水生态保护红线类型与划定技术路径

张建永，杨 晴，王晓红，孙 翀，翟 媛

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

水生态保护红线类型与划定技术路径

张建永，杨 晴，王晓红，孙 翀，翟 媛

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

阐述了水生态保护红线有关概念，结合已开展的省区生态保护红线划定工作，分析了当前存在的主要问题；提出水生态保护红线类型包括水域岸线保护、洪水蓄滞、饮用水水源保护、水土保持、水源涵养保护等5类，明确了水生态保护红线划定原则和技术流程，可为指导和规范水生态保护红线划定和成果审核提供技术支撑。

水生态空间；水生态保护红线；红线类型；技术流程

2015年1月起施行的 《中华人共和国环境保护法》明确提出“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护”。2016年12月以来，中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发了 《省级空间规划试点方案》《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，要求建立空间规划体系，划定并严守生态保护红线。生态保护红线的划定和管控已从理论探索和区域试点走向加快制定和全面实施。水生态保护红线是生态保护红线的重要组成部分，划定并严守水生态保护红线，是贯彻落实党中央、国务院关于推进生态文明建设和建立“多规合一”空间规划体系重大决策部署的基础支撑，是落实主体功能区制度、实施水生态空间用途管制的重要举措，是提高水生态产品供给能力和水生态系统服务功能、提升水资源水环境承载能力的有效手段，是健全水生态文明制度体系、推动绿色发展的有力保障。

为指导全国生态保护红线划定工作，2017年5月环保部、国家发展改革委印发的《生态保护红线划定指南》，重点明确了陆地国土空间生态保护红线的划定程序和要求，但对水生态保护红线划定的要求并不明确。从促进水生态系统良性循环、维护河湖健康、保障国家水安全角度，研究提出水生态保护红线类型和划定技术路径，对完善我国生态保护红线顶层设计，指导和推动水生态保护红线划定，实现一条红线管控重要水生态空间具有重要作用。

一、概念和内涵

生态空间是指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间；生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。水生态空间是为水文—生态过程提供场所，直接为人类提供水生态服务或生态产品，以及保障水生态服务或生态产品正常供给的空间，包括河流湖泊等水域空间、岸线空间、涵养水源和保持水土所需的陆域空间、行蓄滞洪涉及的区域等。

水生态空间是生态空间的重要组成部分，具有不可替代的资源功能、生态功能和经济功能。完整的水生态空间区域是保障水生态系统良性循环并发挥水的生态功能和服务功能的必要条件。水域岸线是水生态空间的核心组分，主要通过河流、湖泊、湿地等载体表现。水域岸线包括江河湖库的水域范围和岸线范围两部分，其中河流水域是指河道两岸临水控制线所围成的区域，湖库水域是指湖库正常蓄水位以下的水域及岸边带；岸线是指外缘控制线和临水控制线之间的带状区域。

水生态保护红线是指水生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家水生态安全的底线和生命线。涉水部分通常包括具有重要生态功能的水域岸线保护、洪水蓄滞、饮用水水源保护、水土保持和水源涵养等功能的重要区域以及水土流失等生态环境敏感脆弱区域等。水生态保护红线既是水生态空间中维护水生态系统良性循环、保障河湖健康的核心生态区域，也是保障水生态服务或生态产品等可持续供给的重要区域；通过河流水系廊道和水资源循环过程对其他类型生态空间及生态保护红线起到重要支撑和保障作用，对提升自然生态的系统性、完整性和连通性，保障和维护生态系统功能，促进经济社会可持续发展至关重要。

二、水生态保护红线划定现状及问题分析

为指导全国生态保护红线划定工作，2015年环保部印发 《生态保护红线划定技术指南（试行）》，截至目前江苏、天津、山东、海南等13个省（直辖市）以及广州、沈阳、宁波等部分城市已先行开展生态保护红线划定或已批复。分析表明，各省市涉水生态保护红线划分类型（见表1）的一致性、协调性、系统性较差，与《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》要求有一定差距。其中部分省市水生态保护类型较为全面，如江西、陕西省的水生态保护红线包括水域岸线保护、饮用水水源保护、洪水滞蓄、水土保持、水源涵养、重要水生生境保护等类型；一些省市的水生态保护红线类型较少，如浙江省仅包括饮用水水源保护区、涉水禁止开发区域等。

