全面从严治党视阈下党内问责探究

◎王 勇

全面从严治党视阈下党内问责探究

◎王 勇

制定党内问责条例是党内问责走向精细化、系统化和法治化的重要体现，也是全面从严治党、依规治党的重要制度遵循。强化党内问责必须进一步从培育问责文化、落实问责方式、健全问责程序、打通救济渠道、完善复出制度等方面进行，切实做到有责必问、问责必严，推动全面从严治党落到实处。

从严治党；党内问责；问责条例

习近平总书记强调：“要坚决把全面从严治党的主体责任压下去，加大问责力度，让失责必问成为常态。”[1]宣示了党中央全面从严治党、锻造坚强领导班子的坚定信心和勇气。在新的历史时期，进一步完善和强化党内问责，对于推进全面从严治党，维护党的威信，保障党的事业顺利开展具有极为重要的现实意义。

一、新形势下强化党内问责的战略意义

党的十八大以来，我们党着眼于新的形势任务，把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局。全面从严治党，基础在“全”，关键在“严”，要害在“治”，强化党内问责是推进全面从严治党的必然选择。

（一）强化党内问责是营造良好政治生态的迫切要求

习近平总书记多次强调，加强党的建设，做好各方面工作，必须营造一个良好从政环境，也就是要有一个好的政治生态。政治生态是党风、政风、社会风气的综合体现，影响着党员干部的价值取向和为政行为。实践证明，政治生态好，就能正气充盈；政治生态不好，就会百病丛生。十八大以来，我们党坚持弘扬新风正气、涤荡歪风邪气，政治生态得到明显改善。但同时也应清醒看到，形形色色的潜规则、大大小小的关系网、“劣币驱逐良币”的逆淘汰还有一定市场。一些党员干部仍然存在着“琢磨事不如琢磨人”的投机主义、“做事不如作秀”的形式主义、“多栽花少栽刺”的好人主义、“不怕犯事只怕出事”的地方保护主义。这些现象折射出一些地方的政治生态受到了比较严重的侵蚀。面对矛盾风险给党治国理政带来的新考验，需要通过营造良好政治生态，更好激发全党的创造活力，凝聚实现“两个一百年”奋斗目标的强大力量；更加迫切要求完善和强化党内问责，不断净化政治生态，激浊扬清，努力提振干部群众的精气神。

（二）强化党内问责是严肃党内政治生活的重要保障

党的十八届六中全会公报明确指出，“党要管党必须从党内政治生活管起，从严治党必须从党内政治生活严起。”开展严肃认真的党内政治生活，是锤炼党性、改进作风、增强党的生机活力的重要保证，也是我们党加强自身建设的优良传统。目前，从总体看党内生活是积极健康的，但同时也还存在着诸多不容忽视的突出问题。党内生活不经常、不认真、不严肃的现象仍较普遍，一些党组织不认真履行管党治党的主体责任，党内批评制度、组织生活会制度、民主生活会制度和民主评议党员等制度形同虚设；一些党员领导干部贯彻执行民主集中制不力，家长制、一言堂和议而不决、决而不行的现象屡屡出现；党员干部的监督管理失之于宽、失之于软、失之于松还大量存在等等。解决这些问题，需要进一步完善和强化党内问责，及时清洗思想和行为上的灰尘，祛除组织和作风上的弊病，实现党组织的自我净化、自我完善、自我革新和自我提高。

（三）强化党内问责是解决“为官不为”的重要举措

我们党的先进性和纯洁性要靠千千万万党员干部的先进性和纯洁性来体现，我们党的执政使命要靠党员干部脚踏实地的工作来完成。但不容忽视的是，在当前部分党员干部中，为官不为、为官不正、为官乱为的问题仍然比较突出。问卷调查表明，党员领导干部“为官不为”中表现“惧怕责任不敢为”占第一位，“懒散懈怠不作为”占第二位，“平庸无能不善为”占第三位，“心态失衡不想为”占第四位，“逐名争利乱作为”占第五位。习总书记多次强调，党要管党、从严治党必须落实到党员干部队伍的管理中去，使广大党员平常时候看得出来、关键时刻站得出来、危急关头豁得出来，充分发挥先锋模范作用。因此，治理为官不为、为官不正、为官乱为等问题，必须强化党内问责。通过党内问责促使党员干部树立责任行政理念和公共责任理念，使其对党的利益、国家利益、集体利益和群众利益始终保持高度负责的自觉性。

