勇于担当 狠抓落实坚决防范和遏制煤矿重特大事故

◎黄玉治

2017年1月16日，全国安全生产工作会议在京召开。国家安监总局副局长、国家煤监局局长黄玉治在会上对2016年煤矿安全生产工作进行了回顾，对当前煤矿安全生产存在的问题和面临的形势进行了分析，并对2017年煤矿安全生产工作作了专题部署。

一、2016年煤矿安全生产工作简要回顾

在党中央、国务院坚强领导下，在总局党组统一部署下，经过地方各级党委政府、各级煤矿安全监管监察、煤炭行业管理部门和煤矿企业共同努力，全国煤矿安全生产工作取得了积极进展。据统计，全年共发生煤矿事故249起、死亡538人，同比减少103起、60人，分别下降29.3%、10%；较大事故22起、死亡95人，同比减少13起、62人，分别下降37.1%、39.5%；百万吨死亡率0.156，同比下降3.7%。福建、湖南、河北三省煤矿事故死亡人数下降幅度均在50%以上；北京、河北、江苏、安徽、福建、山东、广西、甘肃、青海、新疆兵团等10个省级统计单位没有发生较大以上事故。

一年来，主要做了以下七个方面工作：

（一）认真贯彻落实党中央、国务院关于煤矿安全生产决策部署。煤矿安全监管监察系统和煤矿企业认真学习贯彻习近平、李克强等中央领导同志关于安全生产的重要指示批示和全国安全生产电视电话会议精神，结合煤矿实际，确定工作要点，明确责任分工，推动重点工作任务落实；按照国务院安委会安排部署，做好春节、汛期、岁末年初等不同时段安全大检查，对16个重点省份和60家重点煤矿企业进行联系指导、监控防范；贯彻落实国务院国发〔2016〕7号文件精神，出台《关于支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，会同有关部门制定加强煤矿产能释放期间安全措施，开展产能重核、查处违法违规建设项目和超能力生产等工作，参加国务院去产能专项督查和验收，推动煤炭行业淘汰退出落后产能；以新发展理念为指导，完善法规标准体系，出台系列制度措施，创新监管监察方式，进一步提高煤矿安全生产工作水平。

（二）扎实开展重大灾害综合防治。制定实施标本兼治遏制煤矿重特大事故工作方案，组织开展瓦斯、水、火、冲击地压等重大灾害和提升运输专项治理，召开重大灾害防治现场会和座谈会，交流推广山东兖矿集团、安徽淮南矿业集团等灾害治理经验，推广55项安全先进适用技术，推动重点产煤市开展遏制重特大事故试点工作。利用中央财政资金累计37.27亿元，带动地方和煤矿企业投入资金103亿元，推进227个安全改造项目、17个重大灾害治理示范工程和59个隐患排查治理项目建设。完成煤矿瓦斯、水、火等重大灾害防治科技攻关项目研究。

（三）深化煤矿安全生产大检查。针对第四季度重特大事故频发的情况，开展以“八查”为重点的大检查，各地采取暗查暗访、突查抽查等方式，逐矿落实盯守责任，强化分级管控，对严重违法违规行为，公开曝光，下发督办函，形成打击违法违规高压态势。去年12月份，国家煤监局组织31个暗查暗访组，对23个产煤省、40个产煤市进行督查，针对发现问题公开曝光20次，其中央视曝光3次；各省级煤监局、分局负责人带队暗查暗访1000多人次。

（四）持续推进煤矿基础建设。一是制定《关于减少井下作业人数提升煤矿安全保障能力的指导意见》，召开全国煤矿安全基础建设现场会，推进“一优三减”（优化系统和减水平、减头面和减人员），已建成综采自动化无人工作面43个，单班下井超千人矿井已由47处减至21处。二是推进煤矿安全生产标准化建设，三级及以上煤矿达3888处，其中达到一级标准789处。三是强化新颁发《煤矿安全规程》的宣贯培训，开展“学规程、抓整改、促落实、保安全”活动，国家煤监局组织宣讲30多次、听讲达2万多人次。开展煤矿企业主要负责人、安全管理人员分级分类能力考核，全国累计培训“三项岗位人员”44.6万人次。四是推进职业安全健康工作，修订煤矿井下粉尘综合防治规范，推广河南煤矿职业卫生示范矿井建设经验等。

