论东北地区政府购买社会工作服务的难点与对策

李精华，田洪伟

(东北石油大学 人文科学学院，黑龙江 大庆 163318)

·社会组织研究专题·

论东北地区政府购买社会工作服务的难点与对策

李精华，田洪伟

(东北石油大学 人文科学学院，黑龙江 大庆 163318)

政府购买社会工作服务对于转变政府职能、回应社会多样化需求具有重要意义。东北地区政府购买社会工作服务源于国家政策的倡导和推动，其启动顺序依次为黑龙江省、吉林省和辽宁省。由于起步较晚、传统惯性及区域位置等因素，东北地区政府购买社会工作服务面临承接主体数量和能力不足、专业人才流失、资金投入有限等诸多难点。推动东北地区政府购买社会工作服务需要从政策、承接主体能力、专业人才队伍、文化环境建设等方面入手。其基本思路是：政府要以积极的态度建设和完善相关政策体系；从宽松环境、引入市场竞争机制、加大资金投入力度等途径推动社会工作机构的发展进而提升其服务能力和水平；以提高收入和职业地位、加大表彰奖励和培训力度等措施激励社会工作专业人才；从加强宣传、高校引领、提供优质服务等方面营造良好的发展社会工作的文化环境。

政府购买服务；社会工作机构；专业人才激励；东北地区

政府购买服务缘起于西方，是西方国家对社会公共服务制度进行改革的产物，是政府提供公共服务的崭新方式。作为政府购买公共服务的重要内容，社会工作服务是由社会工作者向社会上有需求的个人或群体提供的一种专业性质服务。相比于政府购买社会工作服务开始较早的上海、广东、北京等地，东北地区的政府购买社会工作服务工作起步较晚且面临诸多难点。本文以黑龙江省、吉林省和辽宁省政府购买社会工作服务为研究对象，聚焦东北地区在政府购买社会工作服务过程中的难点问题，为东北地区政府购买社会工作服务的实践与发展提供对策建议，这对于进一步转变政府职能，有计划、有步骤地开展政府购买社会工作服务，有效回应和满足群众需求具有重要意义。

一、国家政策推动下东北地区政府购买社会工作服务的启动

东北地区政府购买社会工作服务的启动源于国家政策的倡导和推动。2006年10月，自党的十六届六中全会提出“造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍”以来，我国政府购买社会工作服务的工作率先在地方启动。上海、广东、北京是我国政府购买社会工作服务开始较早的地区。2000年，上海卢湾区等六个区的12个街道尝试依托养老机构进行居家养老工作的试点。2003年，上海市相继成立了阳光、新航、自强三个社团，市委、司法局和禁毒办向这三个社团定向购买社区矫正、心理辅导等社会工作服务。此后,全国其他地区也纷纷开始探索，2007年7月，深圳市民政局向本市的鹏星社会工作服务社购买了31名社工，为全市民政领域提供老年人院舍住宿养老，开展社区照顾、低保贫困人群救助、军队干部退养、军人军属优抚等专业性服务[1]；2005年3月，北京市东城区司法局向北京惠泽人咨询服务中心购买社区心理矫正专业服务[2]。上海、广东、北京等地的实践为国家层面出台政府购买社会工作服务政策奠定了坚实基础。伴随政府职能的进一步转变和社会工作专业机构的发展，国家层面的政府购买社会工作服务政策提上日程。

国家层面政府购买社会工作服务政策的最初提出是在2009年，是国家作为促进民办社会工作机构发展的政策措施提出来的，见之于这一年10月民政部发布的《关于促进民办社会工作机构发展的通知》中的第三部分第一条。同时，这个通知还提出了重点试点购买的服务领域以及重点支持的对特殊群体提供服务的民办社会工作机构*《关于促进民办社会工作机构发展的通知》提出：要重点在优抚安置、减灾救灾、社会救助、社区服务、婚姻家庭、社会福利、慈善公益等领域开展政府购买社会工作服务试点，重点支持直接为老年人、妇女、儿童、青少年、药物滥用人员、残疾人、失业人员、受灾群众、进城务工人员、返乡农民工等特殊群体提供服务的民办社工机构，并积极协调和促进教育、卫生、司法、就业、人口计生、信访、扶贫等部门以及工会、共青团、妇联、残联等组织开展政府购买社会工作服务实践。。2010年4月，由中共中央、国务院发布《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》，社会工作人才被纳入我国六大主体人才队伍行列*《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》中确定的六大主体人才分别是党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才、高技能人才、农村实用人才、社会工作人才。。在“统筹推进各类人才队伍建设”主要任务中，“研究制定政府购买社会工作服务政策”作为推进社会工作人才队伍建设的主要举措被明确提了出来。

