矿产资源制度改革对找矿突破战略行动影响探析

胡永达

(1.中国社会科学院工业经济研究所，北京 100836; 2.中国地质调查局发展研究中心，北京 100037；3.国土资源部矿产勘查技术指导中心，北京 100120)

管理专论

矿产资源制度改革对找矿突破战略行动影响探析

胡永达1,2,3

(1.中国社会科学院工业经济研究所，北京 100836; 2.中国地质调查局发展研究中心，北京 100037；3.国土资源部矿产勘查技术指导中心，北京 100120)

找矿突破战略行动是国家能源资源安全和产业转型升级的重要保障，其持续稳定推进至关重要。虽然战略行动总体推进顺利并取得了丰硕成果，但矿业权流转过程中资源所有权人与行政管理人双重角色的定位、各级政府勘查开发审批监督的责权划分以及资源税费体系和生态补偿制度等方面存在的问题产生了较大的负面影响。新出台的矿业权出让制度改革、权益金制度改革、自然资源统一确权登记等系列矿产资源制度改革将有力消除这些负面影响，为找矿突破战略行动的顺利推进创造更好的机制体制，促进矿产资源勘查开发格局重塑等各项目标的实现。

找矿突破战略行动；矿产资源；制度改革；机制体制

0 引言

我国重要能源资源矿产能取得如此重大突破，一方面是因为我国地质勘查程度尤其是基础性地质工作程度的提高以及地质找矿理论和技术方法的创新，另一重要方面是勘查投入的较大幅度增加。国土资源部公布的《“十二五”全国地质勘查成果通报》显示，2011～2015年我国累计投入地质找矿资金5770多亿元，较“十一五”增长近40%。

能源资源安全是我国安全体系中的重要一环，能源资源的安全保障是我国经济可持续发展和产业转型升级的关键基础，地质找矿工作的稳定推进和重要矿产资源储量的持续增长关系重大，是能源资源安全的前提和条件。然而，目前我国地质勘查工作面临着多方面的挑战，也存在诸多的问题。最主要的问题是国内外矿业形势低迷，社会投资积极性下降明显，勘查投入持续下降。国土资源部地质勘查进展统计数据显示，2015年全国地质勘查、非油气地质勘查和固体矿产勘查资金投入分别为899亿元、326亿元和240亿元，同比均下降19%以上，且均为连续三年下降。

当前全球经济步入后金融危机时代，经济复苏缓慢，我国也进入了经济发展新常态，短期内矿业形势难以出现根本性的好转，地质勘查投入仍可能继续较大幅度减少。因此，如何从体制机制角度提升找矿积极性、稳定地质勘查投入、实现找矿突破和重要矿产资源储量净增长是我国地质找矿领域重大课题，也是我国经济可持续发展和产业转型升级的关键基础。

2016年底，中央出台了系列涉及矿产资源改革方面的政策文件,这些政策将产生系列影响。为此，本文从梳理最新出台的相关制度出发，结合工作实践，浅析最近系列改革对找矿突破战略行动的影响。

1 找矿突破战略行动面临的主要体制机制问题

《找矿突破战略行动纲要(2011～2020年》提出“公益先行、商业跟进、基金衔接、整装勘查、快速突破”的地质找矿新机制，并要求着力打造以市场为导向的多元投资制度平台。上述新机制的推行和多元投资制度平台建设成果总体较好，为立足国内增强资源保障能力奠定了较为扎实的基础，但在找矿突破战略行动推进过程中依然存在不少对矿产资源勘查开发投资积极性造成一定负面影响且迫切需要解决的问题，尤其是矿业权流转、管理及相关税费制度等相关问题，主要表现在以下几方面。

1.1 政府在矿业权流转过程中具有双重角色

《矿产资源法》第3条规定，“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权”[1]。矿业权(探矿权、采矿权)是从矿产资源所有权派生的用益物权(包含所有权中占有、使用、收益、处置四项权能中的前三项)。在矿业权实际流转过程中尤其是一级市场出让环节，国土资源主管部门受各级政府委托行使矿产资源所有人相关权利的同时也是社会经济监管者，拥有双重身份[2]：一方面代表矿业权出让人与承让人间形成平等民事主体关系；另一方面代表行政管理部门与承让人间形成管理与被管理关系。作为资源所有权人，追求的是经济利益最大化，作为行政管理部门追求的是公共利益。上述两者之间本质上不存在根本矛盾，但实际上常常面临两难选择乃至于缺位、越位。

