水生态保护红线划定技术方法

王晓红，张梦然，史晓新，邱 冰，高丽娜，马晓莹

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

水生态保护红线划定技术方法

王晓红，张梦然，史晓新，邱 冰，高丽娜，马晓莹

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

基于水生态保护红线类型与划定技术路径研究成果，从保护和管理水域、岸线及部分涉水陆域空间的角度，提出了水域岸线保护、洪水调蓄、饮用水水源保护、水土保持功能及水源涵养保护五大类水生态保护红线划定方法，为补充完善《生态保护红线划定指南》划定方法体系，指导和规范省区水生态保护红线划定提供技术支撑。

水生态保护红线；水生态空间；红线类型；技术方法

2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，环境保护部、发展改革委联合印发了《生态保护红线指南》，明确“适用于国土空间中陆域范围的，按照山水林田湖系统保护的要求，划定并严守生态保护红线，实现一条红线管控重要生态空间”，该指南未对水域、岸线等水生态空间提出具体而明确的生态保护红线划定要求和方法。

水生态空间是生态空间和国土空间的重要组成部分，水生态保护红线是生态保护红线的重要组成部分。划定并严守水生态保护红线，对于防止河湖水域被侵占、维护河湖健康稳定、水生态系统良性循环具有重要作用。因此，针对各地已划定生态保护红线成果中存在的主要问题，尽快对《生态保护红线划定指南》进行细化和补充，提出水生态保护红线划定方法，指导各地科学合理地划定水生态保护红线，对按期完成全国生态保护红线划定工作具有重要的现实意义。

一、水生态保护红线划定方法中存在的主要问题及分析

1.各地划定生态保护红线方法中存在的主要问题

依据 《水生态保护红线类型与划定技术路径》，现状各地已划定的水生态保护红线类型，按照功能类型可归纳为五大类，分别为水源岸线保护、饮用水水源保护、洪水蓄滞、水土保持、水源涵养。分析江苏、天津、山东、海南等13个省（直辖市）以及广州、沈阳、宁波等3个市现有五大类水生态保护红线划定方法，存在的主要问题包括：

一是水源岸线保护红线划定功能定位不明确。各地提出的河湖水域及岸线保护的红线类型及范围等差异较大。如海南、沈阳、天津等地明确水域及岸线的生态功能定位，将主要河流、湖库全部纳入生态保护红线，而四川、贵州、湖南等地则未专门划定河湖水域及岸线生态保护红线。

二是蓄滞洪区保护红线划定标准不一致。各地对于行洪区、蓄滞洪区保护红线范围划定的防洪启用标准和筛选条件不一致。如江苏省和陕西省将国家蓄滞洪区、重要河湖湿地全部作为洪水调蓄区纳入红线范围，划定范围偏大，而部分省份未将蓄滞洪区纳入红线范围。

三是饮用水水源保护红线的划定原则不统一。多数省区将饮用水水源一级保护区纳入红线范围，而江西、海南等省将饮用水水源二级保护区、准保护区也纳入红线范围。

四是水土保持红线划定指标差别大。各地对同一类型红线划定的指标个数选取差异较大，尤其是在水土保持重点生态功能区、水土流失等敏感脆弱区的红线划定方法中，有的省市采用定性指标进行评估；有的按照《生态保护红线划定指南》计算模型，计算水土流失侵蚀量，依据侵蚀量等级，划定红线范围，实际上由于地域的差异性，同样的侵蚀量对于黄土高原地区和云贵高原地区影响程度差异性很大；有的在划定水土保持红线时，未充分考虑《全国水土保持规划（2015—2030年）》《全国水土保持区划》中明确的水土流失预防保护区和重点治理区、县级及以上人民政府公告的滑坡、泥石流易发区及其他水土保持重要功能区等要求的定性和定量指标。

五是水源涵养保护红线表述深度不统一。根据《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》《生态保护红线划定指南》要求，国家和省级主体功能区划中禁止区中水源涵养功能的区域全部纳入红线范围，而有的省市对位于禁止区中水源涵养区的范围表述不一致，有的直接纳入红线范围，有的进一步分析，将河流源头区纳入红线范围，有的则将源头区和上游地区全部纳入红线范围。

2.《生态保护红线划定指南》中涉水生态保护红线要求不明确

最新印发的《生态保护红线划定指南》明确“适用于国土空间中的陆地范围。生态保护红线类型包括具有重要水源涵养、生物多样性保护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。”《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》明确“按照山水林田湖系统保护的要求，划定并严守生态保护红线，实现一条红线管控重要生态空间”，该指南未体现河湖水域和滨岸带等涉水部分的生态保护红线划定要求和方法内容，关于饮用水水源地水源保护、水土保持、水源涵养等类型划分方法有待进一步完善。

