广东省水权立法若干问题刍议

黄锋华,黄本胜,邱 静,洪昌红

（广东省水利水电科学研究院，广东省水动力学应用研究重点实验室，河口水利技术国家地方联合工程实验室，510610，广州）

广东省水权立法若干问题刍议

黄锋华,黄本胜,邱 静,洪昌红

（广东省水利水电科学研究院，广东省水动力学应用研究重点实验室，河口水利技术国家地方联合工程实验室，510610，广州）

基于广东省省情、水情和水权制度现状，分析了广东省开展水权立法的必要性，探讨了广东省水权交易管理试行办法的基本原则、主要内容以及对若干关键问题的思考，为推动广东水权试点工作及贯彻落实水权交易管理试行办法提供有益参考。

广东省；水权交易；立法；探讨

党的十八大以来，中央大力推进水权制度建设，对发展水权产权交易作出重要部署。水权交易作为应用市场机制高效配置水资源的重要手段，成为我国水资源管理领域研究的新方向。2014年7月，水利部印发《水利部关于开展水权试点工作的通知》，将广东省列为全国7个水权试点省区之一，为在全国推进水权制度建设提供经验和示范作用。

广东省地处我国丰水地区，水资源相对丰沛，多年平均降水量1 771 mm，人均水资源占有量2 100 m3，低于全国人均2 200 m3的水平，不到世界人均水资源量的1/4。水资源时空分布不均、与生产力布局不相匹配，水环境压力巨大，是广东省现阶段的突出水情，也是将要长期面对的基本省情。为破解广东省当前水资源紧缺、生态环境脆弱、水事矛盾突出等水资源管理难题，省委、省政府高度重视水权交易制度建设，将推动水权交易市场建设纳入全面深化改革的重要任务，在全国率先开展了省级水权制度研究，明确了水权交易制度的框架体系。

为规范水权交易行为、优化配置水资源、提高水资源利用效率，广东省政府出台了《广东省水权交易管理试行办法》（以下简称《办法》）。该《办法》是全国首部专门规范水权交易活动的地方政府规章，于2017年2月1日起施行。《办法》明确了水权交易的范围和原则、主体和条件，规定了水权交易的基本程序、监督管理以及违反水权交易管理规定的相关法律责任，为广东省依法开展水权交易提供了法制保障，具有重要意义。

一、广东开展水权立法的必要性

1.完善现有水权相关法律法规体系的客观需要

水权交易法律法规体系建设是水权交易制度建设必不可少的一部分。当前，我国现行的法律法规尚不能满足水权交易制度建设需要，水权交易缺乏相关的法律法规依据。此外，学术界对水权的范围和定义仍存在分歧。在此背景下，广东省各级政府和取水户对水权交易存在较多顾虑，水权交易尚未开展实质性工作。因此，亟需制定水权交易管理办法，为水权交易行为提供法理依据。

2.推进水权试点工作的迫切需要

广东积极推进水权试点工作，力争初步建立符合广东省省情和水情、制度健全、管理规范的水权交易机制，初步形成政府调控和市场调节相结合、运行良好的水权交易市场，为在全省和全国全面开展水权交易探索出行之有效的经验。然而，水权制度在广东仍处于起步阶段，相应的水权确权、交易流程、交易价格、交易期限、技术论证和监督管理等尚未有明确规定，水权交易落地障碍较大。因此，通过制定《办法》明确水权交易的主体、对象、交易条件、监督管理等相关规定，规范水权交易工作，是广东水权试点工作的重要任务之一。

3.深化和完善水资源管理体制改革的现实需要

自2013年起，广东省委、省政府出台的相关重要文件中明确提出要“探索试行水权交易制度”“推动水权交易市场建设”。广东将水权交易制度建设作为深化和完善水资源管理体制改革的重要部署来推动，但由于缺乏相应的法规支撑，实际操作困难重重。因此，制定符合广东省情和水情的水权交易管理办法，是广东深化和完善水资源管理体制改革的现实需要。

二、《办法》的基本原则和主要内容

1.基本原则

开展《办法》立法工作的原则是注重节水、突出实操、强化监管、合理创新。一是狠抓节水优先底线，明确取水权的交易水量必须为通过节水措施节约的水量。二是突出实际可操作性，《办法》明确了水权交易的适用范围、交易主体、交易条件、交易申报和交易期限等关键性内容。三是强化监督管理职责，《办法》对水权交易程序、变更、用途管理、用水考核等监督管理做出了规定。四是从区域战略发展层面合理创新制度，提出政府财政资金节约水量纳入区域可转让用水总量控制指标（即储备水权制度）。