1.2 中央与地方在矿业权审批与监督管理方面权责不对称

我国现行的分级审批制度一定程度上有利于发挥各级政府及其国土资源主管部门积极性，但审批权限依然过于向上集中，中央与地方权责不对称现象突出。

《矿产资源法》及其配套法规规定，我国探矿权由中央和省两级主管部门审批，采矿权由中央和省、市、县四级主管部门审批。而且《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》规定，煤、石油、页岩油、烃类天然气、二氧化碳气、煤层气、地热、放射性矿产、金、银、铂、锰、铬、钴、铁、铜、铝、铅、锌、镍、钨、锡、锑、钼、稀土、磷、钾、硫、锶、金刚石、铌、钽、石棉、矿泉水等34种重要矿产的探矿权、采矿权均由国土资源主管部门审批。探矿权审批方面，省级国土资源主管部门对34种重要矿产以外矿产具有审批权，而市、县两级没有任何权限；采矿权方面，市、县两级仅在砂石、黏土等矿产具有一定的审批权。总体来看，我国矿业权(探矿权、采矿权)审批权集中于中央和省两级，市、县国土资源主管部门权限非常小。

今年2月，原浙江省国土资源厅组织开展矿地综合开发利用采矿权试点工作，吴兴区以此为契机，在原有基础上，深入排摸研究，积极申报试点，努力探索出一条资源开发、矿地利用和生态保护协调发展的新路子。下面以吴兴区埭溪镇美妆小镇小羊山场平工程、湖州里鱼山矿业有限公司妙西镇大山顶矿两个试点项目为例介绍一下吴兴区对矿地统一规划、综合开发、高效利用的资源统筹开发利用模式的探索情况。

然而，矿产资源勘查开发的管理监督、开发利用与保护以及矿地关系协调等工作主要由市、县国土资源管理主管部门承担。在矿产资源勘查开发管理过程中，中央与地方尤其是部省两级与市县两级间事权划分不科学；存在权责不对称、信息不对称以及管理上的脱节,不利于理顺管理职能与进行有效监管[3]。

1.3 资源税费体系弊端抑制社会投资积极性

自1986年第一部《矿产资源法》实施以来，我国矿产资源领域税费并存制度首次以法律形式确立下来[4]，后经1994年分税制度改革、1996年《矿产资源法》第一次修改、2011年国务院通过《国务院关于修改(中华人民共和国资源税暂行条例)的决定》以及资源税由从量计征改成从价计征等系列过程形成了资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费、采矿权使用费、探矿权价款、采矿权价款等我国“一税二款三费”的税费体系。该体系总体上较好地体现了矿产资源国家所有和有偿使用，但在实际勘查开发过程中依然存在不少问题和弊端，既不利于资源保护和利用，也抑制了社会投资的积极性尤其是当前矿业形势低迷情况下的投资积极性，国家能源资源安全保障因此面临挑战。主要的问题有以下几方面。

第一，矿业权价款内涵、外延扩大乃至异化。《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》对探矿权价款和采矿权价款的定义是：探矿权价款指国家将其出资勘查形成的探矿权出让给探矿权人, 按规定向探矿权人收取的价款;采矿权价款指国家将其出资勘查形成的采矿权出让给采矿权人, 按规定向采矿权人收取的价款。即探矿权、采矿权价款体现的是国家前期投入的收益或回报。然而，在现实中，一方面许多省(区、市)是对所有的矿业权不论国家是否出资勘查均收取价款[5]；另一方面与“招、拍、挂”制度及地方财政收入相结合后，价款外延呈扩大化趋势，多数地方矿业权价款评估缺乏严谨性且个人主观性强，既存在因贪腐故意降低评估结果的现象，又存在出于地方财政收入考虑故意提高价款或要求企业一次性交齐价款的情况，影响矿产资源国家所有权收益实现的同时打击了绝大部分社会投资的积极性。

第二，资源税与资源补偿费征收理论依据、作用方式存在重叠。资源税最初设计是为了调节企业间因自然条件不同形成的资源开采中的级差以保证公平竞争，促进矿山合理开发。1994年税制改革，资源税全部改为从量计征且不太考虑矿山的资源禀赋、特点等；此外，随着近几年资源税从价计征的实施，与资源补偿费的征收方式、作用逐渐趋同，进而两者间不再有理论上本质区别。这一方面因税收间的级差与矿山企业收入相比显得微乎其微，导致企业更多地倾向于“采富弃贫”，资源浪费严重；另一方面企业因资源税、资源补偿费本质相同觉得重复收税(费)，造成负面情绪乃至于抵制情绪，既不利于国家所有权益的实现也不利于激发社会投资积极性以保障国家能源资源安全。