2012年以来，国家层面政府购买社会工作服务制度和全国性行业标准陆续出台。2012年 6月20日，民政部在嘉兴召开首次“全国政府购买社会工作服务战略研讨会”，出席会议的专家就如何完善、创新政府购买社会工作服务提出了良好建议。之后不久，民政部、财政部于2012年11月27日第一次联合发布了《关于政府购买社会工作服务的指导意见》。这是一个全国性的政府购买社会工作服务的专门政策，它对政府购买社会工作服务涉及的相关内容做了原则性说明；对政府购买社会工作服务的资金来源和投入力度做了要求；对重点服务的弱势群体进行了界定，为政府购买社会工作服务提供了具有原则性和方向性的指导，标志我国政府购买社会工作服务走向了制度化建设轨道。2014年12月24日，民政部发布《社会工作服务项目绩效评估指南》行业标准，规定了社会工作服务项目绩效评估目标、原则、主体、内容、方法和程序，给全国各个地方开展政府购买社会工作服务绩效评估提供了一个基本指引。

在国家政策的推动下，东北地区政府购买社会工作服务缓慢启动。通过笔者查阅东北地区各省民政系统网站，我们看到率先推动政府购买社会工作服务的省份是黑龙江省，吉林省、辽宁省紧随其后。2013年9月，黑龙江省首个专业社会工作服务中心——南岗区黑大社会工作服务中心正式开张运行，中心仿照香港模式，采取政府出资购买服务、居民免费享受服务的模式开展工作。南岗区政府每年投入不少于100万元，向南岗黑大社工服务中心购买社会工作服务。专职社会工作者为辖区居民提供包括生活照料、居家养老、医疗保健、家政服务、精神慰藉、临终关怀、法律维权、紧急救助、心理疏导、邻里调解等多种专业性公益服务[3]。

2013年12月黑龙江省民政厅会同省财政厅共同印发了《关于政府购买社会工作服务的实施意见》(黑民发〔2013〕172号)；2014年4月，吉林省出台《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》(吉政办发〔2014〕6号)，社会工作服务被纳入政府购买范围；2015年11月25日，辽宁省民政厅和财政厅下发了《关于政府购买社会工作服务的实施意见》(辽民发〔2015〕32号)，这样，东北地区从省级层面对政府购买社会工作服务在制度建设上取得了关键突破。

二、东北地区政府购买社会工作服务的难点

政府购买社会工作服务是转变政府职能的必然要求，同时又是一个非常复杂的过程，尤其是东北地区，由于起步较晚、传统惯性及区域位置等诸多因素，使政府购买社会工作服务步履艰难。

1.社会工作机构发展不够充分，承接能力不足。社会工作机构是政府购买社会工作服务的主要承接主体。目前，东北地区社会工作机构发展不充分，主要表现在：第一，数量不足，发展缓慢。截至2015年，全国共有民办社会工作机构4 686家，比2014年增加了1 164家，增长率为33%。而黑龙江省只有30家，吉林省71家，辽宁省36家，和全国4 686家民办社会工作机构的总数相比微乎其微，黑龙江省、吉林省和辽宁省民办社会工作机构分别占全国总数的0.64%、1.52%和0.77%。与广州市相比，截至2015年，广州市拥有1 018家社会工作机构，占全国总量的21.72%。第二，行政化色彩浓重。东北地区社会工作机构深受科层制影响，没有形成正确的社会工作机构文化，同事之间上下级关系明显，缺乏“同工”理念。第三，承接能力欠缺。东北地区社会工作服务机构一般为民办和高校领办，民办社会工作机构专职社工数量极其缺乏，取得社会工作师资格证的人数相对较少；高校领办社会工作机构多为在校老师担任社会工作者，高校社会工作专业学生则成为实际服务过程中的主力,这在一定程度上影响了政府购买社会工作服务的效果。