例如，指南明确将饮用水水源一级保护区纳入红线范围，而现状还存在位于城市周边的饮用水水源保护区紧邻城区，水源二级保护区内也存在污染风险，为保障饮水安全，还需对饮用水水源二级保护区进行功能重要性评估，考虑将部分饮用水水源二级保护区纳入红线范围。

指南中的水土保持类型红线划定，推荐采用理论模型计算方法。计算模型中包括3个子模型，涉及30多个参数或指数，采用不同的参数指数，计算的红线范围面积可能差异较大，对各地生态保护红线划定工作者而言，模型理论基础要求高，计算过程较繁复，在使用和计算中难度较大，不利于实际操作和应用，且计算模型缺乏与 《全国水土保持规划（2015—2030年）》《全国水土保持区划》等相关成果的衔接。

指南中的水源涵养保护类型红线划定，也采用模型方法评估，未考虑对水源补给区中分布农业空间和城镇空间的影响程度和范围进行综合评估等。

鉴于上述问题，在出台《生态保护红线划定指南》后，还需对生态保护红线涉水的相关工作及划定方法进一步补充完善和细化，以便水生态保护红线划定工作依法依规、科学合理、突出重点、简便易划、切实落地、便于管控。

二、各类水生态保护红线划定指标和条件

结合水生态保护红线划定方法中存在的主要问题，依据国家法律法规以及有关生态文明建设、资源与环境保护的方针政策，统筹考虑流域自然生态整体性和系统性，遵循科学划定、坚守底线、协调有序的原则，通过明确各类红线的划定指标和条件，采用定性和定量评估相结合的方法，合理划定水生态保护红线。

三、划定思路和方法

首先依据《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》要求，将国家和省级主体功能区规划中禁止区域内的水生态功能区全部纳入红线范围，然后依据相关法律法规等，针对禁止开发区外的水生态空间，结合生态功能重要性评估结果，合理确定水生态保护红线范围。

1.水域岸线保护

依据《全国河道（湖泊）岸线利用管理规划技术细则》《全国河道 （湖泊）岸线规划》等，水域岸线保护红线范围按照保障河势稳定、防洪安全、供水安全和河湖生态空间保护的要求进行划定，首先划定国家及省级主体功能区禁止开发区水域，然后根据岸线保护功能重要性评估结果，划定禁止开发区外的其他水域及对应岸线保护红线范围。

（1）禁止开发区域水域岸线保护红线范围划定

分析识别国家级、省级主体功能区规划各类禁止开发区域内河湖水域岸线的保护功能和范围，并将其整体纳入水生态保护红线范围；考虑生态保护功能的完整性和连通性，以及依法管理的需要，必要时可向外扩大一定范围。

（2）禁止开发区以外的水域岸线保护红线范围划定

①水域岸线。根据岸线保护和开发利用规划，结合岸线资源的自然和经济社会功能属性以及保护要求，分析整理已有调查评价成果，补充必要的现场调查评价，结合水域功能定位和保护要求，将岸线保护区划定为红线范围。对河湖两岸岸线均划定为岸线保护红线范围的，结合水体功能定位和重要性评估，必要时可将两岸临水控制线之间水域、沙洲、滩地、行洪区等也纳入生态保护红线范围；对河流一侧划为岸线保护区的，可将岸线保护区对应的临水控制线至河流中心线之间的水域、沙洲、滩地、行洪区等一并纳入生态保护红线范围。河流岸线保护红线范围示意图如图1。

表1 水生态保护红线划定指标体系

图1 河流岸线保护红线范围

②水库、湖泊。根据生态功能重要性评估，将具有重要防洪、供水及生态保护功能的水库、湖泊水域及岸线纳入红线范围。对于水库，可将水库移民迁建线以下的水库水域、水库岸线工程管理占地划定为生态保护红线范围；对于湖泊，可将正常蓄水位以下的湖泊水域和岸线划定为生态保护红线范围；对未确定正常蓄水位的湖泊，可按10年一遇洪水位确定水域岸线保护红线范围。各类水库和湖泊岸线保护红线范围示意图如图2。

图2 各类水库和湖泊岸线保护红线范围示意图

③重要江河湖泊水功能区。根据《全国重要江河湖泊水功能区划（2011—2030年）》， 对已开展水功能区划分的河湖，可将水功能区划中对流域和区域水安全保障具有重要意义的保护区、饮用水水源区涉及的水域纳入红线范围；结合岸线功能定位和保护要求，必要时可包含对应岸线范围。水功能区保护红线范围如图3所示。