第三，标准过低且缺乏动态调整机制的矿业权使用费难以有效发挥其杜绝“跑马圈地”、“圈而不探”的功能。探矿权(采矿权)使用费是国家将矿产资源探矿权(采矿权)出让给探矿权人(采矿权人)，按规定向其收取的使用费，体现出的是资源占有成本，根本目的是防止“圈而不探”和“跑马圈地”现象，促进资源有效勘查开发进而保障国家资源安全。当初制定标准时，考虑当时实际情况，探矿权使用费标准比世界其他国家低1/3～1/2，采矿权使用费标准大约为国外的1/7，基本适应了我国矿业当时生产状况及各种经济成分矿业企业的承受能力[4]。然而，随着我国经济社会和矿业经济的发展，矿业权使用费标准显得明显过低且缺乏动态调整机制，“跑马圈地”“围而不探”等行为成本极低，现象普遍，投资意愿强烈的企业或资本只能“望洋兴叹”，矿产资源勘查开发市场“劣币驱逐良币”，正常健康的勘查开发秩序被严重扰乱，对找矿突破战略行动的目标实现和资源安全保障形成较大的阻碍。

1.4 矿产资源开发环境修复制度对生态文明建设作用有限

总体而言，矿产资源开发对矿山及其周边生态环境具有一定的破坏性、属于典型的负外部性行为，矿山开发企业有理由也必须为这一行为对生态进行补偿。对于矿山开发生态补偿方面，我国实行的是环境治理恢复保证金制度，这一制度或类似制度20 世纪90 年代开始小范围试行，到2006 年财政部、国土资源部、环保总局联合发布的《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》正式提出建立矿山环境治理恢复保证金制度，目前已在全国普遍实施[6]。该制度为贯彻“谁污染、谁治理；谁破坏，谁恢复”的环保原则，意在促进矿山企业履行矿山环境治理恢复义务而制定的一项环境保护政策[6]。该制度实施以来对生态环境治理和恢复起到了较好的作用，但依然存在一些问题，不利于绿色矿业发展、找矿突破战略行动的推进和生态文明建设。

首先，保证金缴纳形式单一，以现金为主，且基本为一次性缴纳，虽有利息但非常低，对矿山企业资金造成较大压力、增加了生产成本，不利于矿山企业扩大再生产和深部、边部找矿的投入。其次，保证金很难分期返还，绝大多数是在矿山完成治理恢复义务并通过验收后一次性返还，如果企业尤其是大型矿山企业要实施“边开采、边治理”就得另外投入资金，导致企业“边开采、边治理”的积极性极低，容易对生态造成不可修复的破坏。最后，保证金的收取标准普遍非常低，治理恢复所需费用远高于缴纳的保证金，且没有相应法律约束，为止一些矿山尤其是小型矿山开采完后宁愿不要求所缴纳的保证金也不履行治理恢复义务，进而导致要么政府另外投入财政资金进行治理修复，要么生态环境永久被破坏。

2 近期矿业权相关制度改革情况梳理

2016年12月30日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平12月30日下午主持召开中央全面深化改革领导小组第三十一次会议[7]。会议审议通过了包括《矿业权出让制度改革方案》、《矿产资源权益金制度改革方案》在内的十项重要改革文件。会议强调，完善矿业权出让制度是维护矿产资源国家所有者权益的重要保障，要推进矿业权竞争性出让，严格限制矿业权协议出让，调整矿业权审批权限，强化出让监管服务。要以维护实现国家矿产资源基本权益为核心，理顺矿产资源税费体系，合理调节矿产资源收入，建立符合我国特点的新型矿产资源权益金制度。

2017年1月11日，中共中央、国务院印发的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》提出，到2020年，公共资源产权制度进一步健全，创新政府配置资源方式，自然资源方面，坚持资源公有、物权法定，要以建立产权制度为基础，实现资源有偿获得和使用。