2.社会工作专业人才严重不足。政府购买社会工作服务的有效开展依赖于专业人才的支撑。近年来，随着国家社会工作人才评价体系的逐步出台，报考及通过国家社工职业水平考试人员数量逐步增加。截至2015年，黑龙江省累计近3万人参加考试。从报名考生分布看，高校学生、社区干部、民政系统干部职工占70%以上。截至2016年，全省持证社会工作人员数量达到3 457人，其中，初级2 553人，中级904人。截至2016年9月，吉林省报名人数累计超过40 000人，有5 878人取得职业水平证书，其中社会工作师1 276人、助理社会工作师4 602人。但是，与发达地区相比，东北地区社会工作人才严重不足，获得从业资格证的人数相对较少。2015年年底，深圳市全市取得专业社工资格证书的专业人才达8 230人，全市社工行业从业人员达7 090名，专业社工达5 873人，其中一线社工5 073人。上海具有各类社会工作职业资格人数已达2万人[4]。不仅如此，东北地区社会工作专业人才流失还相当严重。目前，黑龙江省有12所大学开设了社会工作专业，但社会工作专业毕业的学生从事专职社工的人数微乎其微。哈尔滨学院2016届社会工作毕业生36人，从事社会工作专业的学生为4人，并且都在深圳社会工作机构任职。造成东北地区社会工作人才流失的主要原因是薪酬低和社会工作专业人才对发展前景的忧虑。东北地区社会工作者的工资水平一般为2 000元左右，在省会城市哈尔滨、长春、沈阳等城市难以维持基本生活，这是东北地区社会工作专业人才流失严重的重要因素。同时，东北地区社会工作机构发展尚不完善，专业度和数量严重不足，社会工作者的成长空间在一定程度上受到影响，大多数社会工作专业的毕业生都会去社会工作行业发展好的城市工作。

3.地区经济发展状况不佳及其导致的政府购买社会工作服务的动力不足。东北地区是我国的老工业基地，也是农业大省，近年来重工业产业缺乏活力，经济收入持续下降，GDP增幅缓慢，地方企业发展举步维艰，社会经济效益的下滑导致资金支持相对较少。2015年黑龙江省政府购买社会工作服务投入资金650万元，资金投入主要来源于财政资金和福彩公益金，没有社会资金的支持。吉林省和辽宁省的资金投入分别是720万元和5 900万元，而广东省2015年政府购买社会工作服务资金投入11亿元[5]。单一而有限的资金来源使政府购买社会工作服务的发展道路荆棘密布。

4.东北地区文化和地域环境引起的社会工作认知不足影响社会工作行业的发展。文化环境在一定程度上决定着人们的思维和态度，长期的计划经济及其高纬度的自然条件使大部分东北人对社会工作这一新鲜事物还没有反应过来，对于社会工作这一舶来品认识不足，主要体现在：第一，民众对社会工作的了解不多。在对大庆市300位民众的调查中只有46%的人对社会工作有了解，而且这种了解主要建立在个人主观意识层面，将社会工作的专业服务等同于社区居委会、慈善组织提供的一般服务。第二，对社会工作机构的认知偏差。有的政府官员将社会工作机构的职能与志愿者组织和慈善团体的职能相混淆，许多居民则对社会工作机构了解甚少，认为社会工作机构就是社区居委会的一个部门或是志愿者组织，等等。第三，对社会工作者认知不足。在发达国家和地区，社会工作者拥有较高的社会地位，被誉为“社会工程师”，但是在东北地区社会工作者的知名度还很低，很多居民或者对社会工作毫无认知，或者走向反面，认为社会工作者是万能的，可以解决所有问题。

三、东北地区政府购买社会工作服务的对策建议

政府购买社会工作服务是一个系统工程，要从谋划积极的政府购买社会工作服务政策体系、积极推动社会工作机构发展与自我完善、加快落实社会工作人才激励政策、营造良好社会工作文化环境等方面推动东北地区政府购买社会工作服务的开展。

