《湖北省水土保持规划(2016—2030年)》解读

刘元成

(湖北省水利厅，湖北 武汉 430071)

《湖北省水土保持规划(2016—2030年)》解读

刘元成

(湖北省水利厅，湖北 武汉 430071)

水土保持规划；总体目标；主要任务；落实措施；湖北省

《湖北省水土保持规划(2016—2030年)》划定了湖北省水土流失重点防治区，确定了全省预防和治理水土流失、保护和合理利用水土资源的总体部署，明确了全省水土流失的防治目标、任务、布局，提出了预防、监管、治理、监测的措施体系和近期重点项目安排，是今后一个时期湖北省水土保持工作的发展蓝图和重要依据，也是贯彻落实国家和湖北省生态文明建设要求的行动指南。

2017年7月14日，湖北省人民政府正式批复同意《湖北省水土保持规划(2016—2030年)》(以下简称《规划》)，这是湖北省水土流失防治进程中的一个重要里程碑。《规划》是湖北省首部获得省人民政府批复的省级水土保持规划，是今后一个时期湖北省水土保持工作的蓝图和重要依据，也是贯彻落实国家和湖北省生态文明建设要求的行动指南。为较好地了解《规划》，现就其主要内容进行解读。

解读一 湖北省水土流失的现状及危害

水是生命之源，土是万物之本，水土资源是人类赖以生存和发展的基础性资源。湖北地处长江经济带承东启西的枢纽地带，是三峡工程库坝区和南水北调中线工程核心水源区，生态区位十分重要。湖北省水土保持工作肩负着“确保丹江一库清水永续北送”“永葆长江母亲河生机活力”“扶助革命老区绿色崛起”“服务贫困山区群众脱贫致富”的特殊使命，在经济社会发展中的作用巨大。

湖北是全国水土流失较为严重的省份之一，水土流失面广量大。据2015年全省水土流失遥感普查成果，全省有水土流失面积3.55万km2，占国土面积的19.10%，其中中度及以上水土流失面积占到水土流失总面积的47.79%，侵蚀量远高于土壤容许流失量。同时，湖北省工业化、城镇化进程快，人口规模、资源需求和环境压力不断增大，公路、铁路、矿山、城镇等大规模建设导致的人为水土流失十分严重。

湖北省水土流失危害的集中表现：一是加快土壤流失，影响粮食安全，制约山区发展。水土流失导致耕地数量减少、耕层变薄、质量下降、生产能力降低，影响全省粮食安全，影响武陵山区、秦巴山区等山区的经济社会发展。二是淤积江河湖库，淤塞城市管网，影响防洪安全。部分山区群众陡坡耕种，一些生产建设项目不注意拦挡，导致大量泥沙淤积于江河湖库、塘堰沟渠和城市排水管网，加剧洪涝灾害，威胁城乡防洪安全。三是减少水源涵养，加剧面源污染，影响供水安全。水土流失导致植物与土壤的水源涵养能力降低，加剧干旱灾害，同时流失的水土携带化肥、农药和生活垃圾等污染物进入水体，加剧面源污染，影响供水安全。四是引发山洪泥石流，加剧扬尘雾霾，影响生态安全。水土流失导致土地退化，削弱生态系统调节功能，极易造成滑坡、塌方，影响公共安全，恶化人居环境，影响投资环境，制约区域经济发展。