（五）大力推进煤矿关闭退出。会同有关部门制定《煤炭行业落后产能认定标准》、推动落实下达淘汰退出煤矿专项奖补资金。2016年共关闭退出煤矿1900多处，全国煤矿总数已降至8000处以内。其中，重庆346处（计划关闭163处，“10·31”事故再关闭183处）、湖南315处、江西229处、四川169处、云南125处、湖北124处、贵州121处、河南100处，江苏关闭所有高瓦斯、煤与瓦斯突出。同时，严格安全许可，修订颁布《煤矿企业安全生产许可证实施办法》，注销837处长期停产、到期未申请延期煤矿安全生产许可证，撤销64处一年内未开工的、逾期未竣工的建设项目安全设施设计批复，责令38处拒不停建的违法项目停建。

（六）严格规范监管监察执法。制定《煤矿安全监察执法手册》，修订行政处罚自由裁量权实施标准，公布权力清单，颁发新版执法文书，开展瓦斯、水害等7项专项监察，抽调河北、山东、安徽监察人员到黑龙江开展为期3个月的集中执法活动。去年，全国煤监机构共监察煤矿14867矿次、完成计划的137%，查处隐患8.9万条，行政处罚4.4亿元，其中监察执法（事前）罚款2.77亿元、同比上升43.3%。

（七）加大警示教育和事故查处力度。召开全国事故警示教育视频会3次，约谈陕西、山西、宁夏、甘肃、河南等省有关部门和铜川、榆林、石嘴山、郑州等市人民政府，以及华能、大唐、同煤等大型煤矿企业，下发重大以上事故和部分典型较大事故通报，及时向全国监管监察部门和煤矿负责人发送较大以上事故、强降雨等极端天气的警示信息。去年，较大以上事故结案18起、按期结案率为75%，7起重大事故追究责任人182人，其中移送司法机关52人；2起特别重大事故已移送司法机关48人；公布一批发生重特大事故的煤矿企业“黑名单”，已公告37人终身不得担任煤矿企业的矿长（董事长、总经理）名单。

二、清醒认识当前煤矿安全生产存在的问题和面临的形势

过去一年，尽管煤矿事故总量下降，但重特大事故出现明显反弹，山西、内蒙古、黑龙江、辽宁、吉林、湖北、重庆、陕西、宁夏、新疆等10个省（市、区），共发生重特大事故11起、死亡194人，同比上升120%、128%，特别是四季度发生2起特别重大事故，教训极其深刻，影响十分恶劣。

从事故查处、督导巡查和暗查暗访情况看，当前煤矿安全生产主要存在以下五个方面问题：

（一）安全发展理念不牢固。个别地区片面追求经济发展，落后产能淘汰退出不坚决，不但产能3万吨小煤矿应退未退，而且还违规批建小煤矿，有的地区还超能力下达生产任务。个别地区抓安全生产工作仍然停留在口头、文件和会议上，动作迟缓，流于形式、不严不实。

（二）违法违规行为触目惊心。去年7月份以来，煤价恢复性上涨过快，受经济利益驱动，一些停了多年的煤矿和即将关闭的煤矿，超层越界盗采、不经批准擅自复产、以技改或整改隐患为名生产等违法违规行为明显抬头。

（三）小煤矿仍是安全生产的重灾区。目前，全国30万吨以下小煤矿仍有4700多处、占煤矿总数的59.5%，特别是9万吨及以下小煤矿还有2700多处。这些小煤矿大部分管理制度形同虚设、技术人员匮乏、现场管理混乱，而且大部分长期不投入、不整改、不培训、不检修，市场不好就停，市场一好就临时组织人员冒险生产。

（四）部分国有大矿安全管理滑坡。受前几年煤炭市场低迷影响，许多煤矿企业安全欠账严重，有的采掘失调，只管出煤，不干开拓工程，缩减防突工程，用局部防突措施代替区域防突措施；有的矿设备超期服役，带病运转；有的矿超强度、超能力生产等。

（五）监管监察执法不严格。面对煤价快速上涨，有的监管部门复工复产验收把关不严，导致不符合安全生产条件的煤矿不仅没停下来，反而一哄而上；在督促落实企业主体责任、打击违法违规行为上，工作担当不够，作风不扎实，不敢碰硬；尤其在查处超层越界违法行为上，部门之间还存在推诿扯皮、视而不见，没有形成合力。