2.主要内容

①规定了适用范围。《办法》明确了水权交易适用于广东省行政区域内的取水权（取水户）和用水总量控制指标（行政区）交易及其监督管理活动。

②建立了水权交易制度。《办法》规定了用水总量已经达到该行政区域用水总量控制指标的地区，必须通过取水权交易方式解决建设项目新增取水。用水总量尚未达到该行政区域用水总量控制指标的地区，新增取水是否通过水权交易解决，由县级以上人民政府决定。为保障城乡居民生活、农业生产和生态环境合理用水所需要的水量，此类用水不得交易。《办法》规定了取水权交易和用水总量控制指标交易的必要条件。

③明确了水权交易申报要求。《办法》对取水权和用水总量控制指标交易双方申请水权交易的有关材料进行清单式规定，可操作性高。

④明确了交易平台职责。《办法》规定了水权交易应当在广东省人民政府指定的交易平台进行，水权交易主体按《办法》规定的材料清单向指定的交易平台提交申请。交易平台对申请材料进行审查，组织交易，出具交易鉴定。

⑤规定了交易期限。对于无约定的取水权交易期限，须在转让方取水许可证载明的有效期限内进行。同时，增加交易自主性，交易双方可约定交易期限。用水总量控制指标交易期限一般不得超过10年，有特殊需要延长的，须经省人民政府同意。

⑥规定了监督管理内容。《办法》规定了各级水行政主管部门加强交易监管和信息共享，实施交易后评估。同时，明确了取水权、用水总量控制指标交易后变更的有关要求、用途管制、取用水考核等。

三、对若干关键问题的思考

目前，全国范围内还没有地方政府开展水权立法的先例。广东开展水权立法无上位法支撑和水权立法经验借鉴，对于水权交易确权、规则、监管等问题的探索是“摸着石头过河”，具有一定的挑战性。

1.什么是可交易水权

我国现行法律法规对水权尚无具体定义，各地对水权交易也有不同看法。如《黄河水权转让管理实施办法》规定 “本办法所称水权转让是指黄河取水权的转让”，《河南省南水北调水量交易管理办法》规定“本办法适用于南水北调水量交易及其监督管理”。从广东省的情况看，取水单位之间的交易主要是水资源使用权的交易，转让方将采取节水措施节约的水量转让给受让方；行政区域之间的交易主要是分配给该行政区域的用水总量控制指标的交易。为稳妥推进水权试点工作，《办法》规定广东省水权交易的标的物包括取水权和用水总量控制指标两种，对于公共供水管网用水户、灌区用水户和农村集体经济组织的水权，暂不列入《办法》规定的交易范围。

2.水权交易的主体问题

根据 《中华人民共和国水法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》规定，依法申请办理取水许可证的包括单位和个人。因此，取水单位和个人作为取水权的主体是明确的。

对于用水总量控制指标来说，其拥有者是各级人民政府。从代表水量指标交易的出让方角度分析，存在以下3类交易主体：一是拥有水量指标分配权的县级以上人民政府；二是有水资源配置和管理权限的县级以上人民政府水行政主管部门；三是县级以上人民政府指定的机构。对于第一类交易主体，其水权交易活动由水行政主管部门监督，不符合行政管理现状。对于第二类交易主体，水行政主管部门是水权交易的监督管理部门，如果又作为水权交易的其中一方，必然导致自己监督自己的同体监督问题出现。因此，在政府和水行政主管部门均不适合作为交易主体的情况下，《办法》规定县级以上人民政府可以委托有关机构办理用水总量控制指标交易。

3.满足什么条件才能交易

对于取水权交易，转让方交易的水量指标必须是在严格用水定额管理条件下，取水单位通过节水措施节约的水量，严格禁止通过减少产量或调整产品类型等无需节水投入而节余的水量指标参与交易。对于受让方寻求受让水量，应当在自身节水、非常规水源充分利用等情况下，且符合有关法律法规和政策，水资源节约、保护和管理等有关要求的条件下进行交易。

对于用水总量控制指标交易，应当采用更为谨慎的原则。首先，用于交易的水量指标仅限于政府储备的水量指标；其次，考虑到灌区改造可能是县级以上人民政府投资，也可能是用水企业出资，故规定政府投资节水工程节约的水量，应当纳入政府水量指标储备的范围；再次，对交易后的取水进行限制，在同一流域取水的，取水总量不得超过流域可取用水量，跨流域取水的，应当有跨流域的取水工程，堵住可能出现的交易漏洞。

