吴忠市利通区五里坡扬水灌区农业水价综合改革措施与成效

张丽

（宁夏回族自治区吴忠市利通区水务局，751100，利通）

吴忠市利通区五里坡扬水灌区农业水价综合改革措施与成效

张丽

（宁夏回族自治区吴忠市利通区水务局，751100，利通）

农业水价改革；五里坡扬水灌区；农民用水者协会

一、五里坡扬水灌区发展现状及存在的问题

五里坡扬水灌区位于宁夏回族自治区吴忠市利通区南部山区丘陵地带，灌区自东干渠引水，现有扬水泵站2座，扬水干渠2条，直开口斗渠191条，灌溉面积3.81万亩（1亩=1/15 hm2，下同）。灌区分为渠灌区、生态移民区、高效节水区3个灌域，主要灌溉作物有玉米、经济果木林及牧草。

五里坡扬水灌区基础设施较为薄弱，抗御自然灾害能力较低，特别是灌区末级渠系渠口无计量手段和量测水设施，水量无法准确计量和核算，导致水费分摊不合理、不公正，引发用水户和水管单位之间的矛盾，也增加了管理单位的收费难度。在管护责任方面，因职责不清、管护经费不足，导致水利工程毁损严重，难以充分发挥工程效益。由于农业水价偏低，不能反映市场价值和稀缺程度，导致用水户普遍缺乏节水意识，低水价与供水成本差距较大，严重影响了供水工程正常运转和效益发挥。

二、农业水价综合改革的主要措施

1.创新终端用水管理模式

试点项目区实行“管理站+协会+用水户”的三级管护方式，按照“政府引导、农民自愿、依法登记、规范运作”的原则，成立了3个以灌域为界的农民用水者协会，构建了由农民用水组织自主经营、自我管理、水务局监督协调、水管单位指导服务的农业供水管理体系，建立健全了各项规章制度，明确了各方权利、责任和义务，按照“独立自主、自我发展、农户参与、自负盈亏”方式运行。

2.划小计量单元，完善计量设施

农业水价能否成功执行很大程度上取决于用水计量的精准度。推广实用的量测水设施，划小计量单元，用科学手段加强农业水费计量管理，是农业初始水权分配、供水价格调整、落实精准补贴和推行节水奖励机制等改革措施的基础。

五里坡扬水干渠直开口数量多，每个直开口灌溉面积从几亩到上千亩不等，灌溉面积大小不一。从运行经济角度考虑，灌溉面积在20亩及以下的直开口不布设自动量测水设施，已砌护的渠道利用断面测水，土渠布设无喉道量水堰；灌溉面积在20亩以上的布设自动量测水设施。为了划小计量单元，精确计量，考虑到投资控制，灌溉面积在500亩以上的直开口计量单元继续划小，延伸到下一级斗渠（农渠）直开口。直开口采用具备“测量、采集”一体的磁致伸缩水位流量监测终端设备进行计量，能通过不同传输方式到灌区信息中心，对于末级渠系量测水非常实用有效。在新建的农民用水者协会服务中心布设终端管理系统，配置水费收缴管理系统、直开口末级渠道水情监测管理系统，为划小计量单元提供条件。

3.核定基本水价，建立加价机制

农业灌溉水价实行“骨干工程水价+末级渠系水价”的终端水价制度。根据《水利工程供水价格管理办法》《水利工程供水价格核算规范（试行）》等有关规定测算农业供水成本，供水成本由国有工程成本和末级渠系工程成本两部分构成。按照作物性质、灌溉方式、作物种类不同，核定作物水价并实行分类水价制度。按照《灌溉用水定额编制导则》，充分利用调查数据和试验资料等确定基本用水定额，附加用水定额，调节系数和不同粮食作物种类、经济作物种类的用水定额。将核定的用水定额作为第一量级，将初始毛灌溉定额作为第二量级。对于不同用水量级，按1∶1.5∶3的用水量水价原则，实行超定额累进加价制度。