二、党内问责的基本内涵及表现特征

党内问责制是中国共产党制度建设的重要组成部分，是提高党的执政能力，巩固党的执政地位的必然要求。所谓党内问责，是指在党的内部对那些由于过失、不履行或者不正确履行党的执政宗旨和法定职责，以致影响执政秩序和执政效率，损害民众的合法权益，给党和国家造成不良影响和后果的行为，给予否定性评价，并进行内部监督和责任追究的过程。[2]这一制度旨在通过机制的约束和责任的追究，唤起党员干部对权力来源、权力本质、权力行使的深刻认识，并转化为对党和人民负责的自觉行动。

党内问责的特征表现在：以“问责为民”为宗旨，始终坚持“权为民所用、利为民所谋”的执政理念不动摇；以“惩教并施”为手段，党内问责不能只有惩罚追究责任，还应当具有事前监督、提醒教育并引导党员进行自律约束的功能；以“责少警多”为示范，通过对少数人的责任追究，实现对多数人的警示效应；以“双体结合”为保障，坚持同体问责和异体问责双重结合，多元化的监督问责主体为制度的落实提供了坚强保障。党内问责不同于行政问责，行政问责强调的是对行政机关工作人员尤其是行政首长问责，党内问责更加重视对参与决策的各级党委（党组）的主要负责人问责，二者的外延差异体现在问责对象的不同。因此，党内问责制与行政问责制配套发挥作用，才能构建起科学、合理的问责体系，使问责制公正、有效地发挥作用。

三、完善和强化党内问责的主要对策

完善和强化党内问责，以《问责条例》为突破口，落实问责方式，规范问责程序，强化问责执行，努力在全党形成有责必问、问责必严的良好局面。

（一）培育问责文化，强化权责统一

问责文化是人们对问责制度的情感、态度、意识和思想的总和，党内问责的发展说到底是一种文化累积与释放的过程。因此，加强党内问责体制机制建设，必须大力培养问责文化。一方面要扎实开展问责教育。对广大党员尤其是各级党员领导干部着重进行民主法治意识、权责统一意识的教育，促使从“官本位”向“民本位”转变，从“权多大”向“责多大”转变，从“能上不能下”向“能上也能下”转变[3]，消除“位高权重责任轻”的政治文化顽疾。对广大社会公众着重进行权利保障意识、平等自主意识的教育，引导公众敢于问责、积极问责，维护自己正当权利，消除问责顾虑。另一方面要正确引导舆论导向，高度重视社会舆论尤其是大众传媒力量在培育党内问责文化过程中的特殊作用，有效规范党内问责的舆论导向。通过大众传媒向社会传达民主法治的问责文化，保证各类媒体真实、客观地报道问责事件，以正确的舆论导向促进整个社会对党内问责文化的认同。

（二）落实问责方式，实现有责必问

在《问责条例》出台之前，党内问责方式所涉及的法规较多，相关规定内容冗杂，方式称谓、适用情节、问责标准、严厉程度等均不统一，现行《条例》已经解决了这些问题。统一明确的问责方式是实施《条例》的重要手段，为了严格落实问责方式，确保有责必问的实现，需要从以下几个方面继续推进：一是构建科学的党内问责方式体系。在落实《问责条例》所明确的党内问责方式的基础上，应将这些规范进一步有机整合，坚持其他党内法规的问责方式不得与《问责条例》相抵触的原则，形成一套排列有序、宽严得当、衔接紧凑、操作便捷的问责方式体系。二是保障党内问责方式的执行落实。科学的党内问责规则和体系是依规问责的前提，“法律的生命在于实施”，党内问责的生命在于贯彻落实，决不允许地方政府部门任意裁量，更不允许擅自创设问责方式。三是确立社会公众的监督问责方式。社会公众可以通过举报、控告、信访、听证、调查等方式来促进“开门问责”，充分保障有责必问的实现。