1.积极完善相关政策建设。作为购买主体，政府要肩负顶层设计的职责，积极完善相关政策建设。首先，政府应逐年完善政策，剔除无效政策内容，让政策简明扼要具体，给社会工作机构明确的指导。其次，深入评估本地需求，开展相应服务。社会工作服务项目制定之前，政府应该进行民意调研或者实地考察了解本地区真正的需求。再次，制定具体的购买程序。东北地区政府购买社会工作起步晚，购买程序制定不完善，缺乏对社会工作机构的承接能力评估和社会工作服务实施过程中的监督与评估，应该建立第三方监督机构来评估和监督社会工作机构服务的开展，这在一定程度上能够确保社会工作服务的质量。最后，各市、区、县级政府部门应高度重视社会工作，积极倡导社会工作服务的开展，可以结合本地实际并参照、借鉴社会工作发达地区的模式和经验，开展“公益创投”项目，鼓励企业和社会力量加入到社会工作服务行业中来。

2.积极推动社会工作机构的发展与自我完善。作为提供社会工作服务的重要载体，社会工作机构的服务提供能力和水平对政府购买社会工作服务的实效具有直接的影响。因此，积极推动社会工作机构的发展尤为关键：第一，创造有利于社会工作机构发展的宽松环境，比如适当降低社会组织登记门槛，简化登记程序、支持办公场地等。在这方面，黑龙江省走在了前面，针对黑龙江省民办社会工作服务机构发展总量不足、成长缓慢、服务水平不高、发展不平衡等问题，黑龙江省民政厅出台了《关于加快推进民办社会工作服务机构发展的实施意见》(黑民办〔2015〕179号)，从指导思想、基本原则、主要目标和支持保障体系、组织领导等方面提出了明确要求，这对于促进黑龙江省社会工作机构的发展将起到重要的推动作用。第二，在政府购买社会工作服务中引入市场竞争机制，让竞争产生的压力化作动力，推动社会工作机构发展。第三，加大购买资金投入力度。2015年辽宁省政府购买社会工作服务资金投入5 900万元，相比2014年增加4 664万元，而黑龙江省和吉林省相比去年分别下降了86.54万元和320万元，从政府购买社会工作服务力度看，辽宁省明显大于吉林省和黑龙江省[5]。从全国看，政府购买社会工作资金投入力度非常大，社会工作行业发展好的城市往往是资金投入的力度也比较大，充足的资金不仅可以购买到优质的服务，还能间接鼓励社会工作机构的发展。第四，丰富资金来源渠道。东北地区经济发展相对滞后，民间企业数量有限，社会组织发展不充分，政府购买社会工作服务的资金来源渠道结构单一，这在一定程度上制约了社会工作服务的开展。我们应打破这种不利的局面，引入“公益创投”模式，积极发挥政府整合资源的能力，调动社会上的公益组织，为社会工作服务的开展提供帮助。第五，鼓励社会工作机构之间互相交流学习，去除机构行政化色彩。一方面，通过举办论坛等方式加强彼此的交流与合作，互相学习经验，共同成长；另一方面，通过培训、考察等途径加强对机构在职人员的再教育，学习社会工作前沿理论和实务技巧，提升服务能力，进而提升购买对象的服务承接能力。这样不仅有利于去除机构行政化色彩，还可以让机构成员彼此以“同工”身份相互合作。