为保障水利工程良性运行，同时考虑农民对水价调整的认识过程和承受能力，在执行运行成本终端水价后，对农民用水者协会、新型农业经营主体、用水户进行补贴。补贴的资金渠道主要来自各级财政安排精准补贴专项资金、节水奖励基金中超定额累进加价收入、政府回购水权转让收入、社会捐赠收入等。根据补贴对象的水费承受能力，结合供水价格调整和财力情况，按照确定运行成本终端农业供水价格与实际承受水费的差额确定补贴规模。第一年为100%补贴，然后按照25%的比例逐年递减，直至第五年取消补贴，完全执行运行成本终端农业供水价格。

4.明晰水权指标，激活交易市场

对五里坡扬水灌区水资源使用权进行确权登记。将用水总量控制指标分配到农民用水者协会后，进一步细化到每一扬水干渠直开口，对直开口下种植作物和面积，按照用水定额进行管理，实现用水总量控制指标分配到用水户。利通区政府鼓励节约农业灌溉用水，赋予农民用水者协会和用水户对节约水量进行转让和议价的权利，并对节约的用水量进行回购，保障用水户获得节水效益，保护用水户节水的积极性。

水权转让必须为总量控制指标和定额管理指标内节约的水量，不得侵害粮食基本生产用水和生态用水。对于用水户之间水权转让：一是在同一农民用水者协会内的用水户转让水权，由用水户之间平等协商确定，由该农民用水者协会协调组织、监督实施；二是非同一农民用水者协会内的用水户转让水权的，用水户之间平等协商确定，由该灌区管理协调组织、监督实施。对于跨行业转让：在满足项目区农业灌溉用水的前提下，由农民用水者协会提出申请，利通区水务局协调，将农业节约水量向其他行业转让，并由利通区水务局审批备案。

利通区政府授权区水务局、灌区管理单位、灌区农民用水者协会可利用节水奖励资金、其他财政专项资金、水费收入等，按不低于用水户购买水价对没有转让的节约水量进行回购，回购后由水务局负责调配到其他灌溉单位或转让到其他行业。

5.积极筹措资金，建立奖励机制

在保障水利工程正常运行的基础上，利通区政府将建立节水奖励基金。节水奖励基金来源为：从超定额累进加价的收入中计提30%的资金、节约的水权转让到其他行业的收入、社会捐赠资金等。重点对采用喷灌、滴灌、管灌等高效节水灌溉和水肥一体化技术设施的农民用水者协会和用水户进行奖励；对引导用水户采用高效节灌技术和设施的农民用水者协会进行奖励；对调整种植结构、节约用水量的新型农业经营主体和用水户进行奖励；对节约水量共享突出的农民用水者协会、用水户、大户和灌溉管理单位进行奖励。灌溉运行过程中，灌溉一次结算一次，按供水计划兑现奖励。

6.明晰工程产权，激活管护机制

按照“谁投资、谁所有，谁受益、谁负担”的原则，结合基层水利服务体系建设、农业水价综合改革的要求，落实小型水利工程产权。五里坡扬水一、二泵站，扬水一、二干渠及其配套建筑物，计量点量测水设施等均由国家投资兴建，工程产权归国家所有，利通区水务局行使管理权；生态移民区和高效节灌区的泵站、蓄水池、田间主管道均由国家投资兴建，工程产权归国家所有，利通区水务局行使管理权。渠灌区扬水干渠以下末级渠道及其配套建筑物属于跨村的小型水利工程，产权归乡镇所有，受益村集体代表受益户分别行使使用权；生态移民区和高效节灌区田间主管道以下管道属于不跨村的小型水利工程，产权归村集体所有，代表受益户行使使用权。对确权的水利工程实施产权移交，颁发所有权证、管理权证、使用权证，签订管护责任书，明确管护责任，落实管护主体。

激发社会资本参与工程管护。对公益性工程，在落实管护主体和责任、适应农业经营方式转变的基础上，鼓励通过政府购买服务或其他竞争方式引进社会化和专业化管护队伍，探索多种管护模式，推行财政资金购买公共服务，鼓励企业、社会组织、个人参与竞争公益性工程运行管护。对准公益性工程，由工程产权所有者按照受益用水户意愿，可以灵活采取自主经营、农民合作、租赁、拍卖、承包等多种经营方式。

