宜昌河道保护管理的实践与思考

周晓明

（湖北省宜昌市河道堤防建设管理处，443000，宜昌）

宜昌河道保护管理的实践与思考

周晓明

（湖北省宜昌市河道堤防建设管理处，443000，宜昌）

河道保护与管理；水生态建设；规划；宜昌

宜昌市地处长江上游与中游的结合部、鄂西山区向江汉平原的过渡地带，多年平均降水量1 215.6 mm。宜昌集雨面积在30 km2以上的河流有183条，其中大于1 000 km2的有4条，河流总长5 089 km，河网密度0.24 km/km2。长期以来，宜昌河道工作重点主要集中在工程建设项目上。尽管工程项目建设是河道保护和管理的重要手段，很多河段和地区需要工程措施来从根本上解决防洪、灌溉、供水等水资源时空分布不均问题，但是也应该看到，加强河道保护和管理，让水资源可持续利用，水利部门责无旁贷。

一、宜昌河道保护管理实践

1.在全省率先推行河长制

宜昌市尚未实行水务一体化管理，治河治水问题牵扯到多部门，要协调上下游、左右岸，统筹涉水的事务以求得最科学的解决方案，传统的“九龙治水”模式很难让河流保护和管理达到理想效果。河道管理必须要在争取领导重视、协调部门职责、发动全员参与上进行制度创新。2015年，宜昌市在学习国内先行者的河长制实施办法、实地考察了效果显著的先进地市后，在湖北省率先实行了河长制，初步建立了责任明确、协调有序、监管严格、保护有效的河湖保护机制，为实施长江生态修复和三峡生态治理“宜昌实验”、实现河湖功能永续利用提供了制度保障。

2.始终践行生态理念

针对宜昌市在部分河流建设项目存在“重防洪、轻生态，重治理、轻保护”现象，出台了《关于加强河流建设项目生态治理的通知》，提出了生态治理的重要意义、基本原则和具体要求。通过实践，各县市区河道项目建设呈现出一些亮点。通过“两减一增”（减少硬化、渠化，增加绿化），使工程措施与生态环境相协调；在保证河道防洪功能的前提下，大力推广应用河道整治新技术、新材料、新工艺，常水位至设计水位间的岸坡尽量采用柔性防护材料；尊重河流自然属性，尽量保留河流蜿蜒和河道宽度，堤岸护坡采用不同形式的复式断面，营造多样的水域空间；在保证工程安全的前提下，提高岸坡植物绿化率，将河道打造成绿色走廊。通过对河流生态治理经验进行系统总结，为如何在宜昌实施好河流建设项目积累经验。

3.规范涉河建设项目行政许可

宜昌市大江大河的建设项目行政许可权限在省级水行政部门及流域管理机构，中小河流的权限下放到了县市区。针对县市区在行政审批的过程中出现的标准不统一、技术审查不规范、审批要素不全、程序不规范等问题，宜昌市出台了《洪水影响评价类审批管理暂行规定》，明确了审批范围，统一了审批标准，规范了报告编制和技术审查行为，严格了审批监管，提高了审批效率；实施了问责追责，并申请地方质量技术监督部门立项；编制了关于河道保护与管理的地方性技术标准，对涉河建设项目的建设方案审查提供了更明确的技术要求和控制性参数限制，让各地行政审批有章可循。如在宜昌市城区两条河流的行政审批中，通过最小河宽这一控制性指标的限制，很好地保护了河流的形态和河岸空间。

4.划定河道管理和保护范围

我国涉水法律法规中对河道管理的范围提出了划定原则和划定权限，即没有堤防的历史最高洪水位或设计洪水位，由县级以上政府划定。但由于相关规划的缺失和洪水资料的欠缺，加上因历史原因形成的各种现状建构筑物错综复杂，大多数县级以上政府并没有依法划定河道管理范围，给河道管理带来极大不便。为解决这一突出问题，宜昌市实施了河道水库管理和保护范围勘界立桩项目。先依照法定原则结合实际情况划定河道管理范围，再考虑河流缓冲带和生态景观要求划定河道保护范围，在保护范围界线上设立公里碑和百米桩，配标牌和河道管理范围内法定禁止行为的说明，较好解决了河道管理界线不清的问题，同时进行了水法律法规的宣传。

5.编制河流保护与利用控制性规划

近年，各地各部门关于加强河湖水域岸线空间管控规划的尝试层出不穷，力求建立河湖水域岸线用途管控制度，有效保护河湖生态空间。但是目前我国水生态空间管控仍存在概念不明晰、标准不健全、各部门目标和内容不一致、管控手段不明确和管控指标体系及参数不明确等问题。基于此，宜昌市启动了以流域为单位的河湖保护与利用控制性规划编制，统筹考虑流域水资源条件、环境承载能力、防洪要求和生态安全，与其他部门的相关规划衔接，研究提出防洪减灾、水资源开发利用、涉河人类活动的限制条件和控制性指标，作为宜昌市河流保护和生态修复的刚性约束。

6.推进河流生态流量泄放

保障电站下游生态用水，对于净化河流水质和维护生态平衡具有深远意义。近年，宜昌少数电站因下泄流量不足造成下游河段在部分时段内减水、断流甚至干涸，影响了河流的正常生态功能和群众的生产生活。为解决此问题，出台了《宜昌市农村水电站生态流量监管实施方案》，对生态流量的标准、监管办法进行了规范。