表1 部分省、市水生态保护红线类型

现有生态保护红线划定技术指南未对水生态保护红线划定提出明确意见，尚未建立系统完善的水生态保护红线类型体系，这既不利于指导各地水生态保护红线的划定工作，也对全国生态保护红线的协调、汇总工作造成较大困难。同时，由于各地对水生态系统的结构和功能保护缺乏系统性、整体性考虑，客观上存在各自为战的状况，不利于推进流域上下游山水林田湖草的整体保护和系统修复工作。

三、水生态保护红线类型

以全国及省区主体功能区规划、生态功能区划、重要江河湖泊水功能区划以及有关江河防洪规划、河道岸线利用管理规划、全国水土保持规划等成果为基础，明确水生态空间范围。从维护自然生态系统良性循环出发，将江河、湖泊、湿地等水域及岸线空间，以及水源涵养、水土保持等部分陆域生态空间划定为水生态空间；对于经济社会系统，按照保障经济社会水安全的要求，将水库、运河、洪水蓄滞场所、饮用水水源地、大型输水干渠、人工排水沟渠等也划为水生态空间。

立足区域水资源、水环境、水生态本底条件，在全面评估水生态功能和水资源水环境承载能力的基础上，考虑区域水生态空间保护和利用需求，统筹分析水生态空间用途和功能类型。针对水域岸线空间和陆域水生态空间，按照水生态功能重要性和生态环境敏感脆弱性，划定水生态保护红线。

人的个体有不同的耐受性，因此影响将有所不同，这使得健康影响的量化更难测量。然而，人们承认，儿童、老年人和那些身体不好的人在空气质量方面的风险最大。富兰克林等人的2014项目调查发现，婴儿在生命的第一年患呼吸系统疾病的风险很大。该报告的作者将观察到的健康风险与孕妇从新的强化地板中吸入挥发性有机化合物的浓度联系起来。

水生态保护红线范围包括水域保护空间和陆域保护空间，其中水域保护空间主要通过河流、湖泊、湿地等载体表现，如重要水生生境、河湖水域岸线等，作为河湖水生态系统保护的最小面积；陆域保护空间既包括水源涵养、水土保持等生态功能重要区域，也包括水土流失等生态敏感脆弱区域，这些区域均是对维护流域良性循环、促进江河湖泊休养生息具有重要影响的核心陆域生态空间。

生态保护红线是对目前保护地体系（各类禁止开发区域）的有机整合，对未实施保护的关键生态区域进行的科学划定。按照《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》要求，根据水生态保护功能的重要性和环境敏感脆弱性，考虑不同类型红线的功能保护和管控要求的一致性和差异性，将水生态保护红线可分为水域岸线保护、洪水蓄滞、饮用水水源保护、水土保持、水源涵养保护5类，见表2。鉴于不同类型红线区域涉及的管理部门不尽相同，有关部门在开展红线划定时应进行充分的沟通和协调。

表2 水生态保护红线类型体系

四、水生态保护红线划定原则

1.依法依规，科学合理

水生态保护红线划定应贯彻执行国家生态文明建设以及资源与环境保护的有关法律、法规、政策和标准。对于各类禁止开发区域和其他各类生态保护区域，按照用途管控严格性要求，统筹考虑流域自然生态整体性和系统性，尊重自然规律和经济社会发展规律，以区域水资源水环境承载能力评价为基础，定性判断和定量评估相结合，系统分析水生态空间的生态功能重要性、生态环境敏感脆弱性区域，合理确定水生态保护红线的空间范围。

2.生态优先，坚守底线

树立底线思维和红线意识，统筹水生态空间开发保护和管理，把维护流域和区域水资源和水生态安全等放在优先位置，按照促进水生态系统良性循环、维护河湖健康及保障国家水安全的要求，划定水生态保护红线，作为开展空间规划水利相关工作的基础，发挥水生态保护红线对水生态空间保护与利用的底线作用。按照禁止开发区域的管控要求进行管理，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动。强化用途管制，严禁任意改变用途，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变，系统构建国家水生态安全格局。

3.突出重点，统筹协调

水生态保护红线划定应按照山水林田湖系统保护的要求，以强化河湖水域岸线空间保护和水生态功能维护为重点，统筹考虑河流廊道等水生态系统的完整性以及与其他生态空间的连通性和系统性；统筹协调上下游、左右岸、河湖水域以及水源涵养等陆域生态空间保护的关系；统筹衔接跨区域和跨行业的水生态保护红线的范围和主导功能定位；统筹协调解决河湖开发利用与水资源水生态保护的矛盾。