3.尽快落实社会工作人才激励政策。作为专业服务的提供者，每一个社会工作人才都是社会工作机构所必需的，更是政府购买社会工作服务的效果和服务质量的保证，所以我们要极力挽留每一位社会工作专业人才。第一，提高社会工作者收入水平。社会工作者收入水平偏低是东北地区乃至我国社会工作领域最严重的问题。2016年10月民政部发布的《关于加强社会工作岗位开发与人才激励保障的意见》中明确指出，各地要根据经济社会发展和整体工资水平，制定并适时调整城乡社区、社会组织和企业的社会工作专业人才薪酬指导标准。通过提高薪资水平来保障社会工作者的生活水平，从而调动社会工作者服务的积极性，这将有助于东北地区社会工作行业的发展，有利于东北地区政府购买社会工作服务的开展，更有助于东北地区挽留社会工作专业人才。第二，给予社会工作专业人才一定的职业地位。目前，很多地区的社会工作者都在呼吁能够给自己一个身份，这个身份不单能够留住人才，还能让服务对象了解社会工作者这个职业。北京市为社会工作者解决北京户口问题，上海市医务社会工作者纳入到医院工作体制之中，但在东北，社会工作者的职业地位还有很长的路要走。我们看到，国家对社会工作专业人才职业地位问题高度重视，在《关于加强社会工作岗位开发与人才激励保障的意见》中专门谈到了这个问题，要求在党员干部队伍、基层领导班子建设中注重吸纳政治素质好、业务水平高的社会工作专业人才，对于有突出贡献的社会工作专业人才要支持其进入人大、政协参政议政，同时鼓励符合条件的社会工作专业人才通过选举进入社区(村)党组织、居(村)民自治组织。第三，加大对社会工作人才的表彰奖励和持续培训。近几年来，社会工作行业每年都在全国范围内评选出百名最美社会工作者，这是对社会工作者工作的肯定，同时也是对社会工作者职业的尊重，更是对社会工作者的一种榜样示范，会在很大程度上影响社会工作人才的去留。与此同时，还要加大对社会工作专业人才的培训力度。近年来，全国各地大规模组织开展各类社会工作专业培训，2015年共有388 321名社会工作者受益，黑龙江省2 320人，约占全国比例为0.6%，吉林省和辽宁省分别为1 720人和4 200人，占比分别为0.44%和1.08%。培训学习属于潜在福利范畴，每一位社会工作人才都应享受到应该享有的福利待遇。2015年广东省有45 000人接受了社会工作培训，占全国比例为11.59%，这也是东北地区社会工作专业人才涌向其他社会工作行业发达城市原因之一，因此，东北地区应该加大对社会工作人才的培训力度并使其具有可持续性。

4.积极营造良好的发展社会工作的文化环境。营造良好的发展社会工作的文化环境可以从以下几方面入手：第一，大力宣传社会工作。人们只有在全面了解了社会工作之后才会愿意接受其服务，特别是东北地区社会工作的服务对象大多数是老人、青少年、儿童和农民等群体，所以不经过大力的宣传，单单依靠其自我认知是不会理解社会工作的。我们应该通过村委会、居委会、街道等途径，通过组织集体活动的方式来宣传社会工作，还可以通过广播、电视、网络来宣传社会工作，这在一定程度上能够让服务对象对社会工作服务产生全面的认识，从而有利于社会工作服务的开展。第二，高校增设社会工作课程对全校同学开放。目前东北地区有三十多所高校开设了社会工作专业本科或研究生课程，各高校应该增设社会工作选修课对其全校同学开放，让更多的人了解社会工作。在很多高校都会有这样一种现象，很多老师和同学都不了解社会工作这个专业，更何况其他民众。所以通过高校教师和学生这个群体传播社会工作对于营造良好的发展社会工作的文化环境至关重要。第三，社会工作者通过自身的努力在人们心中树立起良好的服务形象，提升其服务品质，通过自己的优质服务赢得人们的认可和尊敬。

[1] 李全彩.政府购买社会工作服务：现状、问题与对策[J].社会福利(理论版)，2014，(7)：21.

[2] 民政部办公厅，民政部政策研究中心.民政政策理论研究优秀论文集(下册)[C] .北京：中国社会出版社，2011：1579.

[3] 我省首个社工服务中心开张 政府出资买服务居民免费享[EB/OL]. (2013-09-12).http://heilongjiang.dbw.cn/system/2013/09/12/055061817.shtml.

[4] 民政部.社会工作这十年 全国社会工作推进会议[EB/OL].(2016-11-08).http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/.

[5] 民政部办公厅.民政部办公厅关于2015年度社会工作与志愿服务政策规划落实情况的通报[EB/OL].(2016-01-15).http://xxgk.mca.gov.cn:8081/newgips/contentSearch?id=73947.

〔责任编辑：徐雪野〕

2016-12-28

国家哲学社会科学基金项目“运用社会工作密切党群关系的对策研究”(14BDJ043)

李精华(1962-)，女，黑龙江哈尔滨人，教授，博士，从事中共党史、社会工作研究。

C916

A

1000-8284(2017)02-0031-05

国情国策研究 李精华，田洪伟.论东北地区政府购买社会工作服务的难点与对策[J].知与行,2017,(2):31-35.