解读二 湖北省水土流失防治取得的主要成效

湖北省委、省政府长期高度重视水土保持工作，在党中央、国务院和国家有关部委的关怀和支持下，带领全省广大干部群众开展了大规模的水土流失综合防治工作。自1991年《中华人民共和国水土保持法》颁布实施以来，湖北在三峡库区、丹江口库区、武陵山区、大别山革命老区、幕阜山区等水土流失较为严重地区先后实施了“长治”“丹治”“世行”和坡耕地综合整治等水土保持重点工程，省发改、财政、国土、农业、林业、扶贫、移民等有关部门相继组织开展了石漠化治理、农业综合开发、低丘岗地改造、天然林保护、巩固退耕还林成果、三峡后续扶持治理等一大批具有水土流失治理功能的项目建设。20多年来，全省累计治理水土流失面积3.3万km2，各治理区生产生活条件明显改善，林草植被覆盖度逐步增加，蓄水保土能力不断提高，减沙拦沙效果日趋明显，水源涵养能力日益增强，水源地保护初显成效，生态环境明显趋好，取得了显著成效。三峡库区、丹江口库区、大别山革命老区、幕阜山区等水土流失较为严重地区先后实施“长治”“丹治”和坡耕地综合整治等水土保持重点工程后，治理区已发展为湖北省重要的特色农产品产业基地和生态旅游观光带。武汉、鄂州、咸宁等城市有效控制了生产建设造成的水土流失，结合城市水系整治和生态园区建设，进一步美化了城市生态环境，改善了人居环境。

解读三 《规划》出台的背景与过程

随着国家经济社会的快速发展，资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等问题日益突出，为改变这一被动局面，党中央、国务院对大力推进生态文明建设作出了一系列重大决策部署，湖北省委、省政府提出了一系列贯彻落实要求。水土保持作为湖北省生态文明建设的重要组成部分，其发展水平与全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国等一系列新要求还不能完全适应，与广大人民群众对提高生态环境质量的新期待还有一定差距，水土流失依然是湖北省当前面临的重大生态环境问题。今后15年是防治水土流失、保护和合理利用水土资源的关键时期，急需在全省层面制定统一的水土保持规划，为实现全面建成小康社会和生态文明建设提供必要支撑和保障。

为此，2011年8月，按照水土保持法的要求和水利部的统一部署，湖北省水利厅会同省发改委、财政厅、国土资源厅、环境保护厅、农业厅、林业厅等部门成立了《规划》编制工作领导小组，负责并启动了编制工作。《规划》编制工作历经6年，分为区划、规划和审查报批3个阶段。省、市、县三级协同配合，共同努力，经过深入调查研究、专家审核把关、反复研讨论证，并广泛征求省直相关部门、基层水利单位和社会公众意见后，最终形成《规划》文本报请省政府批准实施。这是自中华人民共和国成立以来湖北省首次“自上而下”和“自下而上”相结合、系统开展的全省水土保持综合性规划。《规划》的实施不仅是落实水土保持法和《湖北省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》的有效途径，也是贯彻党中央、国务院和湖北省委、省政府关于推进生态文明建设一系列决策部署和安排要求的具体行动，对于加快全省水土流失防治、促进全省生态文明建设将产生巨大的推动作用。

解读四 《规划》的指导思想与原则

《规划》的指导思想是：深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，认真落实党中央、国务院关于生态文明建设的决策部署，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，坚持预防为主、保护优先，全面规划、因地制宜，注重自然恢复，突出综合治理，强化监督管理，创新体制机制，实现水土资源可持续利用，为保护和改善生态环境、加快生态文明建设、推动经济社会持续健康发展、建设美丽湖北提供重要支撑。

《规划》编制中，遵循“以人为本、人与自然和谐相处，统筹兼顾、全面规划，因地制宜、分区防治，重点突出、项目带动，依法行政、强化监管，科技支撑、技术创新”的基本原则，确定了今后一个时期湖北省水土流失防治的发展思路和目标任务，并着重考虑了以下几个方面：一是注重体现生态文明建设对水土保持的新要求；二是注重贯彻水土保持法和《湖北省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》的相关规定；三是注重反映水土保持实践的新成果和新经验；四是注重运用最新普查成果和数据，充分利用科学技术手段；五是注重以经济社会发展需求为导向，解决面临的突出问题；六是注重同国家和湖北省有关规划相协调。