4.政府主管部门如何在水权交易监管中发挥作用

政府主管部门在水权交易事前、事中、事后如何发挥监管作用，此问题一直存在较大争议。一方面认为：应发挥市场在水资源配置中的决定性作用，政府主管部门负责做好水权交易事后监管。《办法》明确了水权交易主体准入条件清单，规定交易潜在对象根据准入条件清单和交易规则完成水权交易。在水权交易事前，政府有关部门不设置交易前的评估和认定，可避免把评估设定为行政许可；在水权交易事后，政府主管部门重点加强主体监管和用途管制。而另一方面认为：水资源作为公共资源，涉及面广，政府主管部门处理不当会产生严重的负外部性。

当前，水权水市场尚处探索阶段，水市场作为一个准市场，在水权交易中必须发挥政府的宏观引导作用。按照积极稳妥原则，政府主管部门应当加强对水权交易事前、事中、事后的监管，在水权交易前期应当适当介入，对交易的可行性、可靠性及交易对第三者、区域水资源水生态的影响进行把关；在水权交易事后，政府主管部门加强交易后监管和用途管制，确保水权制度得到全面落实。为此，《办法》在不新设行政许可的前提下，在节水评估、交易论证等过程发挥政府主管部门在水权交易事前监管的作用，避免出现监管不力现象。

5.交易期限的问题

水权交易期限对交易主体积极性和交易成本等具有重要影响。过长的交易期限可能导致转让方出现惜售的行为，过短的交易期限可能难以满足受让方水量指标需求，因此，不合理的交易期限都会打击交易主体参加水权交易的积极性。

对于取水权交易，受让方在转让协议期限届满后，可以依法办理取水许可的延续手续，取水权继续归受让方所有，这样可导致转让方不愿意转让取水权。若交易期限届满后取水权归还转让方，受让方（企业）可能会会因为交易期限届满后没有水量指标而倒闭，导致受让方缺乏购买取水权的内在动力。为充分保障取水权交易双方的权益和积极性，充分尊重交易主体和市场供求关系，《办法》规定取水权交易期限可以由交易主体协议确定，未约定的，取水权优先属于受让方，受让方可以依法申请办理取水许可延续手续。

对于用水总量控制指标交易，从其他省市的水权交易实践看，各地规定的期限不尽一致，黄河水利委员会规定的交易期限不超过25年。由于用水总量控制指标交易往往需要兴建取水输水工程，投入较大，受限于交易期限较短，可能导致交易价格过高，对保护受让方的权益不利；交易期限太长，则转让方的发展权也可能受到限制，导致转让方不愿或者不敢转让水权。鉴于目前最严格水资源管理制度用水总量控制指标仅分配到2030年，《办法》规定水量指标的交易期限定不超过10年是较为合适的。同时，考虑水资源配置工程等重点项目的投资回报期限长，需要有较长的水权交易期限，《办法》规定这类工程的用水总量控制指标交易期限由省政府批准，可以超过10年。

6.交易价格是否指导定价问题

水权交易价格构成比较复杂，难以具体界定，故仅作原则性规定为宜。水权交易价格主要由市场供求关系决定，由市场调节，政府不应过多干预。

四、结 语

广东作为南方丰水地区，长期以来人们的水资源有偿使用观念淡薄。水权交易制度作为水资源管理制度的创新，实现取水权无偿配置向有偿分配转变，发挥市场机制高效配置水资源的作用，对增强水资源价值意识、实现节水减排具有重要现实意义。我国现行的法律法规难以满足水权交易制度建设需求，法规支撑不足导致各级政府和取水户开展水权交易工作的顾虑颇多。广东秉承“立法先行”护航水利改革发展的理念，出台全国首部专门规范水权交易活动的地方政府规章，是广东省水权试点工作取得的突破性成果，保障了广东水权交易管理有章可循，也为全国水权制度建设提供了立法经验。

[1]李晶.我国水权制度建设进展与研判［J］.水利发展研究,2014(1).

[2]林旭钿.实行最严格水资源管理制度，促进广东经济转型升级［J］.中国水利,2014(1).

[3]黄本胜,等.广东省水权交易制度研究与设计[J].中国水利,2014(20).

[4]黄本胜,等.广东省水权交易制度建设及试点若干问题探讨[J].水利发展研究,2014（10）.

[5]粤府令第228号,广东省水权交易管理试行办法[Z].

Issues related to legislation on water rights in Guangdong Province//

Huang Fenghua,Huang Bensheng,Qiu Jing,Hong Changhong

The necessity of legislation for water entitlement has been discussed under the current situation of water governance and water right system in Guangdong Province.An introduction is made on the basic principles,main contents and key issues related to Trial Management Methods for Water Right Trading in Guangdong Province,so as to benefit for the implementation of pilot projects.

Guangdong Province;exchange of water rights;legislation;research and study

D922.66

B

1000-1123（2017）16-0054-03

2017-05-23

黄锋华，高级工程师，主要从事水文水资源研究工作。

广东省水利科技创新项目重大专题（编号：2014-06）。