日本农产品目标价格政策的操作方式及对我国的启示

韩 冰，李思经

(1中国农业科学院研究生院/中国农业科学院财务局，北京 100081；2中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081)

日本农产品目标价格政策的操作方式及对我国的启示

韩 冰1，李思经2

(1中国农业科学院研究生院/中国农业科学院财务局，北京 100081；2中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081)

在阐述日本农产品目标价格政策演进和具体操作方式的基础上，探讨其成功做法和经验教训。认为我国应在WTO框架内进行适度农业保护，将农产品目标价格政策和种植结构调整挂钩，设计为“蓝箱”补贴，减少对“黄箱”补贴总量的占用；以立法强化政策执行效力；注重补贴政策设计的针对性；提高农民组织化程度，增强农民抵御市场风险的能力。

目标价格；操作方式；启示

2014年中央1号文件明确了我国将推行农产品目标价格政策改革，棉花和大豆目标价格政策改革试点工作随之展开。经过三年的探索，试点区取得了宝贵经验，也积累了很多问题。主要表现在：一是补贴额度上受限于“黄箱”政策8.5%微量允许的要求；二是目标价格一年一定变动频繁，政策预期不稳定；三是直接取消临时收储政策，部分农户销路不畅，影响收益实现；四是配套措施不健全，操作成本大。

日本是世界上最早进行农业保护的国家之一，也是农业保护程度最高的国家之一，农业发展面临的问题和我国有很多共同之处。早在20世纪中期，日本就针对特定农产品进行目标价格补贴，分析并研究日本农产品目标价格政策的操作方式，对于改进和完善我国农产品目标价格政策具有重要的参考价值。

1 日本农产品目标价格政策的演变

1.1 第一阶段：1961年《农业基本法》实施期间

二战后，日本农业受到战争影响凋敝严重，日本政府开始对主要粮食品种特别是水稻的生产和销售实行统一的管制，并出台增产奖励政策，鼓励农民扩大产量。至20世纪50年代，日本国内粮食紧缺情况大为好转，但相对工业的快速发展，农业的弱势性地位凸显，工农收入差距逐渐扩大。1961年出台的《农业基本法》，主要政策目标就是提高农民收入。这一时期，日本的农业补贴政策主要采取的是价格支持措施，同时使用信贷支持和农业保险作为配套政策。在价格支持政策具体补贴方式的选择上，日本非常注重按照农产品类别设立差别化的政策工具。例如，对稻米实行成本与收入补偿制度；对小麦、薯类、甜菜、甘蔗实施最低保证价格制度，对猪肉、牛肉等畜产品采取稳定价格带制度；对蔬菜、乳制品、加工用水果等实行目标价格补贴制度。在目标价格补贴制度的具体形式上也分品种进行了不同的设计：对大豆、油菜籽、乳制品等实行价格差额补贴制度；对蔬菜、鸡蛋、加工用水果等实施安定基金制度，对肉用仔牛、仔猪采用差额补贴与安定基金相结合的支持措施。但是，到20世纪70年代，高强度的农业保护使稻米产量过剩价格下跌，政府大米储备财政负担过重，日本政府不得不采取“减反”政策，限制稻米种植面积和产量，同时按减少的面积为农民提供补贴。

1.2 第二阶段：1999年新基本法实施后

乌拉圭回合农业协议生效以后，日本按照 WTO框架进行农业政策调整，旧的《农业基本法》被新的《食品、农业和农村基本法》取代。新基本法以保障国民生活安定为基本出发点，旨在实现农业可持续发展，农业补贴政策也进行了变革。1998年，日本政府推出稻作安定经营对策和稻米生产调整计划，在稻米价格下跌到一定水平以下时给予农民部分收入补偿，实际上也是一种农产品目标价格补贴政策，意在扭转当时稻米产量过剩局面。但是，政策并没有达到预期效果。近年来，日本仍在进行农业政策改革，但由于政权更迭较为频繁，农业补贴政策调整的理念也在变化当中。2011年，日本当局推出主要针对稻米和大宗旱田作物的“务农者户别所得补偿制度”，在此框架下设立了针对稻米的“大米补偿所得交付金”和“米价变动补偿交付金”制度，将稻米固定补贴和价格变动补贴结合起来执行，并在各地成立地域农业再生协议会，负责补偿金的具体执行和管理工作。2013年，日本政府宣布将逐步废除稻米生产调节政策，于2014年降低对食用大米的固定补贴，并计划于2018年废止“减反”政策，固定补贴也将停止发放。