解读五 《规划》的目标与主要任务

《规划》确定的总体目标是：到2030年,建成与全省经济社会发展相适应的水土流失综合防治体系，实现适宜治理的小流域清洁化、生态化，到2030年全省新增水土流失综合防治面积25 000 km2，建设生态清洁小流域600条，创建水土保持示范城市50个、国家级水土保持科技示范园20个、省级水土保持科技示范园60个；建成布局合理、功能完备、体系完整的水土保持监测网络，实现水土保持监测自动化；建成完善的水土保持监管体系，全面落实生产建设项目“三同时”制度，实现水土保持监督管理信息化、制度化、规范化；打造一批水土保持示范城市、水土保持科技示范园，显著提高全省水土保持的科技创新能力、科技贡献率和社会影响力；全省水土流失基本得到控制。其中，近期目标是：2016—2020年，基本建成与全省经济社会发展相适应的水土流失综合防治体系，全省新增水土流失综合防治面积9 500 km2，年均减少土壤流失量2 400万t；建设生态清洁小流域200条，创建水土保持示范城市20个、国家级水土保持科技示范园10个、省级水土保持科技示范园30个。

《规划》确定的主要任务：一是预防保护。贯彻“预防为主，保护优先”的方针，以维护和增强水土保持功能为原则，以国家级和省级水土流失重点预防区尤其是水源地、河流、湖库周边为重点，采取封育保护、自然修复等措施，保护和建设林草植被，提高林草覆盖度和水源涵养能力，维护水生态安全，明确生产建设活动的限制或禁止条件。二是综合治理。坚持“综合治理、因地制宜”，以水土流失重点治理区为重点，在水土流失地区开展以小流域为单元的综合治理，在重要江河源头区和重要水源地积极推进生态清洁小流域建设，在坡耕地、崩岗及石漠化相对集中区域开展专项综合治理。加强综合治理示范区建设，充分发挥综合治理“保生存、保水源、保安全、保生态”的作用，改善山丘区生产生活条件，促进产业结构调整，实现粮食增产、农业增效、农民增收。三是水保监测。建立健全水土保持监测体系，完善省级水土保持监测中心、14个水土保持监测分站建设，对现有的监测点在优化调整的基础上改造升级，开展相应监测工作。定期开展全省水土流失普查及专项调查，并发布公告。四是综合监管。加强法规制度建设，创新体制机制，强化科技支撑，建立健全综合监管体系，加强机构及队伍建设，提升综合监管能力；开展水土流失研究、治理效益评价，完善水土保持科技队伍建设体系，开展人才技术培训；推进水土保持信息化建设。五是国策宣传。开展水土保持“进学校、进机关、进党校、进社区农村、进企业工地”活动，打造一批水土保持示范城市和示范园，强化宣传引导和社会监督，增强全民的水土保持国策意识。

解读六 《规划》总体布局及功能区划分

总体防治布局：《规划》明确了全省“三屏两片两带一圈”水土流失防治总体布局。“三屏”——鄂东北大别山-桐柏山生态屏障、鄂西北秦巴山区生态屏障、鄂西南武陵山地生态屏障三个生态屏障。该区域因生态基础脆弱，属于湖北省水土流失重点预防区。“两片两带”——鄂东南幕阜山区重点治理片、三峡库区重点治理片，长江流域水土保持带、汉江流域水土保持带。该区域因土地开发剧烈，属于湖北省重点治理区。“一圈”——武汉城市圈。该区域建设项目密集，属于湖北省重点监管区。

水土保持功能区划分：《规划》将全省划分为13个水土保持功能区，分别为大洪山丘陵保土区、鄂北岗地农田防护区、鄂东北低山丘陵水源涵养保土区、鄂东南山地丘陵保土生态维护区、鄂东孝-汉-黄城市群丘陵人居环境维护区、鄂东沿江丘陵平原农田防护区、鄂西北丹江口水库周边山地丘陵水质维护保土区、鄂西大巴山荆山山地生态维护区、鄂西大巴山南坡保土区、鄂西南武陵山地水源涵养保土区、江汉平原农田防护区、江汉平原西部丘陵人居环境维护农田防护区、荆南丘陵平原农田防护水质维护区。

