南漳县农业水价综合改革的实践与探索

江蛟

（湖北省南漳县水利局，441500，南漳）

南漳县农业水价综合改革的实践与探索

江蛟

（湖北省南漳县水利局，441500，南漳）

南漳县作为全国农业水价综合改革80个试点县之一，坚持以“节约用水、不增加农民负担、水利工程良性运行”为原则制定试点工作方案。两年多来，南漳县重点从农业水权分配、农业水价形成机制、精准补贴和节水奖励机制、用水合作组织建设、工程产权制度改革、工程建设等6个方面开展农业价改革工作，取得了显著成效。对改革经验进行了总结，针对存在的问题提出了对策。

农业水价；综合改革；南漳

农业作为第一用水大户，是最具节水潜力的行业。但我国农业缺水与浪费的情况并存，迫切需要通过水价改革促进农业节水和保障农田水利工程良性运行。为此，国务院及国家发改委、财政部、水利部、农业部等部委，先后出台了关于农业水价综合改革的指导意见和实施方案等一系列文件，选择试点，分批推进。2014年11月，湖北省南漳县被纳入全国农业水价综合改革80个试点县。试点工作启动以后，南漳县认真组织学习文件精神，准确掌握国家政策，明确改革坚持“节约用水、不增加农民负担、水利工程良性运行”三个基本原则，广泛调研，制定方案，精准推进，改革取得了实实在在的成效。

一、改革试点基本情况

南漳县地处鄂西北山区，全县耕地面积103.01万亩（1亩=1/15 hm2，下同），其中有效灌溉面积58.45万亩，多集中在东部岗畈区的九集、武安、城关、清河等 4个镇（区）和西南低山区的巡检、东巩等镇。试点项目涉及石门集水库灌区金钟农民用水户协会和清河灌区农民用水户协会，主要为清河区的雷家巷村、王家坡村、黄莲树村及九集镇的江冲村、吴家大沟村、染坊湾村，共涉及灌溉面积2.34万亩，受益农户3 179户。项目区主要以水稻、小麦、玉米等粮食作物为主。

开展农业水价综合改革前，南漳县根据 《湖北省水利工程水价管理暂行办法》（2004年省政府 259号令）及襄价管字〔2005〕63号《襄阳市贯彻落实 〈湖北省水利工程水价管理暂行办法〉的实施意见》和襄价管字〔2005〕78号文件相关规定，水利工程农业供水实行两部制水价，包括基本水价和计量水价。供水价格为基本水价2元/亩、计量水价0.035元/m3、群管费 0.01元/m3，折算后按照29元/亩收取水费,泵站抽水费用按实际运行费核算。农业水价综合改革工作启动以来，南漳县严格按照保障工程正常运行和确保农民可承受的原则，根据工程性质、灌溉方式、作物种类的不同，实行差别化水价，由试点区供水单位与用水单位协商定价。2014年，农业水价改革试点区清河灌区农民用水户协会管辖范围内（从骨干工程取水）提水灌溉和自流灌溉的全成本水价分别为0.137元/m3和 0.091元/m3，金钟农民用水户协会管辖范围内(从骨干工程取水的)提水灌溉和自流灌溉的全成本水价分别为 0.142元/m3和0.096元/m3。

二、组织实施情况

强有力的组织领导是农业水价综合改革成功的重要保障。2014年11月，南漳县成立了由县委分管领导任组长，县政府分管领导任副组长，县水利局、财政局、农业局、物价局、各试点镇（区）等单位负责人为成员的农业水价综合改革工作领导小组及其办公室。根据国家四部委有关改革文件精神，南漳县以文件形式将协会能力建设、改革意义宣传、水价成本核算、改革机制探索、配套设施建设、改革资金监管等具体任务及其完成时限明确到相关部门和具体责任人。县农业水价综合改革领导小组办公室对目标任务的完成情况、取得的实效、存在的问题每周进行一次检查督办，分析存在问题的原因，制定解决问题的办法，落实改革的有效措施，确保改革扎实推进。

按照水利部办公厅《关于做好农业水价综合改革试点督导工作的通知》要求，南漳县每月召开一次全县农业水价综合改革试点工作联席会议，集中听取各相关部门工作情况汇报，并对存在的问题和下一阶段工作进行详细解答和安排。会议采取“一竿子插到底”的方式，参会人员除成员单位外，试点村“两委”班子成员、村民小组长要全部参加，确保改革精神直接“接地气”，保证改革“不走样”。