2017年1月16日国务院发布的《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》在完善矿产资源有偿使用制度中明确规定和要求：一是全面落实禁止、限制设立探矿权、采矿权的有关规定，强化矿产资源保护；二是改革完善矿产资源有偿使用制度，建立矿产资源国家权益金制度；三是完善矿业权有偿出让制度，出让环节取消探矿权价款和采矿权价款，征收出让收益，同时完善矿业权有偿占用制度，占有环节将探矿权和采矿权使用费调整为占用费；四是完善矿业权分级分类出让制度，合理划分各级国土资源部门出让审批权限；五是完善矿产资源税费制度，落实全面推进资源税改革的要求；六是进一步扩大矿业权竞争性出让范围，除协议出让等特殊情形外，一律以招标、拍卖、挂牌方式出让，同时要求严格限制矿业权协议出让，规范协议出让管理，严格协议出让的具体情形和范围。

此外，《自然资源统一确权登记办法(试行)》经中央全面深化改革领导小组和国务院审定后于2016年12月由国土资源部、中央机构编制委员会办公室、财政部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局联合印发。其中明确要求建立自然资源统一确权登记制度；提出对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记，界定各类自然资源资产的所有权主体；划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界。

3 矿业权相关制度改革的主要影响探析

随着矿业权相关制度最新改革的落实和贯彻实施，更为有效的找矿新机制将逐步形成，对找矿突破战略行动及国家能源资源安全保障具有明显的积极影响和巨大的促进作用。总体来看，本文认为主要表现在以下几方面。

第一，自然资源统一确权登记将有助于国家作为矿产资源所有者和经济管理者双重角色的进一步厘清。一般意义上，国家行政管理当局是国家的象征，拥有治理社会的权力，在领土范围内拥有外部和内部主权。在行使主权和社会治理权利或经济管理角色时，国家是公法主体，代表公共利益。法律赋予其经济管理角色，由国土资源管理部门代表国家对矿业权受让人资格进行审查、对矿业权市场和矿业权流转进行干预、对矿业权人行使矿业权的过程进行监督等权利。另外，我国已建立了招标、投标、挂牌等竞争性出让为主，协议出让为辅的矿业权出让制度，国家一般均是作为矿业权出让人与受让人签订矿业权出让合同，具备行使平等民事主体的制度性条件。导致矿产资源所有者和经济管理者双重身份存在两难选择的主要原因是代表矿产资源所有者的主体不甚清晰。随着我国自然资源统一确权登记的实施，矿产资源所有者的代表主体将进一步明晰，矿产资源所有者和经济管理者两个角色定位也必将进一步厘清和清晰。

第二，中央地方事权划分更为科学，地方政府参与找矿突破战略行动的积极性将明显提升。十八大以来，中央一直强调并持续推行深化改革和简政放权。在这一大背景下，矿产资源管理方面的一些审批事项或下放或取消，较大地调动了地方政府和社会资本的积极性，对找矿突破战略行动产生了一定的积极影响。2016年12月底中央全面深化改革领导小组审议通过的《矿业权出让制度改革方案》的全面实施首先一步将从根本上提升省级地方政府参与找矿突破战略行动积极性，真正为省厅“地质找矿第一责任人”这一角色匹配相应的权利。另外，随着省级矿业权出让制度细则进一步细化，各省进一步扩大市、县矿业权审批权限的可能性比较大，这将大大提升市、县两级政府参与找矿突破战略行动以及矿产资源勘查开发管理监督、开发利用与保护以及矿地关系协调等工作的积极性，同时促进中央与地方各级政府事权关系的划分更为科学。

第三，税费体系进一步清晰、科学，社会资本找矿积极性有望大幅提升。最新公布的《矿产资源权益金制度改革方案(征求意见稿)》明确提出，取消探矿权价款、采矿权价款，征收矿业权出让收益；将探矿权使用费、采矿权使用费调整为矿业权占用费；将矿产资源补偿费适当并入资源税[8]。这一方面从理论体系上更为清晰地反映了作为矿产资源所有者具有的权利和应得收益，防止概念内涵外延异化或扩大的同时让社会和投资者更好理解；另一方面为提高矿业权占用成本以改变原来矿业权使用费标准过低、防止“跑马圈地”和“圈而不探”等“劣币驱逐良币”现象提供了制度依据，可最大限度地盘活存量矿业权以增加地质找矿取得突破的机会和概率,同时将促使更多社会资本参与勘查开发活动。此外，税费重叠现象不再存在，有利于矿产勘查开发投资税负总体水平的下降、投资环境也将更为公平，进而促进社会投资积极性的回升。