4.切实落地，便于管控

水生态保护红线划定应在生态保护红线划定工作机制的总框架下，以国家主体功能区规划、生态功能区划、水功能区划、流域综合规划等规划成果为基础，综合考虑保障防洪安全、供水安全、生态安全，优化水生态空间保护和利用格局。划定水生态保护红线，并落实到国土空间，确保红线布局合理、落地准确、边界清晰。制定水生态保护目标，明确红线功能定位和划定条件，提出划定指标要求，以便于落实管控措施和责任考核。

五、水生态保护红线划定技术流程

1.开展现状调查评价，明确水生态空间保护范围

收集流域和区域内河湖水系、经济社会基本资料以及水利普查、土地调查、湿地调查、水资源公报等相关资料；收集整理主体功能区规划、生态功能区划、流域综合规划、重要江河湖泊水功能区划、河道岸线保护和开发利用规划、防洪规划、水土保持规划等成果文件中与河湖空间范围、水资源水环境及水生态本底条件等有关数据和地图。充分利用各类调查、规划、公报，辅之以遥感影像、航片、卫片解析等手段；注重统一水利行业内相关工作基础要求，同时要与相关部门国土空间规划采用的基础数据相衔接。在有关规划、区划成果基础上，结合水生态空间开发利用状况及主体功能定位、水资源水环境承载状况评价，分析主要人为活动类型、存在主要问题；考虑流域自然生态系统性和完整性，明确流域或区域河湖水域岸线空间和部分陆域水生态空间的用途及治理保护需求等。

2.明晰划定条件指标，识别生态保护红线类型

分析水生态空间的各项功能保护要求，提出水生态保护红线划定的条件和指标，依据《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，对国家级、省级禁止开发区域内的河湖水域岸线、蓄滞洪区、水源涵养保护等范围进行复核，直接纳入相应功能类型红线范围。然后，在其他水生态空间范围内初步确定拟划定水生态保护红线的水生态功能类型及空间范围。

3.针对管控功能类型，开展重要性和脆弱性评估

根据各功能类型红线的划定条件和指标，选择适宜的评估方法，判定功能类型、保护级别、主导功能、生态功能重要性等，确定各类型水生态保护红线范围。根据评估结果，将生态功能重要性依次划分为一般重要、重要和极重要3个等级，将生态环境敏感性依次划分为一般敏感、敏感和极敏感3个等级，一般将生态功能极重要区和生态环境极敏感区纳入生态保护红线范围。为保证评估结果与实际生态状况的相符性，必要时开展现场核查校验，对不符合实际情况的评估结果进行合理性评价与调整。

4.统筹功能协调，确定红线边界

根据定量与定性评估结果，对各水生态保护功能类型红线范围进行空间叠加和区域衔接，提出生态保护红线的外边界线。对于重叠区域的红线功能进行生态功能重要性评估、功能协调、跨区协调等，复核确定重叠区的主导生态功能；对红线边界进行功能合理性检查与处理，确定水生态保护红线的边界。

（1）叠图分析

采用地理信息系统软件，对水生态保护红线的叠加图层进行图斑聚合处理，将相对聚集或邻近图斑聚合为相对完整连片的生态斑块或水系廊道，并合理扣除独立破碎斑块和人工用地；对经上述处理仍较为破碎的红线，可根据高分辨率影响和土地调查数据，采用人机交互方式，补充勾绘红线边界，并开展相应的调查分析。在此基础上，统筹考虑自然生态整体性和系统性、生态水系廊道的连通性，与农业、林业、环保等部门划定的水源涵养、生态多样性维护等类型的红线区进行空间叠加与衔接分析。

（2）功能协调

对具有多种生态功能的红线重叠区，需结合生态功能重要性和脆弱性评估成果，开展功能协调和部门衔接，明确主导功能定位和范围；在水生态空间范围内按防洪安全、供水安全、生境安全的生态功能重要性依次叠加，形成叠加图件。依据水法、防洪法、水土保持法、环境保护法等涉水法律法规，对其他相关部门增划的水生态保护红线，应统筹考虑生态保护需要和开发利用要求开展合理性评价，如确有生态保护功能必要且极为重要，则可纳入水生态保护红线并取外包线。