三、任务落实情况

根据国家四部委文件精神，南漳县结合实际制定了 《南漳县2014年农业水价综合改革试点实施方案》，并按照上级相关部门审查意见进一步规范完善后，认真组织实施，重点狠抓六个方面的工作。

1.农业水权分配

改革前，金钟协会多年平均供水量590万m3，清河协会多年平均供水量766万m3；开展农业水价综合改革后，明确两个项目区的用水总量分别为金钟协会411.1万m3，同比减少179万m3，清河协会533.9万m3，同比减少232万m3，用水定额为323m3/亩。随后，南漳县水利局以文件形式发出通知，将农业初始水权明晰到项目区内每个用水户。通过填报灌溉用水卡准确计量灌溉周期内农户的每次用水情况，作为水费计收和节水奖励的依据。通过一年的运行，金钟协会实际供水总量为438万m3，同比实际减少152万m3，清河协会实际供水总量为561万m3，同比实际减少205 m3。

2.农业水价形成机制

在水价形成机制的建立上，南漳县按照保障工程正常运行和更新改造需要的原则，测算农业供水成本，综合考虑水资源稀缺程度以及用户承受能力等因素，合理制定农业用水价格。通过实行定额内用水优惠水价、超定额累进加价、分类分区水价等制度，积极推行终端水价政策。同时，采取广泛宣传、定额管理、计量收费、梯级计价、节奖超罚等方式，进一步培养广大农民群众 “水是商品”的理念，彻底改变过去“大水漫灌”和以亩交费的习惯，从而合理降低农民水费的支出，保障项目区内灌排工程的良性运行。

3.精准补贴和节水奖励机制

南漳县实行的是全成本水价，按照水利部专家组意见不需要实行精准补贴机制。为真正体现改革效果，达到预期目标，南漳县探索制定了节水奖励机制，提高用水户的节水积极性。奖补对象主要是种粮大户、优化种植结构和推行高效节水灌溉模式的个人或协会，资金主要通过超定额累进加价的收入、国有水利工程水费返还、年度财政维修养护资金等途径筹集。

4.用水合作组织建设

规范化的协会建设和高效的运作机制是水价改革成功的基础。目前，南漳县在规范完善清河灌区和金钟灌区用水户协会的基础上，在项目所在的6个村分别成立了分会，每个分会全部达到“五有一到位”，即有办公场所、有办公设备、有完善的机构、有独立的管理制度（包括财务管理制度）、有完备的监管机制，确保高效规范运作到位。为全面提高协会的管理水平和业务能力，对协会工作人员从日常工作、财务管理、配水方式、水费计量、设施维护、奖补办法、水费计收、机制监管等方面进行培训。同时，狠抓了网格员的配备，即对项目区409个量水设施进行编号，详细注明每座量水设施管辖的灌溉总面积、受益户姓名、每户多少面积，并绘制组织框架图，实现在办公室可查阅量水设施、灌溉状况等基本情况，对每座量水设施择优配备网格员（具体负责用水计量、输水顺序、水费收缴），实现“计量供水、配水到田、核算收费到户”，减少水费收缴的中间环节，减少用水矛盾，使水资源的利用更精细和准确。

5.工程产权制度改革

2013年南漳县被确定为全省小型水利工程管理体制改革工作6个试点县之一，经过两年的试点探索，全县2万多件小型水利工程全部明晰了工程产权、明确了管理主体、落实了管护人、制定了管理制度、兑现了管护经费，形成了一套行之有效的水利工程管理体制改革工作模式，高标准通过了省级验收。农业水价综合改革工作之初，南漳县就已经着手对项目区末级渠系配套水利工程的产权归属和管理主体的确定进行部署，通过签订《产权移交书》的形式，将项目区内新建的小型水利工程产权全部移交给工程所在用水户协会。同时，由协会和各村的分会签订《小型水利工程监管责任书》，将工程的管理主体和责任明确到工程所在村组，确保了工程“有人管、有钱管、长受益”的目标。