第四，矿产资源勘查开发生态补偿制度的进一步完善将促进我国生态文明建设。《矿产资源权益金制度改革方案(征求意见稿)》中也明确提出，取消矿山环境治理恢复保证金，建立矿山环境治理恢复基金；建立动态化监管机制，推进环境治理成本内部化。具体要求是，矿山按照销售收入一定比例提取矿山环境治理恢复基金，计入企业成本，并由企业用于开展矿山环境保护和综合治理；有关部门根据各自职责，建立动态监管机制，加强事中和事后监管，督促企业落实矿山环境治理恢复责任，对达不到环境恢复治理要求的要强制企业整改[8]。这是对环境治理恢复保证金制度的修正和完善，将原来一次性缴纳改为矿山企业生命周期内持续计提，必将大大降低企业资金压力和生产成本；此外强调了政府有关部门的监督责任和强制手段，防止部分矿山企业不履行环境恢复治理义务和责任。

总体来看，矿产资源勘查开发新生态补偿制度的实施一方面将促使企业实施“边开采、边治理”积极性的提高以及矿山环境治理与生态修复责任的落实和履行，进而促进我国生态文明的建设；另一方面矿产企业将因资金压力的减小和生产成本的降低而增加扩大再生产和深部、边部找矿的投入，多方面地推进找矿突破战略行动，促进重塑矿产资源勘查开发格局等各项目标的实现。

[1] 国土资源部. 中华人民共和国矿产资源法[EB/OL].(2004-06-25)[2017-01-19]. http://www.mlr.gov.cn/zwgk/flfg/kczyflfg/200406/t20040625_292.htm.

[2] 夏云娇. 基于生态文明的矿产资源开发政府管理研究[D]. 武汉：华中师范大学，2013.

[3] 吴文盛.地方政府的矿业管制研究[J].资源与产业,2012，14(6):60-64.

[4] 范振林.中国矿产资源税费制度改革研究[J].中国人口·资源与环境,2013，23(S1):42-46.

[5] 万会,万贵龙,张德会.我国矿业税费制度与矿产资源国家所有权益研究[J].中国矿业,2011，20(10):6-9.

[6] 燕守广,沈渭寿,邹长新,等.矿山环境治理恢复保证金制度理论与实践[J].环境科学与技术,2012(S1):423-427.

[7] 国土资源部. 中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过《矿业权出让制度改革方案》、《矿产资源权益金制度改革方案》等文件[EB/OL]. (2017-01-04)[2017-01-19]. http://www.mlr.gov.cn/xwdt/kyxw/201701/t20170104_1425923.htm.

[8] 财政部. 关于公开征求矿产资源权益金制度改革方案(征求意见稿)意见的通知[EB/OL]. (2016-10-21)[2017-01-19]. http://jjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/tongzhigonggao/201610/t20161021_2440551.html.

Impacts of minerals resources institutional reform on national exploration & development planning

HU Yongda1,2,3

(1. Institute of Industrial Economics, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100836, China; 2. Development Research Center, China Geological Survey, Beijing 100037, China; 3. Mineral Exploration Technical Guidance Center, Ministry of Land and Resources, Beijing 100120, China)

It’s very important for national resource security and economic development to implement national exploration & development planning steadily. In the last five years, there were a lot of results in exploration, mechanism innovation and so on. Meanwhile, there were many problems, such as dual role of the government, disunited personnel right and economic rights, incomplete resources tax system and imperfect eco-compensation system and so on. Those had lots of negative influences for the planning. Fortunately, there were series of mineral resources institutional reform in the last few months. For example, reform of mining rights system and net smelter return royalty, unified registration of natural resources and so on. Because of those, many problems will be solved, and more perfect institutional system will be built. The target of the planning will be come true successfully.

national exploration & development planning; mineral resource; institutional reform; institutional system

2017-01-05

国土资源部中国地质调查局项目“整装勘查区找矿预测与技术应用示范”资助(编号：121201004000150017)；2015年度国家社会科学基金重大项目“稀有矿产资源开发利用的国家战略研究—基于工业化中后期产业转型升级的视角”资助

胡永达(1981-)，男，江西南昌人，高级工程师，博士后，主要从事矿产资源国家战略、资源与经济发展等方面研究。

F407.1

A

1004-4051(2017)03-0015-05