三、改革取得的成效

1.提高了水资源综合管理效益

项目区实行三级管护方式后，协会对辖区内小型水利工程进行自主使用和管理，结束了水利工程设施无人管和管不好的历史，达到了用管一体的目标。通过执行运行成本终端水价，建立三级累进加价机制，明晰水权指标，项目区群众主动根据水价、水量调整作物种植结构，减少了过去“大水漫灌”的现象，用水户的节水意识明显增强。灌溉水利用系数由0.45提高到0.55；灌溉周期由10天缩短到7天；渠灌区亩均水费降低8元，亩均节省0.5个工日，年共计节省用工效益达48万元，节水150万～200万m3，节水率达10%～14%。根据农业部门数据，粮食亩均增产26 kg，年新增产值70万元。

2.规范了水费征收管理

通过建设智能化终端管理系统、水费收缴管理系统，实现了“水量、水价、水费”账目三公开，让农民明明白白用水、清清楚楚交费。通过实行水费预交制度，采取“以水促费，以费保水”的措施，使水费收取形成良性机制，水价改革得到农民理解与支持。经过一年的灌溉运行，与去年同期相比，水费收缴率由84.3%提高到98.3%，保障了供水工程正常运转和效益发挥。

3.提高了工程使用寿命

落实工程维修养护费用解决了毁损水利工程维修养护问题，有效消除了工程隐患，使濒临报废的工程重新发挥效益，减少了工程更新改造投资。据测算，每投入1元维修养护资金可减少数十元甚至数百元的工程更新改造投资。渠道输水能力、用水效率大幅度提高，保证了灌溉用水，缓解了灌溉用水紧张局面。

4.建立了工程长效管护新机制

区政府出台了《利通区小型水利工程管理办法》《利通区小型水利工程维修养护管理办法》等相关配套规定，通过工程产权抵押方式筹措工程更新改造和维修养护资金，调动了其日常管理的积极性。目前小型水利工程正在从“重建轻管”向“建管并重”转变。项目区内已有3家企业、种植大户租赁了土地，获得了农田水利工程的运行管理权，投入400万元资金发展高效节水灌溉。

5.实现了水资源的优化配置和高效利用

将水资源使用权分配到农民用水户协会、用水户，颁发了水资源使用权证书，确立了水资源使用权有偿交易机制。通过价格杠杆作用、水资源使用权“私有”作用，使灌区用水户充分认识到水的稀缺属性和水资源使用权的商品属性。灌区用水户主动根据水价、水量调整了种植结构。

首笔水权交易成功是利通区农业水价综合改革重要成果，实现了通过市场机制来优化配置和可持续利用水资源的目的，为宁夏全面推行农业水价综合改革提供了借鉴与参考。

四、建议

一是改革要充分发挥农民用水者协会的“助推器”作用。探索创新终端用水管理方式，鼓励发展农民用水自治、专业化服务、水管单位管理和用水户参与等多种形式的终端用水管理模式，使其成为农田水利工程建设和管护的主体，发挥其在用水管理、水费计收等方面的作用。

二是改革要充分发挥精准补贴和节水奖励的“稳压器”作用。在完善水价形成机制基础上，建立与农民承受能力、节水成效、地方财力相匹配的农业用水精准补贴机制。在推进农业水价综合改革过程中要多渠道筹集精准补贴和节水奖励资金，逐步建立易于操作、用户接受的农业用水节水奖励机制，强化用水户节水意识。

三是改革要充分发挥水价调整的经济杠杆“调节器”作用。做好农业供水价格成本核算，核定作物水价并实行分类水价，实行超定额累进加价制度，确立水资源使用权有偿交易机制。■

[1] 利通区人民政府.利通区五里坡扬水灌区农业水价综合改革试点工作实施方案［R］.2015.

[2] 张丽.吴忠市利通区水利改革的探索与思考［J］.水利发展研究，2017（3）.

F045.32责任编辑B

1000-1123（2017）18-0057-02

2017-07-20

张丽，高级工程师。

责任编辑 董明锐