7.通过学习培训转变治河理念

宜昌市十分重视学习新时期治水治河的思想和理念、新工程技术和制度、成功经验和案例等。通过学习、培训、考察，更新了治河治水理念，掌握了新技术、新做法，明确了努力方向，为宜昌河道保护管理找到了很多新出路和方法。

8.创建河道监管执法新模式

黄柏河是宜昌主城区200万人口的饮用水水源，在流域内探明了亚洲最大的磷矿资源。为保护好黄柏河，宜昌在综合执法上开创了新路子。2015年，全省第一个流域性水利综合执法部门——黄柏河流域水资源保护综合执法局正式组建成立，下设水资源保护综合执法支队，对全流域进行综合执法。宜昌市编办核定的权力清单共108项，涉及水利、环保、海事、渔业等部门，化解了多头执法、执法缺位等难题，也标志着宜昌加快了推进水利综合执法改革的步伐。

二、宜昌河道管理面临的问题

1.河道管理范围不清

具体表现在：一是河道分级管理的范围、权限、监管责任不清；二是河道管理范围虽然有法定划定原则和程序但大多数没有划定、公布。

2.建设项目有待改进

一是涉及河道的建设项目投资项目多、参与部门多、项目种类多、建设目的多、投资来源多，由于项目缺乏统筹，导致出现防洪标准不统一、空间岸线利用效率不高、总体效果杂乱、景观效果不好等问题。二是部分建设项目存在“为项目而项目”现象，不以河流问题为导向，对河道天然要素干扰太多，硬化、渠化、伪生态现象普遍存在，侵占了行洪断面，降低了河道行洪能力，甚至把已存在的违法侵占河道的建构物合法化。三是项目类别中工程建设类占绝大多数，信息化项目、管理类项目、规划类项目、科研类项目、生态河流标准类项目等少有中央和省级财政的投入，使得河流管理方面明显成为了短板。

3.相关技术支撑不力

河流的生态状况以及采取的工程措施对生态的影响没有科学的评价体系，如何评价河流是不是健康、生态系统处于什么状态还处于“公说公有理，婆说婆有理”的状态。对于新的岸坡结构形式和生态修复技术缺乏统一的质量标准和设计、施工、检测等技术规范。河流保护与利用的综合性控制性规划缺少法律和技术标准的支撑。

4.经济手段发力不够

长期以来，人们习惯了无偿使用水体、岸线、砂石、水景观、水面、航道、水能等资源，又由于无偿而产生浪费和过度消费。水资源保护和管理工作大多运用行政手段，有时还是政治任务，市场和经济手段的力量没有发挥出来，导致对一些河流的管理往往事倍功半甚至束手无策。

5.执法力量势单力薄

当前涉河行政执法部门多，但受法律法规的可操作性、执法人员数量、执法水平、执法成本等因素影响，行政执法很难做到令行禁止、违法必究，处理涉河违法事件时举步维艰。

三、解决问题办法探讨

1.合理划定河道管理范围

划定河道管理范围是河道堤防管理的基础，有至关重要的作用，同时也是县级以上政府的法定职责。县级以上水行政部门要协调当地经济建设和河流保护及防洪安全的矛盾，充分考虑历史形成的河道现状分类处置意见，科学合理确定防洪标准和对应洪水位，拟定河道管理范围并向同级政府报告，划定河道管理范围并向社会公告。

2.提高项目实施效能

一是转变单一功能为多功能跨界融合，多方统筹，高效利用水土资源。山水林田湖草是一个生命共同体，河湖水系是生命共同体中的经络，把治水与治山、治林、治田等有机结合起来，统筹上下游和左右岸、城市和乡村、工程措施和非工程措施，协调解决水资源、水环境、水生态、水安全问题。采取护坡与滨水公园相结合、滩地与园林建设相结合、堤顶与公路或步道建设相结合、污水生物处理与湿地建设相结合，做好水土资源综合利用的大文章。二是以问题为导向，用最小的资金和资源成本，高效解决突出问题，没有把握和定论的工程措施要谨慎采取。三是项目资金要力争兼顾到管理类、信息化类、科研类项目，提高河流管理水平。

3.健全技术理论体系

要认真研究解决一些在实际工作上亟须解决的问题。一是研究以河流资源可持续利用为目标的河流保护利用综合规划的编制标准；二是建立和不断修正河流生态系统的评价体系；三是不断研究和总结新方法、新工艺，制定统一的相关技术标准。

4.引入市场机制

一是两手发力、创新整合，开创水利投资新形势。二是强化公共资源有偿使用的认识，非公益性的岸线利用、砂石开采、水体水面占用等开发建设行为都要引入市场机制，采用“招、拍、挂”等市场竞争形式，营造有偿使用氛围。

5.增强行政执法能力

一是修订相关法律法规，便于操作，增加违法成本。二是加强执法能力建设，尽可能增加一线执法人员数量，提高执法人员素质，改善装备提高保障。三是要加强法律宣传，多做事前、事中控制，少搞“秋后算账”。四是要探索综合执法的模式，如有的地方配“河道警长”，有的地方在流域管理机构成立公安派出所、警备室，这些均取得了较好的效果。

[1]贾绍凤.河长制要真正实现“首长负责制”[J].中国水利.2017(2).

[2]李鹏.浅析河长制对水行政执法的意义[J].中国水利.2017(8).

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1000-1123（2017）16-0040-02

2017-05-29

周晓明，副主任，高级工程师。