6.工程建设

末级渠系建设是提高项目区灌溉用水的效率与效益、改善灌溉条件、细化量水单元、保证计量准确度的基础。本次改革涉及工程建设，主要是投资1 350万元对项目区内121条尚未改造的末级渠道进行硬化，配套渠系建筑物3 427处，使末级渠系工程通过节水改造，上与骨干工程相衔接，下与田间工程相匹配，便于统筹考虑输送水问题。量、测水设施是项目区用水管理的基础，根据渠道分布的不同，新建量水设施409处，配备电波流速仪8台套，能及时准确地测算出各级渠系之间的水量分配以及各用水单元的供用水量，据此核算水费，分析各级渠道的灌溉输配水效率状况，为加强灌溉用水管理提供支撑。

四、改革经验

南漳县在狠抓农业水价综合改革工作六大主要任务的同时，重点抓了阵地建设、政策宣传、网格管理三个方面。

1.加强阵地建设，夯实管理基础

农民群众的积极参与是农业水价综合改革成功的基础与保障。水价改革启动之初，充分利用农民用水户协会这个自治平台，以规范化协会建设和高效的运作机制为抓手，千方百计提高群众的参与度。在协会能力建设上重点从4个方面对项目区6个村级分会进行规范化建设，即加强协会阵地建设，改善办公环境；健全组织机构，配齐配强协会班子，提升协会组织能力；完善工作机制，坚持科学分工、协调高效的原则，逐步建立更便捷的为民服务运行机制；制定严格的考核办法，加强内部管理制度建设，坚持 “公开、公平、透明”的原则，接受群众督导。

2.深入细致宣传，解开百姓心结

长期以来的农业水费计收模式和大水“漫灌”方式，已养成广大农民的种植习惯，开展农业水价综合改革就是要改变以往的收费模式和种植方式。如果宣传解释工作不到位，群众就会认为是借改革名义增加农民负担，随之产生抵触情绪，改革就难以顺利推动。为解开农民群众的心结，特邀请县物价部门会同设计单位、基层水管单位深入试点区的田间地头实地查勘渠道，进村入户开展座谈，详细了解水稻的生长周期和用水方量，从而确定了一个合理的用水定额。

3.探索网格管理，实现计量精准

为确保计量精准，南漳县严格采用网格化管理模式，在办公室即可查阅量水设施、灌溉状况等基本情况，网格管理员能快速了解管理范围和面积，又能很好地确定网格需水总量和输水顺序，从而真正实现“计量供水、配水到田、核算收费到户”。

五、改革取得的主要成效

1.水利用系数明显提高

末级渠系配套改造工程实施后，通过对项目区渠道进行硬化，有效杜绝了“跑、冒、滴、漏”现象，提高了项目区内的水资源利用率。

2.节约用水意识明显增强

改革中，通过召开会议、发放宣传资料、张贴宣传画册、刷写宣传标语、主动上门沟通等多种途径，深入广泛地宣传节约用水的意义、目的和途径，让群众真正明白“水是商品”的内涵，自觉做到“多用水多交钱、少用水少交钱、不用水不交钱”，有效改变了过去农业灌溉“大水漫灌”“渠首淹死、渠尾干死”的状况。

3.协会建设得到加强

在完善协会功能的同时，重点狠抓网格员作用的发挥。灌溉放水前网格员就对所管辖的渠道进行清淤疏通，为用水户做好灌溉服务。放水期间必须由用水户到场进行现场计量登记，确认无误后签字认可。放水时，对己满足灌溉需求的田块要立即停止供水，这样既保证了用水的便利性、记录的准确性，还达到了节水效果，基本实现了“农民自己的事自己办、自己的事自己管”的目标。

4.用水矛盾有效化解

充分发挥协会的功能后，灌溉期间根据上游的来水量，协会之间合理调整灌溉顺序，彻底改变了以往上游大水漫灌、下游无水可用的情况，平衡了上下游用水关系，有效减少了以往因灌溉用水发生争抢的现象。

5.水费计收环境明显改善

长期以来由于人们对水利工程供水的商品属性认识不足，认为水库的水是天上降雨，不应该缴纳水费。实施改革后，南漳县从硬件上对重点渠道、断头渠道、涵闸等进行了高标准硬化，有效改善了灌溉条件；在软件上通过宣传、与群众代表算账沟通，让群众认识水费的用途及目的；在服务上，力争做到放水灌溉到田块，农民无须为放水而费工费时，项目区农民缴纳水费比例大幅度提高。据统计，清河协会农业水费缴费率高达99%，金钟协会农业水费缴费率在95%以上。

