科学筹划和深入推进国防工业军民融合发展国际化（下）

■ 杜人淮

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科学筹划和深入推进国防工业军民融合发展国际化（下）

■ 杜人淮

国防工业军民融合发展国际化具有自身特定内涵和发展要求，国防工业作为保障国家安全的战略性产业，筹划和推进国防工业军民融合发展国际化，要求把维护和保障国家安全利益作为根本遵循，把增强国防工业基础能力作为重要取向，把获得比较经济利益、技术利益和安全利益等作为直接动力。为了顺利推进国防工业军民融合发展国际化，需要发挥国家主导作用，有效监管和保障军工企业产品技术出口转让，有效引导和监管国外对国防工业投资等行为，有效保障和引导军工企业的对外投资等行为。

随着新一轮产业革命的深入发展和经济全球化的加快推进，不仅军工企业与民用企业的界限日趋模糊，而且国内军工企业和国外军工企业边界日趋模糊。因而，一些发达国家越来越多的军工企业，一方面正在加速推进军民深度融合，另一方面正加快向国际化方向发展，军民融合发展国际化已成为国防工业发展的重要趋向。目前，我国军工企业不仅军民二元分离格局未能彻底破除，而且封闭发展的内向型特征依然存在，同全球经济一体化的趋势和发展要求不相适应。深入实施军民融合发展战略，加快形成全要素、多领域、高效益军民融合深度发展格局，有必要充分利用国内国外军民两个市场和两种资源，按照“国际化投资、国际化生产、国际化协作、国际化配套、国际化经营”

的发展思路，积极探索和大力推进国防工业军民融合发展国际化战略，既要瞄准国际军民市场统筹规划军民技术开发和产品生产，又要着眼全球产业链优化配置军民技术、生产和人力等资源，不断提高国防工业参与国际分工的广度和深度，加快提升军工企业国际竞争力，更好地服务国家安全与发展战略。

三、国防工业军民融合发展国际化的保障措施

国防工业军民融合发展国际化不是普通的商业行为，它会直接或间接影响到国家安全利益。这就决定了推进国防工业军民融合发展国际化，必须把国家安全利益摆在优先地位，决不允许牺牲国家安全利益去追逐眼前或局部经济利益，因而就不可能完全听任企业自行其是，也不能完全任由市场发挥作用，而必须发挥国家在国防工业军民融合发展国际化的主导作用，对国防工业“引进来”和“走出去”等行为进行合理引导和有效监管。

（一）有效监管和保障军工企业产品技术出口转让

推动国防工业军民融合发展国际化，需要开拓国际军品民品市场，扩大军用和民用产品技术出口和转让。然而，军工企业所出口转让的产品技术，尤其是军用或军民两用关键技术和产品比较独特，不仅对国内安全影响巨大，而且对国际社会比较敏感，这就需要国家在其中发挥主导作用，积极扮演引导者和监管者角色。凡是涉及国内武器使用安全和国家重大安全利益的关键技术产品或核心技术的出口转让，国家需要对其进行严格管控，防范这类产品随意流入国际市场，否则就有可能威胁国家安全利益，甚至给国家安全利益造成不可挽回的严重后果；凡是国际法和国际组织明令禁止（或向特定对象）出口或转移的敏感技术和产品，作为负有国际义务和责任担当的大国，需要对其进行严格管理和严厉监督，因为这类技术和产品一旦流入国际市场，必将给国家形象和声誉造成难以挽回的损失，甚至会严重危及国家安全利益；有些产品技术的出口转让，尽管不为国际社会明令禁止，也在国家允许范围之内，但如果落入特定国家或地区则有可能会危及国家安全利益的技术和产品，国家也应当进行必要的引导和监管，严防这类技术产品落入对我国构成安全威胁的国家或地区。

与此同时，国际应积极引导、鼓励和支持军工企业非管控产品技术的出口转让。军工企业出口转让的民用和军民两用产品技术，尤其是不受WTO贸易规则保护的军用产品和技术，不仅在国际市场所面临的竞争极为激烈，而且极容易受到一国政府的强力政治干预，军工企业通常难以依靠自身力量来有效应对。为了帮助国内军工企业开拓国际市场，一些军工大国政府总是明里或暗里给予了大量资助和补贴，包括优惠贷款、税收优惠等，甚至不惜施加政治压力和动用外交手段。比如，2005年初，为了逼迫波兰国有的航空公司购买5亿美元空中客车飞机，英国、法国、德国等欧洲国家其领导人布莱尔、希拉克、施罗德就对波兰政府施加政治压力，并警告波兰政府，这是对该国欧洲信誉的考验。为了抢得这一订单，美国官员也同样对波兰政府施以政治压力。最后，波兰政府迫于美国的强大政治压力，不得不选择购买7架波音787飞机。同年底，欧盟官员则强力游说中国政府，最后使中国政府和欧洲空中客车公司顺利签下了150架A320（l00亿美元）的购买合同，远远超过了美国波音公司向中国销售的70架（价值40亿美元）规模。因此，为了促成军工企业产品技术的出口和转让，国家还需积极扮演参与者和支持者角色，有效利用经济、政治、外交等手段，积极帮助军工企业开拓国际军品民品销售市场。