2 日本农产品目标价格政策的具体形式

2.1 稻米目标价格政策

2.1.1 稻作安定经营对策 稻作安定经营对策的做法是，由政府设定一个标准价格，当某一年份的市场价格低于标准价格时，政府按照二者之间差额的80%与当年产量之积给予农民补偿。

1998年政策设立初期，标准价格按照过去3年水稻市场价格平均值计算，2002年改为过去7年市场价格去掉最高价和最低价后的平均值。补贴资金来源于由政府和农民共同出资成立的水稻种植收入安定基金，其中，农民出资份额按照每年水稻标准价格的2%乘以产量计算，政府出资份额按照每年水稻标准价格的6%乘以产量计算。种植水稻的农民自愿选择是否参加该政策，但参加的农民若想获得全部补贴，必须加入生产调整促进计划，将部分原本种植水稻的农田改种其他作物。

2.1.2 务农者户别所得补偿制度 务农者户别所得补偿制度中将对食用大米的收入补贴分为两个部分：一是固定补贴，二是价格变动补贴。价格变动补贴的触发条件为当年大米市场价格低于标准市场价格。

固定补贴金额等于标准生产成本与标准市场价格之差再乘以种植面积。其中，标准生产成本为2002—2007年(去掉最高值和最低值)中间五年生产成本的80%，标准市场价格为2006—2008年三年市场价格的平均数。价格变动补贴等于标准市场价格与当年市场价格的差额再乘以种植面积。补贴对象为所有参加“减反”政策的大米生产者，大米品种仅限于食用大米。在分工上，政府负责制度的设计，基层政府和地方农业再生协议会协助负责制度实施的具体工作，补贴金额确定后由政府直接发放补贴。

2.2 差额补贴制度

差额补贴制度是日本政府针对大豆、油菜籽及加工用牛奶等农产品设计的一种农产品目标价格制度，基本做法是：政府在不干预市场价格的基础上，设定一个基准价格(保证价格)，当市场价格低于基准价格时，由政府对差额部分进行补贴。

2.2.1 大豆、油菜籽 当大豆及油菜籽的标准销售价格低于基准价格时，政府按照差价进行补贴。标准销售价格等于日本农业专业协会的平均销售价格减去流通费用后的数额，后来设定了最低标准额作为标准销售价格的下限，同时将大豆的基准价格按其不同品牌、规格和等级分别进行确定。

能够获得农产品目标价格补贴的仅限于国家认可的按照调整销售计划进行调整销售的生产者团体，也就是说，只有农户将产品委托农协-县农协联合会-全国农协联合会渠道进行销售才能获得补贴。

2.2.2 牛奶、奶制品 依据保证价格和基准交易价格间的差额向原料奶生产者发放目标价格补贴。保证价格的制定主要依据原料奶产地牛奶再生产所需投入的大小，基准交易价格指主要奶制品生产厂家的销售价格扣除制造销售费用后的价格。同时，为谋求奶制品价格稳定，日本畜产振兴事业团设定一个安定指标价格，对指定奶制品组织收购与销售。当指定奶制品销售价格低于安定指标价格10%时，就对奶制品进行收购；当奶制品销售价格高于安定指标价格4%时，就出售所持有的奶制品。

为减轻财政负担，各都道府都规定了目标价格补贴发放的数量限额，补贴的发放都是由都道府县指定的牛奶生产者团体进行的，每个县仅指定一个生产者团体。

2.3 价格平准基金制度

价格平准基金制度是主要针对蔬菜、仔猪、仔牛、蛋类以及加工用水果的一种目标价格补贴制度，它与差额补贴制度的区别在于差额补贴的出资方不只是政府，还包括农协和相应农产品的生产者，由三者出资成立的价格平准基金共同支付。

2.3.1 仔猪 仔猪价格平准基金制度是一种地区性农产品目标价格政策。该项政策依托于日本区域性猪肉生产稳定基金，这是由猪肉主产地的猪肉基金协会自愿组织运行的一种区域性计划，农民自愿参与，可以自行决定纳入补贴范围的仔猪数量。每个财政年度各地区设定本地的保证价格，当猪肉月平均批发价格低于保证价格时，参与计划的农民将会获得差额补贴，差额补贴的支付比例由各地自行确定。

资金来源于猪肉基金协会组织的猪肉生产稳定基金，基金有两个主要来源：一是养猪农民交纳的资金，二是地方农场从当地政府获得的资助。农民和政府出资的比例由各地自行决定，因此在地区间存在很大差异。此外，在国家层面，日本农业部也有一个地区性生猪养殖安定基金项目，当地区性猪肉生产安定基金资金耗尽时给予补充。

