则》和《条例》对党员领导干部尤其是“一把手”的思想和行为都作出进一步明确规定。对于普通党员的规范问题，2014年6月，党中央修订出台《中国共产党发展党员工作细则》，依据党章对发展党员工作有关内容进行了补充和完善，切实优化了党员队伍结构、促进了党员队伍作用发挥。

结语：坚定自信，继续走好新的长征路

制度建设之于现代政党与国家治理的重要意义是不言而喻的，这无论是对于西方资本主义国家还是对于正处于社会转型期的我国社会主义现代化建设事业来说都无不如此。十八大以来我们党通过制度治党依规治党的创新实践所建立的这一整套基本成熟和定型的党的制度体系，是马克思主义的普遍原理与中国实际和中国文化相结合的时代产物，符合社会发展潮流，构成现代政治文明的重要组成部分。

正如习近平总书记所指出，从形成更加成熟更加定型的制度看，我国社会主义实践已走过前半程，后半程的主要历史任务是完善和发展中国特色社会主义制度。实践的发展永无止境，制度的创新与完善同样永无止境。中国特色社会主义制度的生命力在于在坚持实事求是的基础上不断寻求创新，这是党的制度建设全面进步和成功的法宝所在，也是我们进一步发展和完善党的制度建设的不二选择。我们党在制度建设上所取得的巨大成就和宝贵经验，是我们继续走好党的制度建设新的长征路的现实基础和宝贵的精神财富。站在后半程的起点上，我们必须保持高度的制度自信，怀着强烈的历史使命感，始终坚持改革的正确方向，继续努力打好这场意义深远的改革攻坚战。