在13个水土保持功能区中，关于水土流失重点防治区，《规划》在国家划定的桐柏山大别山国家级水土流失重点预防区、丹江口库区及上游国家级水土流失重点预防区、武陵山国家级水土流失重点预防区、三峡库区国家级水土流失重点治理区4个国家级重点防治区的基础上，新增了大巴山荆山省级水土流失重点预防区、清江流域中下游省级水土流失重点预防区、幕阜山省级水土流失重点治理区3个省级重点防治区。关于水土流失易发区，《规划》划定孝感市的云梦县、应城市、汉川市，荆州市的沙市区、江陵县、监利县、洪湖市、公安县、石首市，以及省直管的仙桃市、潜江市、天门市等12个县(市、区)属于全省除山区、丘陵区之外的水土流失易发区。

解读七 规划确定的重点项目

《规划》以4个国家级重点防治区和3个省级重点防治区域为重点，拟定了一批重点防治项目。

重点预防项目：遵循“大预防、小治理”“集中连片、以国家级和省级水土流失重点预防区为主兼顾其他”的原则，确定2个重点预防项目。一是重要江河源头区水土流失重点预防项目。涉及清江源和沮漳河南河源区，以封育保护和生态修复为主，辅以综合治理，以治理促保护，控制水土流失，提高水源涵养能力，构筑生态屏障。二是重要水源地水土流失重点预防项目。涉及丹江口库区水源地、桐柏山大别山水源地及幕阜山水源地，通过封育保护、小流域综合治理、生态清洁小流域建设及滨河(湖、库)植物保护带和湿地建设，形成以水源涵养林为主的防护体系，以减少入河(湖、库)的泥沙及面源污染物，确保水质安全。

重点治理项目：以国家级水土流失重点治理区为主要范围，充分考虑水土流失现状及老少边穷等地区治理需求，统筹兼顾正在实施的重点治理工程，确定5类重点项目。一是重点区域水土流失综合治理项目。包括岩溶石漠化水土流失综合治理、桐柏山大别山水土流失综合治理、三峡库区水土流失综合治理、幕阜山区水土流失综合治理、武陵山区水土流失综合治理、大洪山区水土流失综合治理、大巴山荆山重点防治区水土流失综合治理及平原垄岗区水土流失综合治理等8类项目。以国家级水土流失重点治理区为主，实施以小流域为单元的综合治理，发展特色产业，促进区域社会经济可持续发展。其中，近期治理水土流失面积3 707 km2，总体治理水土流失面积12 119 km2。二是坡耕地水土流失综合治理项目。在坡耕地分布相对集中、流失严重的地区，将坡耕地改造成梯田，并配套道路、水系，以控制水土流失、保护耕地资源，涉及全省57个县(市、区)。其中，近期综合治理坡耕地262 km2，总体综合治理坡耕地1 965 km2。 三是崩岗治理项目。在孝感、黄冈、咸宁、宜昌、黄石等南方红壤区崩岗分布密集的区域，开展系统治理，遏制崩岗发展，保护土地资源，减少入河泥沙，涉及全省20个县(市、区)。其中，近期治理崩岗1 070个，总体综合治理崩岗2 040个。 四是生态清洁小流域建设项目。以小流域为单元，以山、水、田、林、路综合治理为基础，突出水土流失严重的坡耕地和沟道治理、湖库环境治理、村庄生态环境综合整治，实现小流域内山青、水洁、村美、田沃目标，建设范围涉及全省17个市(州)。其中，近期建设生态清洁小流域200条，总体建设生态清洁小流域600条。五是城市水土保持建设项目。按照生态文明建设要求和“海绵城市”建设理念，以生态环境治理为主，采用植树种草、固坡护岸、雨水蓄渗、雨水利用等治理措施，同时从源头上严控人为水土流失和生态破坏，恢复和提高城市水土保持功能。建设范围涉及全省17个市(州)。其中，近期建设水土保持示范城市20个，总体建设水土保持示范城市50个。