2.3.2 蔬菜 蔬菜的保证基准价格计算方式为：用蔬菜的批发物价指数对其过去的市场价格进行修正，并以修正后的价格为基数算出平均市场价格，保证基准价格就是平均市场价格的90%。对于重要蔬菜品种，所能获得的补贴为保证基准价格与每季度市场平均价格之间的差额；一般蔬菜品种所能获得的补贴为保证基准价格与每季度平均市场价格之间的差额再乘以90%。另外，还设定市场平均价格的55%作为最低基准价格，当市场平均价格低于最低基准价格时，补贴金额为保证基准价格和最低基准价格之差(一般蔬菜品种再乘以90%)。

补贴品种范围主要是针对指定产地生产的指定品种的蔬菜提供差额补贴，主要包括卷心菜、黄瓜、生菜等14个品种。

在资格认定上，针对指定产地生产的指定蔬菜品种在指定消费地市场批发价格低于基准价格时给予补贴，并对获得补贴蔬菜的上市时期、面积规模和指定消费地点等也有详细规定。补贴只能通过注册的上市团体领取，注册的上市团体是指定产地接受生产者上市委托的县一级农协联合会等。

补贴资金来源于日本政府在全国范围内组建的财团法人蔬菜供给安定基金，安定基金的出资方有三个：国家、都道府县和注册上市团体。其中，国家负担补贴的60%，道府县和注册上市团体各负担20%。

2.3.3 蛋类 当蛋类价格低于目标价格(补偿基准价格)时，按照目标价格和市场价格之间差额的90%进行补贴。补贴资金有两个渠道，一是综合农协系统的全国鸡蛋价格安定基金，二是专门农协系统的全日本蛋价安定基金。政府依据相关规定向两个基金发放补贴资金。

2.3.4 肉用仔牛 与蔬菜安定基金制度类似，肉用仔牛目标价格分为保证基准价格(目标价格)和合理化目标价格(最低价格)两种。不同仔牛品种的保证基准价格各不相同，合理化目标价格根据国产仔牛价格换算得出，每5年制定1次，大约是保证基准价格的70%～90%。当每季度市场平均价格小于保证基准价格大于合理化目标价格时，补贴金额为保证基准价格和市场平均价格的差额；当市场平均价格低于合理化目标价格时，补贴金额分为两个部分：一是保证基准价格和合理化目标价格的差额，二是合理化目标价格和市场平均价格差额的90%。

肉用仔牛目标价格补贴由日本农业部所属畜产振兴事业团负责具体操作和补贴资金的发放。补贴资金有两个主要来源，一是肉用仔牛价格安定基金，二是地方肉牛饲养者协会管理的仔牛饲养者公积金，获得肉用仔牛价格安定基金资格认证的仔牛生产者自动加入仔牛饲养者公积金，定期交纳个人公积金。仔牛饲养者所交纳的公积金占全部公积金的四分之一，地方政府出资四分之一，其余由日本农业部以国家预算形式通过畜产振兴事业团进行资助。当肉用仔牛的季度平均售价低于保证基准价格而高于合理化目标价格时，由肉用仔牛价格安定基金协会对经过认证的饲养者发放补贴；当肉用仔牛的季度平均价格低于合理化目标价格时，在肉用仔牛价格安定基金协会发放补贴的基础上再由仔牛饲养者的公积金按照合理化目标价格和市场平均价格差额的90%发放补贴。

同时，为了保护农民免受价格上涨的冲击，避免成本上升对农业补贴政策效果的抵消作用，日本饲料工业长期以来实行饲料价格稳定计划，即由饲料厂成立基金，每吨精饲料农民支付500日元用于在饲料价格上涨时平抑物价，在此基础上政府和饲料公司各出资50%形成伞型基金作为农民投入的补充。

3 启示与借鉴

3.1 在WTO框架内进行适度农业保护

高度的农业保护固然可以使农业免于遭受国际市场的冲击，但同时也会使政府背负沉重的财政负担，农业对政府投入依赖性过大而缺乏生存发展的能力。特别是在国际农产品贸易自由化的大环境下，面对WTO框架内要求进一步开放市场的压力，过度农业保护政策是难以长期维持的。考虑到我国加入WTO时的承诺，无法采用关税手段进行农业保护，熟悉并能合理运用WTO农业协议的各项规则至关重要。可以借鉴日本经验，将农产品目标价格政策和种植结构调整挂钩，设计为“蓝箱”补贴，减少对“黄箱”补贴总量的占用，做好补贴政策的设计，对农业提供支持和保护。但也要注意吸取日本的教训，在进行农业保护的同时注重提升农业竞争力，避免过度保护的负面效应。