（二）有效引导和监管外国对国内军工投资等行为

推动国防工业军民融合发展国际化，需要积极主动引进外资，鼓励国外企业参与国内部分军工项目的投资和对军工企业的并购及有关技术合作等。然而，国防工业领域无论是向国外军事部门或军工部门开放，还是向国外一般民用部门开放，其影响作用是双重的。一方面，有助于引进先进产品、技术和管理等，从而弥补国内军工企业发展面临的材料、产品、技术等瓶颈和短板问题，不断提高军工企业现代化管理水平，加快提升军工科技发展水平和科技创新能力，更好满足军队武器装备等现代化建设等需要。另一方面，也有可能造成国防工业发展对国外产品、技术等方面的过度依赖，从不同程度影响到国防工业的独立性和自主性，由此可能对国防工业发展、军队建设和国家安全利益等带来隐患。因而，需要对国外企业参与国防工业的投资、企业并购和技术合作等进行合理引导和有效监管，既要使国外先进军民技术、产品和管理经验充分为我国所用，又要积极防范出现国防工业发展和武器装备建设受制于人的局面。

基于有效保障国家安全利益的考量，国外军工大国非常重视国外参与本国国防工业投资等行为的监管。以美国为例，为了维护国防工业的独立性和自主性，美国防部成立了国外在美投资委员会，专门负责对国外企业在美本土兼并收购等投资行为进行评审。该委员会由财政部、国防部代表共同担任主席，其成员由国务院、国土安全部、商务部、司法部、科学技术办公室等代表构成。根据《国防生产法》第721卷的规定，该委员会有权就国外企业在美国的并购行为是否存在威胁等问题进行调查，并要求把调查结果及时上报政府，明确提出是否通过交易的建议。国防部还明确了可能存在的威胁内容，主要包括：损失与国防相关产品和服务供应商；未授权管控技术流向国外；国防部其它敏感事务等等。因此，对于国外参与国防工业投资等行为，政府有必要明确可能带来的安全威胁内容及其防范举措，并设立或明确专门的机构进行调查和监管。

（三）有效保障和引导军工企业的对外投资等行为

推动国防工业军民融合发展国际化，不仅要主动“引进来”，而且还需主动“走出去”，积极参与对外投资等活动，既包括对外国军工企业和民用企业的投资经营等活动，也包括对外国军用项目和民用项目的投资经营等活动。由于军工企业的特殊性和敏感性，军工单位“走出去”参与对外投资等行为，不仅在国内通常需要得到政府严格审批，而且不同程度受到所在国的种种限制。加快推进国防工业军民融合发展国际化，扩大军工企业的对外投资，首先要使军工企业能够顺利“走出去”。为此，有必要改革军工企业参与对外投资经营和企业并购等审批制度，最大限度地减少审批内容和简化审批程序。凡是不涉及国家安全利益的一般性投资、并购等商业行为，可不进行审批，由军工企业自主决定；凡是不对国家安全利益造成明显影响的涉军的或军民两用的投资经营等活动，尽量采取核准登记制或备案制；需将审批制严格限制可能对国家安全利益构成较大影响的对外投资等行为。

为了更好地保障和引导军工企业参与对外投资等活动，需要健全完善有关法律规定，使军工企业的对外投资等行为有法可依、有章可循。凡涉及一般民用项目的对外投资等商业行为，可用国际惯例、国际法和国内通行的法律法规来规范，而涉及到军用或军事的对外投资等行为，则需制定系统配套、相互协调的专门许可制度、保密制度、审核制度、保证制度（或保险制度）等专门法规，以此规范军工企业参与对外投资等行为。为了帮助军工企业更好地“走出去”，有必要搭建便捷的服务平台，积极为军工企业参与对外投资等活动提供信息、金融、法律援助等服务；应主动出面调解和据理力争帮助军工企业解决“走出去”遇到的各种国际争端，及时预警通报驻在国的政局、安全、政策变动等信息；努力帮助培养和妥善解决既通晓汇率、国际法、国际经贸、管理、当地法规等知识，又精通外语、具有迅速融入当地文化能力和市场拓展能力的高素质国际化经营人才。同时，还有必要制定财税、金融等方面优惠政策，引导军工企业的对外经济活动更好地服从和服务国家安全战略和发展战略。

本文系国家社会科学基金资助项目“国防工业发展的军民融合战略研究”（12BJY077）、江苏省社会科学基金项目“经济与国防协调研究”（16WTB005）、江苏省军民融合发展办公室重点项目“江苏省军民融合发展‘十三五’规划”（项目编号：16WTA001）的阶段性成果。

杜人淮，解放军南京政治学院教授、博士生导师）