（三）健全问责程序，实现规范问责

程序的实质是为了限制恣意专断以排除决策与执行的人情因素，程序的目的是通过“形式正义”保障“实质正义”的实现。当前，党内问责程序尚不规范，严重影响了问责的执行落实。因此，必须规范党内问责程序，确保有责必问、问必依规、规必执行。一是规范启动程序。通过巡视、信访、检举等途径一旦发现问题，问责主体应立即启动问责程序，并完善相应的信息获取方式，启动时限、启动主体的责任等规定。二是规范查证程序。按照在规定时间内调查取证，明确失责事实和过错原因，整理形成问责的证据材料。三是规范决定程序。对事实确凿的，严格按照问责标准进行追责，作出处理决定。对不事实的，立即终止问责程序。四是规范复议程序。如果被问责对象对处理决定不服，在规定时间内提出申诉复议。五是规范执行程序。处理决定得到切实的执行才能彰显党内问责的制度权威，对强制执行程序应谨慎细致规定。

（四）打通救济渠道，保障合法权益

“没有救济就没有权利”是对保障公民基本权利实现的生动诠释。纵观党内问责的制度体系，救济制度还比较缺失，消减了党内执纪问责的公信力。为此，要打通救济渠道，切实保障被问责人的合法权益。一是完善问责救济制度。应尽快清理目前关于党内问责救济的相关规定，制定专门的适用党内的问责救济制度，增强党内问责救济程序的正当性、规范性和可操作性。二是打通问责救济渠道。必须给被问责对象提供畅通便捷的申诉复议渠道，规定被问责对象一定期限内，有权采取必要的申诉、申辩，问责主体对申诉进行调查与回复，以书面形式告知申诉人及其所在单位，确保党内问责内部救济的及时性和有效性。三是注重与外部救济的衔接。对于党内问责之外还要追究法律责任的被问责对象，可以依据《行政诉讼法》《行政复议法》《国家赔偿法》等相关法律规定向有关部门申请救济，确保被问责对象的合法权利得到全面尊重和有效维护。

（五）完善复出制度，实现理性问责

党内问责的目的在于“惩前毖后、治病救人”，建立充满人文关怀的被问责复出机制是实现理性问责的重要基础。目前被问责干部复出制度的社会效果较差，存在着复出主体、时限、职级界定不清，复出程序不透明等缺陷，“高调问责、低调复出”被社会误解为“在家休养、坐等提拔”。迫切需要构建更加规范透明的被问责干部复出制度。一是完善被问责干部的复出条件和程序。明确复出的主体条件、时限条件、新任职的职位级别条件、业绩预期要求等。构建严格公开的复出程序，主要包括提名程序、决定程序、质询程序和公示程序。二是健全被问责干部复出考核监督机制。建立针对复出任职干部工作性质和岗位特点的分级分类考核标准和考核方法，对拟复出干部的德、能、勤、绩、廉进行综合考核。严格加强对复出任职领导干部履职情况的监督。三是加强被问责干部复出的公众参与。通过增强复出制度的公开透明化，积极探索建立公众测评制度或引入第三方专业机构进行科学评估，并适时向社会公开评估结果，最大程度减少公众对被问责干部的疑虑。

[1]《习近平在中共中央政治局第十六次集体学习时发表讲话》，新华网，http://news.xinhuanet.com/ video/2014-06/30/c_126691978.htm。

[2]黄明哲：《建立和完善党内问责制问题研究》，《中国党政干部论坛》，2009年第5期。

[3]曾长秋、杨竞雄：《习近平总书记关于严明党纪思想探析》，《中国领导科学》,2015年第5期.

（本文作者：中共重庆市万州区委党校区情教研部主任、讲师）

责任编辑：李冬叶