3.2 以立法强化政策执行效力

日本农产品目标价格政策的制定和执行都有配套的农业法规，对于保证政策的有效执行提供了有力的支持和保护。在法规的设立上，不仅有纲领性的《农业基本法》，还有具体操作性法规，对每项政策的目标、具体操作方式和适用范围都进行了详细的规定。相比而言，我国农业补贴政策的制定和执行一般都以行政命令或者管理办法的形式，短期性特征明显，政策缺乏可靠性、稳定性和持续性，应借鉴日本以及其他发达国家经验，重视农业立法，规范农业政策制定程序。

3.3 注重政策设计针对性

一方面，在政策设计上，日本按照不同农产品类型和同一类型的不同等级，从目标价格的计算方式、补贴资金来源和政府定位上都进行了区别化设计。而从我国目前农产品目标价格政策改革试点情况来看，补贴方式设计较为简单，补贴资金来源渠道单一，补贴额度缺少上限性规定，在政策设计的合理性和适用性方面还需借鉴日本的经验。另一方面，在政策实施的品种上，日本主要选择的是流通体制较为完善、信息采集相对容易、市场风险较高的蔬菜、肉、蛋、奶等农产品，政策实施要求和品种特点契合度较高。我国应总结地方上已经在探索的生猪、蔬菜等目标价格补贴经验做法，在完善农产品市场流通体系的基础上，挑选具备政策实施条件的非主粮品种进行目标价格政策的具体设计。

3.4 提高农民组织化程度

在农业政策方面，中日两国都对粮食流通实行过“统购统销”的管理体制，也曾先后进行市场化改革，并且都面临着加入WTO后调整本国农业产业结构的压力。但在市场化的进程中，中国政府主要依靠地方政府发挥协调作用，而日本主要依靠农协等生产者团体。日本农业补贴政策的高效，以及之所以近乎“固执地”对农业进行保护，很大程度上取决于综合农协在农村的垄断地位，不仅降低了政府政策实施中与小农之间的交易成本，而且通过六次产业的综合收益来维持农业领域的永续发展和国家的粮食安全。近年来，我国加强了对农民专业合作社的支持，但多数合作社结构松散，在对接市场方面作用不突出。要学习日本的经验，壮大合作社力量，使其成为构筑小农户与大市场交易的桥梁，在资源配置和抵御市场风险能力方面发挥实效。◇

[1]吴章勋，郑云.政策演变视角下日本农业保护的历史演进与动因[J].世界农业，2016(2)：83-85.

[2]周建华，贺正楚.日本农业补贴政策的调整和启示[J].农村经济，2005(10)：123-126.

[3]高强，彭超.日本农业补贴政策现状、调整趋势及启示[J].农村工作通讯，2015(11)：62-63.

[4]Hisao Fukuda，John Dyck，and Jim Stout. Rice Sector Policies in Japan. Electronic Outlook Report from the Economic Research Service，USDA，2003.

[5]Kakuyu Obara，Michael McConnell，John Dyck. Japan’s Beef Market. Electronic Outlook Report from the Economic Research Service，USDA，2003.

[6]KakuyuObara，John Dyck，and Jim Stout. Pork Policies in Japan. Electronic Outlook Report from the Economic Research Service，USDA，2003.

(责任编辑 李婷婷)

Operation Mode of Target Price Policy of Agricultural Products in Japan and Its Enlightenment to China

HAN Bing1，LI Si-jing2

(1Graduate School of Chinese Academy of Agricultural Sciences，Beijing 100081，China；2Institute of Agricultural Economics and Development，CAAS，Beijing 100081，China)

On the basis of explaining the evolution of the target price policy of agricultural products in Japan and its specific operation mode，this paper discussed the successful practices and lessons of Japan，and concluded that China should moderate agricultural protection in the framework of WTO，legislation to strengthen policy implementation effect，focus on the pertinence of the policy，improve the degree of organization of farmers，and enhance the ability of farmers to resist market risk.

target price；operation mode；enlightenment

国家自然科学基金青年科学基金项目“食品价格波动对连片特困地区农户营养安全的影响研究”(项目编号：71303239)。

韩 冰(1982— )，女，博士研究生，研究方向：农业信息管理与知识管理。

李思经(1962— )，女，博士，研究员，博士生导师，研究方向：农业信息管理与知识管理。