2017年煤矿安全生产形势将会更加严峻复杂。从宏观经济看，受当前国际煤炭、钢铁等大宗商品价格震荡上扬和国内诸多因素影响，国内煤价近期不会大幅度下降，局部地区、部分时段可能会出现供给偏紧的状况，煤矿复产增产快产的愿望仍然强烈，事故风险仍在加剧。从国有大矿看，大型企业负债率较高（平均达70%以上），财务成本加大，老本吃光又欠新账，安全投入严重不足，短时间难以弥补，采掘抽接续紧张，重大灾害得不到及时治理，安全基础受到严重削弱，煤炭市场好转以后，一些煤矿急于补亏，超强度、超能力、超定员组织生产，边技改边生产，设计1个采区却人为划分成多个采区，风险隐患不断积累和叠加。从小煤矿看，国家层面政策已很明确，大部分30万吨以下小煤矿将逐步淘汰。很多小煤矿知道退出市场已成定局，所以不投入、不整改，一旦有利可图，就可能上演“大干一场、再捞一把”的最后疯狂，甚至关闭矿井死灰复燃。面对新情况、新问题和新挑战，我们必须保持清醒头脑，强化忧患意识，坚定信心，积极主动应对，增强工作前瞻性。在工作方向上，统一思想、保持定力；在工作谋划上，精细科学、标本兼治；在工作推进上，求真务实、敢于担当。

三、扎实做好2017年煤矿安全生产工作

今年，我们将迎来党的十九大胜利召开，做好煤矿安全生产工作意义重大，这既是我们的职责所在，更是一项重大政治任务。按照总局党组统一部署，2017年煤矿安全生产工作总体要求是：全面落实党的十八届三中、四中、五中、六中全会以及中央经济工作会议、全国安全生产电视电话会议精神，深入学习贯彻习近平、李克强等中央领导同志重要指示批示精神，牢固树立安全发展理念，以贯彻落实 《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》为动力，以防范和遏制重特大事故为重点，加大小煤矿等落后产能关闭退出力度，严厉打击违法违规生产建设行为，深化瓦斯和水害为重点的专项整治，落实责任、强化基础，狠抓落实、攻坚克难，努力实现事故总量、死亡人数、重特大事故“三下降”，为党的十九大胜利召开营造良好的安全生产环境。

今年要重点做好以下七个方面工作:

（一）认真贯彻落实《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》。各级煤矿监管监察部门和煤矿企业要充分认识党中央、国务院出台《意见》的重要意义，认真学习、广泛宣传、全面落实。一要强化安全发展观念。在煤炭供需关系发生变化的情况下，要正确认识和准确把握安全与发展、安全与生产的关系，各级煤矿安全监管监察部门在任何时候都要坚守底线，守住职责，确保安全，促进发展，做到不安全坚决不生产。二要强化责任落实。一方面要进一步明确企业主体责任和地方监管、国家监察的责任，每处矿井明确一个直接监管责任主体，层层传导压力，真正把安全责任落实到基层、落实到企业、落实到现场；另一方面地方监管、国家监察要加强协调，形成工作合力。三要强化改革创新。按照总局部署，不断完善煤矿安全监察体制机制，建立健全联合执法、联合惩戒、行刑衔接等机制，积极创新监管监察方式，进一步推进行政许可改革，加强事中事后监管监察。四要完善法规标准。贯彻《意见》要求，围绕贯彻《煤矿安全规程》，颁布实施《煤矿安全培训规定》等部门规章，抓紧出台《煤矿安全监控系统通用技术要求》等标准规范，逐步建立以强制性国家标准为主体的标准体系。五要强化队伍执法能力建设。各级监管监察部门要增强担当精神，敢于负责、敢于碰硬、敢于执法，充分发挥地方监管和国家监察作用。要推进执法信息化建设，尽快实现与煤矿企业联网，加强监测监控、预警预报，实现远程监管监察执法。

（二）深入开展打击违法违规行为专项行动。各地要结合辖区煤矿实际，以打击“五假五超”和未经批准擅自复工复产等违法违规行为为重点，制定专项行动方案，细化目标任务，并逐级上报行动方案。一要明确工作职责。各级安委会（办公室）要牵头组织，督促有关部门落实打击违法违规行为职责分工。二要加大违法违规惩处力度。发现有超层越界等违法违规行为的，要责令停产整顿，第一时间予以曝光，及时移送国土资源等部门，逐级上报地方政府和省级监管监察部门，并挂牌督办或开展“回头看”。发现煤矿停产整顿期间仍组织生产的、存在超层越界等重大隐患拒不整改的，要依法提请地方政府关闭。同时，要建立举报奖励制度，重奖举报人，让违法行为无处藏身。三要继续深化安全生产大检查。凡是没有开展大检查的煤矿，要抓紧完成以“八查”为重点的全覆盖检查。凡是没有落实包矿盯守责任的煤矿，要抓紧明确专门部门和人员，做到辖区内各类煤矿包矿盯守全覆盖。