6.水利工程得到有效管护

水费的及时收缴、协会功能的逐步完善，从资金、组织、责任等方面为水利工程的有效维修养护提供了坚实的保障。

六、存在的主要问题及相关建议

南漳县农业水价综合改革试点工作归纳起来主要存在下面三方面问题需要加以研究解决。

①群众认可度、参与率需要提高。农业水价综合改革是一个新生事物，大多用水户对相关政策知其然不知其所以然，对计量收费的方法存在疑问，对改变传统灌溉方式不习惯，对节约用水的理念认识不深刻，即使采取发放宣传手册、致农民朋友公开信、召开会议等多种措施进行宣传沟通，但农民接受仍然需要有一个过程。比如，按方收费方式农民尽管认可，但在每次放水过程中不愿意全程参与用水计量，由此容易产生用水量数额值认定的纠纷。

②用水计量工作存在较大难度。南漳县采用量水槽进行计量的方式，涉及流速、流量、时间等关键因素，如果网格员对专业工具的掌握和使用不太熟练，水费计量的准确性就难以保证。而项目区的409处量水槽大都设置在斗渠口，分布范围较广，管辖面积较大，放水时间较长，增加了网格员计量管理的工作难度。

③试点区内外不同收费方式影响了试点方案的有效实施。改革后，试点区全部实行按方收费，每亩用水量平均460 m3左右，折合现金每亩平均44元左右。在水费收取中，试点区计量到位、服务到位，收取率高。如果试点区长期执行此标准，而试点区以外依然执行每亩29元的标准，就容易产生对比，进而产生情绪和矛盾。同时，试点区以外每亩29元的标准是12年前制定的，随着物价的上涨，29元标准已难以保证渠道的日常维护和水管单位的正常运转。

对这些情况提出如下建议：

①进一步加强宣传教育和业务培训的力度。地方政府及相关部门要紧紧围绕促进农业节水增效的目标，采取多种有效措施，深入开展水权分配政策、水资源配置落实、用水计划下达、节水技术推广等方面的宣传，强化对水价改革的重要性、主要内容、措施办法等知识的宣传教育，进一步增强用水户“水是商品”“节约用水”意识，引导他们参与、支持、配合农业水价综合改革工作。要加强村组干部、协会会员的培训，让群众充分了解掌握水价改革的政策，理解水价改革的办法和措施，主动成为水价改革的组织者、实践者、推动者。

②进一步加大末级渠系改造、配套设施投入的力度。农业灌溉渠系老化失修，“跑、冒、滴、漏”现象严重，农业用水计量设施不配套，对促进节约用水、推行新的水价制度带来很大困难，因此须加大对末级渠系更新改造和配套计量设施投资的力度。只有各项改革措施互相配合，整体推进，切实加大设施配套和更新改造力度，水价改革才能顺利进行，水资源可持续利用才能得到有效保证。

③全面启动试点区以外区域灌溉按方收费的模式。为巩固改革成效，真正实现节约用水，建议在各级物价部门的支持配合下，本着“节约用水、渠系能够得到维护、水管单位能够正常运转、农民可承受”的原则，对试点区以外地区的农业灌溉成本进行核算，全面实行按方收费，实现农业用水可持续发展，形成农业灌溉良性循环的局面。

责任编辑 张金慧

Practice of comprehensive reform on agricultural water pricing in Nanzhang County

Jiang Jiao

Being one of the national 80 pilots for comprehensive reform on agricultural water pricing,Nanzhang County has worked out a plan under the principle of"water conservation,reducing burden of farmers and ensuring sound operation of water project".In the last more than two years,great achievement has been made in comprehensive reform on agricultural water pricing in Nanzhang County,which mainly focused on six aspects of allocation of irrigation water right,establishment of pricing mechanism,carrying out accurate subsidy and award to water conservation,employment of water use cooperative organization,reform of property right system and project construction.Solutions are designed to tackle the problems based on summary of experiences.

agricultural water price;comprehensive reform;Nanzhang

S274

：B

：1000-1123（2017）10-0050-03

2016-11-16

江蛟，局长。