（3）空间衔接

将水生态保护红线边界与各类规划、区划确定的空间边界及土地利用现状等进行空间叠加与衔接分析，综合分析生态保护与开发建设的关系，合理确定保护与开发边界，复核红线划定的合理性。对于保障国家、流域和区域水安全需预留的水利发展空间，可能涉及生态保护红线范围的，应在分析防洪减灾、水资源调配、生态保护等功能重要性基础上，统筹协调生态保护与水安全保障的关系，开展叠图分析和红线复核，合理确定水安全保障引导区。

（4）流域区域协调

综合考虑流域和区域生态系统完整性，以地形、植被、河流水系等自然界线为依据，与相邻行政区域水生态保护红线划定结果进行充分衔接与协调，开展跨流域、跨区域水生态保护红线技术对接，确保水生态保护红线空间连续，实现流域、区域生态系统整体保护。

（5）双向对接

在行政管理层面采取自上而下和自下而上的方式开展技术对接，广泛征求各级人民政府对生态保护红线划定成果的意见，在各行政层面达成一致意见基础上，合理确定水生态保护红线边界和主导功能定位，统一纳入全国和各省（自治区、直辖市）的生态保护红线。

5.形成红线成果，完成审核登记

编制完成水生态保护红线划定技术报告和图件，开展红线划定成果上下对接、技术咨询审核，按审定成果填写红线登记表，进行勘界定标，并纳入本省（自治区、直辖市）生态保护红线。水生态保护红线划定技术流程如图1所示。

六、结论和建议

生态保护红线是我国环境保护法明确的实施严格生态保护的制度设计，已经成为生态文明制度体系的重要内容。为推进“多规合一”空间规划和支撑全国生态保护红线划定，在相关省区水生态保护红线划定工作基础上，提出水生态保护红线类型，明确水生态保护红线划定的原则和技术流程，可为指导和规范水生态保护红线划定和成果审核提供重要支撑。据此研究提出全国各类型水生态保护红线空间格局和分布意见，对跨省域的水生态保护红线加强技术衔接和协调，确保全国水生态保护红线布局合理、协调有序；强化水生态保护红线刚性约束，落实水生态保护红线的属地管理责任，建立健全水生态空间管控、水生态保护与修复、水生态补偿、监测预警和评价、绩效考核和责任追究等制度体系，切实维护水生态系统良性循环，保障国家水生态安全的底线和生命线。

图1 水生态保护红线划定技术流程示意图

[1]环境保护部，国家发展和改革委员会.生态保护红线划定技术指南[R].2017.

[2]杨晴，等.水生态空间管控规划探索[J].中国水利,2017(3).

[3]杨晴，等.水生态空间管控指标体系构建[J].中国水利,2017(9).

[4]环境保护部.生态保护红线划定技术指南（试行）[R].2015.

[5]江苏省人民政府.江苏省生态红线区域保护规划（苏政发〔2013〕113号）[R].2013.

[6]江西省人民政府.江西省生态空间保护红线区域（赣府发〔2016〕30号）[R].2016.

[7]海南省人民政府.海南省生态保护红线（琼府〔2016〕90 号）[R].2016.

[8]湖北省人民政府.湖北省生态保护红线划定方案（鄂政发〔2016〕34 号）[R].2016.

[9]重庆市人民政府.重庆市生态保护红线划定方案 （渝府办发〔2016〕230号)[R].2016.

[10]邹长新，等.论生态保护红线的类型划分与管控[J].生物多样性,2015,23(6).

Types of redlines for aquatic ecological protection and technical routes of defining//

Zhang Jianyong,Yang Qing,Wang Xiaohong,Sun Chong,Zhai Yuan

An introduction is made on the concepts of redlines for aquatic ecological protection.Main challenges are evaluated taking present work carried out by provinces or autonomous region on defining redlines for ecological protection into full consideration.Five types of redlines are proposed for water ecological protection,including water and shoreline protection,flood storage and retention areas,drinking water sources protection,soil and water conservation and water resource conservation.Principles and technical process for defining redlines are put forward.It can be used as technical guidance for regulation of redline determination and performance evaluation.

aquatic ecological space;redlines for aquatic ecological protection;types of redline;technical process

X171.4+TV

B

1000-1123（2017）16-0006-05

2017-07-31

张建永，教授级高级工程师，主要从事水资源与水环境保护规划研究工作。