（三）进一步加大小煤矿等落后产能关闭退出力度。各级煤矿安全监管监察部门要主动参与、积极推动，更好利用市场化法治化手段，坚持用安全标准，倒逼落后小煤矿淘汰退出。一要开展小煤矿淘汰退出攻坚战。依据国发〔2016〕7号、国办发〔2013〕99号等文件要求，利用好去产能平台，力争2017年全部淘汰退出9万吨/年及以下小煤矿。河北、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、河南、甘肃、青海、新疆等省份，要积极引导产能30万吨/年以下矿井有序退出；山西、内蒙古、陕西、宁夏等省份，要积极引导产能60万吨/年以下矿井有序退出。对未列入淘汰的产能9至30万吨/年煤与瓦斯突出，各级煤矿安全监管部门要牵头组织，联合煤炭行管、煤矿安全监察等部门，从投入、技术、管理、队伍、能力等方面进行安全评估，经评估达不到安全生产条件的，要依法停产整顿；停产整顿仍未达标的，应依法予以关闭。二要加强去产能煤矿安全监管。对列入去产能淘汰退出规划的矿井，要责令停产、注销相关证照并公告，不设“过渡期”或“回撤期”，并派专人严盯死守。因安置人员、回收设备等不能立即停产的，要制定具体实施方案，明确一名企业领导负责，明确部门监管人员，明确每一个采掘工作面、每个采区、每个水平、每处矿井的封闭时间，明确限产、安全等措施，并报省级政府或省级化解过剩煤炭产能领导办公室批准后方可实施。三要严格减量置换。严格执行产能减量置换政策，通过释放先进产能，倒逼落后产能加快退出；采用核减煤矿产能置换的，要将灾害严重、安全条件差的煤矿作为核减重点，防止项目增加了，该减的产能没有减下来。新疆要把补办完善建设项目手续与淘汰退出小煤矿（30万吨/年及以下有163处）挂钩，切实做到减量置换。四要集中开展许可证清理。对申办、延续安全生产许可证的煤矿进行现场审核，及时注销到期不申请延续、经整顿仍达不到安全条件的煤矿安全生产许可证，推动 “僵尸”煤矿关闭退出。

（四）强化瓦斯和水害专项治理。瓦斯仍是煤矿安全生产的“第一杀手”。一要加强瓦斯零超限目标管理。落实瓦斯超限停电撤人、分析原因、停产整改和追究责任四项措施，加强瓦斯异常预警分析。推动安全监控系统升级改造，推广使用先进适用的红外、激光等甲烷传感器。二要加强防突矿井管理。煤与瓦斯煤与瓦斯突出必须将保护层开采、区域预抽煤层瓦斯等工程与矿井采掘部署、工程接替等统一安排布置，确保采掘作业在区域防突措施有效区内进行；要加强对高瓦斯、煤与瓦斯突出产能核定抽查，抽采能力不足的，一律予以核减产能，降低开采强度。三要加强通风安全管理。完善矿井通风系统，实施正规开采，禁止采用巷采等落后采煤方法。开采易自燃煤层时，必须制定和落实综合防灭火措施，采后要及时加以封闭，并加强检查。四要严格规范瓦斯等级鉴定。对相邻矿井开采同一煤层升级为高瓦斯或突出的，煤矿应立即进行瓦斯等级鉴定，鉴定完成前，按照高瓦斯、突出煤层进行管理；煤炭行管、监管监察部门要逐矿排查，加强瓦斯等级鉴定结果的审核和动态管理，对鉴定中弄虚作假、瓦斯等级该升级未升级的，要倒查责任、严肃追责。五要加强密闭管理。煤矿要对井下所有密闭（墙）编号建档，及时填绘矿图，防止假密闭和图实不符，并将生产计划、工作面开工、密闭施工和主要图纸资料等，及时如实报告当地监管监察部门。

要组织修订《煤矿防治水规定》，开展新一轮煤矿水文地质类型划分与统计分析；水文地质类型极复杂的矿井、资源整合区域、接近老窑和采空区区域，要做到有掘必探。山西、河北、黑龙江、河南、云南等地，要开展整合兼并煤矿采空区普查治理，提交水文地质勘探报告，凡未查清采空区有害气体、积水等情况的，探放水措施不落实的，不得组织生产。煤矿关闭前，必须编制闭坑报告（包括查清老空水等基础资料），并报省级煤炭行管部门批准。