解读八 综合监管的主要任务

《规划》围绕《中华人民共和国水土保持法》和《湖北省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》的贯彻实施，提出了综合监管建设内容。重点从以下4个方面入手，逐步建立健全与生态文明建设要求相适应的综合监管体系：一是健全水土保持监督管理机制。加强监督管理工作领导，构建和完善水土保持政策与制度体系，建立水土保持工作部门协调机制，明确政府各部门水土保持主要职责，建立水土保持监督管理的公众参与机制。同时，重点建立规划管理、工程建设管理、生产建设项目监督管理、监测评价等一系列制度。二是落实水土保持监督管理任务。明确并全面落实水土保持规划、水土流失预防、水土流失治理、水土保持监督检查及水土保持监测工作任务；建立规划实施政府目标责任制和考核奖惩制度，强化水土流失重点预防区域保护和管理，加强水土流失重点区域治理，进一步加大生产建设项目水土保持监督检查力度，做好水土流失动态监测和定期公告工作。三是提升水土保持监督管理能力。加强各级水土保持机构监督执法能力建设；完善水土保持监测技术标准体系和监测网络体系；加强关键技术研究，提升科技支撑能力；加强信息化建设，推进国家和省级重点治理工程的“图斑”化精细管理、生产建设项目水土保持“天地一体化”动态全覆盖监控、监测工作的即时动态采集与分析，建成面向社会公众的信息服务体系。四是强化水土保持国策宣传教育。建立一支水土保持宣传教育队伍，搭建一批水土保持宣传教育平台，打造一批水土保持形象宣传阵地，推出一批水土保持宣传教育力作，树立一批水土保持生态文明典型，持续宣传水土保持基本国策，增强公众的水土保持国策意识和法制观念，提高领导干部对水土保持工作的重视程度，增强单位和个人履行水土保持法律义务的自觉性，提升各级水土保持工作者依法行政的能力，提升水土保持的社会影响力。

解读九 实施《规划》的保障措施及职责分工

《规划》的落实需要采取以下保障措施：一是加强组织领导。建立水土保持工作领导协调机制，将水土保持工作纳入生态文明建设考核体系和政府目标责任制考核内容，切实落实《规划》目标任务。二是严格依法行政。严格执行水土保持有关法律法规，完善配套规章和规范性文件的制定及修订工作。三是加大投入力度。发挥各级政府财政投入主导作用，鼓励和引导民间资本参与水土流失治理，探索水土保持生态补偿机制。四是创新体制机制。培育和完善水土保持社会化服务体系，推进水土保持生态文明工程建设，大力鼓励社会力量和民间资本参与水土流失治理。五是依靠科技进步。加大水土保持科技投入，提高水土保持信息化水平，提升水土保持科技贡献率。六是强化宣传教育。加大水土保持科普教育投入，打造一批水土保持示范城市和示范园，充分发挥新闻媒体作用，强化宣传引导和社会监督，增强全民水土保持国策意识。

省政府在《规划》批复中明确要求：各市、州、县人民政府要按照《规划》确定的目标任务，加强组织领导，落实责任分工，完善政策措施，加大工作力度，切实推进本地水土保持工作。省政府有关部门和单位要切实履行职责，强化协作配合与监督管理，在规划计划编制、政策实施、项目安排等方面予以积极支持。省水利厅要牵头做好《规划》的组织实施工作，加强跟踪监测、督促检查和考核评估，及时研究解决相关问题，推动《规划》全面实施。

(责任编辑 张培虎)

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刘元成(1961—)，男，湖北武汉市人，副厅长，主要从事水土保持管理工作。

2017-08-04