④其他功能区。对涉及国际和国家重要湿地、湿地公园、水产种质资源保护区、鱼类“三场”及洄游通道等重要水生生境的河湖水域及沼泽湿地，按《生态保护红线划定指南》要求，在充分收集整理已有资料成果的基础上，结合现场调查和遥感分析，开展生态功能重要性评估，将其核心生态区域纳入水域岸线保护红线范围。

此外，对流域综合规划、水电开发规划等确定的禁止开发河段等，分析复核河湖水域与岸线功能定位及保护要求，结合现场调研和管理需要，将具有严格生态功能管控要求的水域及相应岸线纳入水域岸线保护红线范围。

2.洪水滞蓄

依据 《中华人民共和国防洪法》《蓄滞洪区管理办法》等要求，为防治江河洪水，充分发挥河道行洪能力和水库、洼淀、湖泊调蓄洪水的功能，加强河道防护，保持行洪畅通，划定洪水蓄滞红线范围。洪水滞蓄红线范围分为行洪区和蓄滞洪区两类。

（1）行洪区

在行洪区空间中，对于已完成审查审批防洪规划的江河流域，依据防洪规划要求，筛选对流域性洪水具有重要行洪、削减洪峰和蓄纳洪水作用的河段，将两堤之间的一般洲滩、民垸、行洪通道、堤防及护堤地纳入生态保护红线范围。对于无堤防但需加强河道防护且保持行洪畅通的河道、湖泊，可在功能重要性评估基础上，将设计防洪标准对应的一般洲滩、民垸、行洪通道纳入生态保护红线范围。

（2）蓄滞洪区

将国家级禁止开发区域中的蓄滞洪区范围纳入洪水蓄滞生态保护红线范围。

对 《全国蓄滞洪区建设与管理规划》中确定的大江大河及其重要支流的蓄滞洪区，将启用标准在10年一遇以下的蓄滞洪区域全部纳入生态保护红线范围；对启用标准为10年一遇~20年一遇以上的重要蓄滞洪区，结合功能重要性科学评估，视其生态功能保护需要纳入生态保护红线范围。

对蓄滞洪区中的农业空间和城镇空间，应分析其规模大小及对防洪功能的影响程度。对于范围规模小、防洪安全影响小的，可一并纳入红线范围；对于范围规模大、防洪安全影响较大的，则需重新复核生态功能重要性和红线范围。洪水蓄滞生态保护红线范围示意图如图4。

图3 水功能区保护红线范围

3.饮用水水源保护

依据《饮用水水源地保护划分规范》要求，为防止水源枯竭、水体污染，保护水资源，保证城乡居民饮用水安全，划定饮用水水源保护区。

收集全国重要饮用水水源地以及省级政府批准的地表水集中式饮用水水源地的名录、地点、等级、类型、范围、主要保护对象、主管部门和保护区划分情况等资料。

对已划定饮用水水源保护区的地表水和地下水饮用水水源地，将一级水源保护区外缘线以内水域和陆域范围、饮用水水源地工程管理占地范围划定为饮用水水源保护红线范围；对于特别重要的水源二级保护区，应开展饮用水水源保护功能重要性评估，评估结果为重要和特别重要的水源保护区外缘线以内的水域和陆域，划定为饮用水水源保护红线范围。如图5所示。

对于未划定饮用水水源保护区的重要饮用水水源地，应先按照《饮用水水源保护区划分技术规范》要求划定保护区，再参照上述要求划定红线范围。《全国水土保持规划（2015—2030年）》《全国水土保持区划》等，水土保持红线范围包括水土保持功能红线范围和水土流失敏感脆弱红线范围。水土保持、防风固沙等功能红线范围与水土流失、土地沙化、石漠化等生态环境敏感脆弱红线范围叠加分析后，结合环保部提出的划定单元划定水土保持红线范围。

依据《生态保护红线划定指南》的有关方法，结合国家主体功能区规划、国家级和省级水土流失重点防治区及全国水土保持区划成果，开展水土保持功能重要性和水土流失敏感脆弱性评价，合理划定水土保持红线范围。

（1）重点水土保持生态功能区红线范围划定

①根据 《生态保护红线划定指南》评价方法，结合国家级主体功能区规划明确的水土保持型重点生态功能区，通过水土保持生态功能重要性的定性评估，选取具有重要水土保持生态功能的区域。

②以国家级、省级水土流失重点预防区或以封育为主的重点治理区，并与全国水土保持区划中以土壤保持、蓄水保水和拦沙减沙为主导功能的三级区进行重叠，结合水土保持生态功能重要性的定性指标，选取具有重要水土保持生态功能的区域。