（五）深入推进煤矿安全基础建设。一要推进“三位一体”预控体系建设。为了构建风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，我们将研究建立风险分级管控、隐患排查治理和安全生产标准化“三位一体”安全预防控制体系，并尽快以此修订印发安全生产标准化评分办法和考核定级办法。二要推进“一优三减”。落实《关于减少井下作业人数提升煤矿安全保障能力的指导意见》，研究制定不同作业条件下减少井下作业人数的措施办法，省级煤矿安全监管部门要牵头制定辖区煤矿“一优三减”实施方案，推行“机械化换人、自动化减人”，解决大矿单班入井超千人、小矿单班入井超百人和采掘工作面超员等问题。三要强化安全培训考核。各有关部门要落实煤矿企业“三项岗位人员”考核的规定，注重对主要负责人考核；开展安全培训执法互查，坚持逢查必考，现场考试不合格的，责令补考，补考仍不合格的，建议调整工作岗位，逾期未整改的要依法停产整顿。四要推广安全先进技术。编制《煤矿安全生产先进适用技术推广目录（2017）》，组织安全科技进矿区活动，发挥中央财政资金政策引领作用，推进一批重大灾害防治、隐患排查治理、致灾因素普查治理等示范工程建设，淘汰落后生产工艺和设备。五要强化职业危害防治。贯彻《国家职业病防治规划（2016－2020年）》《煤矿作业场所职业病危害防治规定》，强化职业病源头治理，开展职业危害防治普查，推动职业卫生示范矿井建设，提高职业危害防治水平。

（六）强化安全监管监察执法。各级煤矿安全监管监察部门要落实权力清单，制定责任清单，编制落实执法计划，用好执法手册和文书，严格规范监管监察执法，加大惩处力度，不断提高执法水平。

煤矿安全监管部门要强化复工复产验收，各地要制定复产复工标准和办法，严格验收程序、标准和审批签字制度，地方煤矿验收必须由市（县）长签字，以前没有签字的，一律重新审签；省属煤矿和中央企业煤矿由省级煤矿安全监管部门主要负责人签字，不得以部门负责人或验收办公室（领导小组）负责人代替签字，并将复工复产煤矿及时通知驻地煤矿安全监察分局。要强化兼并重组矿井安全监管，跟踪了解中央企业煤矿兼并重组情况，强化安全监管；要落实整合重组煤矿的属地监管责任，督促企业加强对被兼并重组煤矿安全管理，确保“真投入、真控股、真管理”，国有企业对兼并重组煤矿不能实行有效监管的，要报告地方政府及有关部门。要强化托管矿井安全监管，检查承托企业的安全资质是否符合规定，安全管理团队是否到位；检查托管煤矿安全管理机构、制度是否健全，安全责任是否落实，严防以包代管、违规转包分包。

安全监察机构要加强对地方政府煤矿安全监管工作检查指导，省局、分局要分别对辖区内产煤市、县级地方政府每年至少开展1次检查指导，对监管不力、事故多发的地区要约谈。要开展瓦斯治理、水害防治、规程对标、超能力、安全投入等5个专项监察，制定专项监察方案，统筹安排、精心组织，严格按照煤矿安全规程、防突规定、防治水规定等进行对表对标执法，发现不具备安全生产条件的，要依法暂扣安全生产许可证（收回正副本），通知地方政府及有关部门。要加强执法分析和监督，建立《煤矿安全监察执法的监督办法》，研究监管监察部门事故内部反思机制，制定执法监督考评、案件公开裁定和信息公开等办法，建立月度执法信息通报制度，强化执法日常考核和定期分析评估。

（七）强化事故查处和警示教育。一要严格事故查处。制定事故查处手册，完善事故调查组组长负责制，建立典型事故提级调查、挂牌督办、事故暴露问题整改督办等机制，健全事故调查分析技术支撑体系。发生特别重大事故或典型重大事故的，一律约谈地方政府及有关部门和企业负责人，并邀请主流媒体参加，公开曝光。要对事故实行“一案双查”，既要严肃追究煤矿企业的责任，又要倒查地方政府贯彻落实中央决策部署，包括安全大检查、专项整治、淘汰退出等重点任务落实情况，对工作不力导致事故发生的，依法依规追究地方政府及有关部门相关人员责任。二要加强诚信体系建设。完善“黑名单”制度，把发生重特大责任事故、瞒报谎报事故、重大隐患不整改、未经批准擅自恢复生产、蓄意逃避监管监察、拒不执行监管监察指令等严重失信行为的企业列入 “黑名单”，继续公告发生重特大责任事故的煤矿企业主要负责人，终身不得担任煤矿企业矿长（董事长、总经理），实施联合惩戒。三要强化警示教育。各地要开展形式多样的警示教育，发生重特大事故的重庆、内蒙古、黑龙江、宁夏、湖北、河南等地，要抓紧制作警示教育片，组织入刑的煤矿负责人、政府有关部门人员现身说教，国家煤监局将在下半年集中开展事故警示教育活动，切实用事故教训推动工作。