图4 洪水蓄滞红线范围示意图

4.水土保持

依据《中华人民共和水土保持法》

图5 各类型饮用水水源保护区示意图

（2）水土流失敏感脆弱红线范围划定

①根据各级人民政府公告的崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区，经危险程度评价，将危险程度为重度的生态区域纳入水土流失敏感脆弱红线范围。

②以国家级、省级水土流失重点预防区为基础，除纳入水土保持功能区红线的区域外，依据《水土流失危险程度分级标准》，经水力侵蚀危险程度评估，将水力侵蚀危险程度为重度和极度的生态区域纳入水土流失敏感脆弱红线范围。

5.水源涵养保护

依据《主体功能区》《生态功能区划》等要求，针对具有重要水源涵养与补给等生态功能、特殊保护价值的水源涵养保护区划定保护红线范围。水源涵养保护红线范围包括江河源头区、重要地表水水源补给区和地下名泉补给保护范围等。在实际划定时，应结合有关部门开展的水源涵养生态保护红线划定工作共同开展。

（1）江河源头区

将位于国家级、省级主体功能区规划明确的禁止开发区域范围内江河源头区，划定为水源涵养保护红线范围。针对位于国家级、省级主体功能区规划确定的水源涵养型重点生态功能区，以及全国重要江河湖泊水功能区划中划分的源头水保护区对应的陆域集水区，按《生态保护红线划定指南》要求进行现场查勘、专家判断和遥感分析，开展生态功能重要性评估，将极重要的水源涵养生态区域合理纳入红线范围。

（2）水源补给区

依据所在重点生态功能区的主导功能和现状，评价区域内社会生产、生活对于水源补给区水源涵养能力的影响，筛选对水源补给区的环境胁迫因子，并对其进行分析、识别和影响程度评价，确定水源补给区的生态保护红线范围。对于分布其中的农业空间和城镇空间，应分析其规模大小及影响程度，如现状农业空间和城镇空间范围较小、影响程度有限，可将其纳入水源涵养保护红线范围；否则，需结合区域经济社会发展规划，复核生态功能重要性评估成果，合理确定红线范围。

四、结 语

研究提出水生态保护红线划定方法，细化和补充《生态保护红线划定指南》中涉水部分的相关技术要求和划定技术方法，旨在落实《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，坚持山水林田湖系统保护、一条生态红线管控重要生态空间的要求，推进“多规合一”空间规划和支撑全国生态保护红线划定，进一步为指导和规范水生态保护红线划定和成果审核工作提供方法和技术指导，实现一套红线管水生态空间的目标，确实有效保护河湖水系空间、修复天然水系廊道、构建水生态安全体系，以期维护河湖健康，促进水生态系统良性循环，保障国家水生态安全。

[1]环境保护部.生态保护红线划定指南[R].2017.

[2]杨晴,等.探索水生态空间保护与管控规划[J].中国水利,2017(3).

[3]国务院.国家主体功能区划(2015—2030年)[R].2010.

[4]水利部水利水电规划设计总院.全国河道（湖泊）岸线利用管理规划技术细则[R].2013.

[5]水利部水利水电规划设计总院.全国河道（湖泊）岸线利用规划[R].2014.

[6]水利部.水功能区划分标准(GB/T 50594—2010)[S].2010.

[7]水利部.全国蓄滞洪区建设与管理规划[R].2009.

[8]环境保护部.饮用水水源保护区划分技术规范(HJ/T 338—2007)[S].2007.

[9]国务院.全国水土保持规划（2015—2030 年）[R].2015.

[10]国务院.全国水土保持区划 （试行）[R].2012.

[11]水利部.水土流失危险程度分级标准（SL 718—2015）[S].2015.

Technical methods for defining redlines for aquatic ecological protection//

Wang Xiaohong,Zhang Mengran,Shi Xiaoxin,Qiu Bing,Gao Lina,Ma Xiaoying

Based on study results for types of redlines and defining technical routes,technical methods for defining redlines are proposed for water and shoreline protection,flood storage and retention areas,drinking water sources protection,soil and water conservation and water resource conservation.It can be used as a technical base for promulgation of redlines in provinces or autonomous regions and methodologies for preparation of Guidance on Defining Redlines for Aquatic Ecological Protection.

redlines for aquatic ecological protection;aquatic ecological space;types of redlines;technical methods

TV213.4

B

1000-1123（2017）16-0011-05

2017-07-31

王晓红，高级工程师，主要从事水资源与水环境保护规划研究工作。