我国区域公共文化场馆绩效评价研究

陈波　邱新秀

摘要：公共文化场馆的投入产出效率直接影响着人民群众的文化生活，关系着社会主义文化大发展大繁荣的实现。文章借助加权量化评分法，对我国中部地区八省2009-2014年“三馆一站”的绩效情况进行区域性研究，发现中部地区公共文化场馆绩效处于中等水平：近年绩效呈小幅波动增长趋势；中部地区八省绩效排名相对值较为稳定，绩效得分绝对值变化较大：省域发展不均衡，河南省绩效最优：省域公共文化投入差距较小，产出成为影响绩效的关键因素。为克服发展中的难题，亟需以效能为导向，建立公共文化场馆绩效考评机制。

关键词：当代中国；文化建设；公共文化服务体系；公共文化场馆；绩效评估；投入产出效率；中部地区八省

公共文化场馆建设是实现好维护好发展好人民群众基本文化权益的关键环节。为更好地满足群众的基本文化需求，我国先后对博物馆美术馆、公共图书馆文化馆（站）实行免费开放，并出台一系列推进公共文化场馆建设的政策文件。2012年4月24日，财政部发布《关于贯彻落实十七届六中全会精神做好财政支持文化改革发展工作的通知》，提出要“探索实行绩效评估考核结果与财政投入挂钩办法，促进其提高公共服务水平”。2013年11月12日，党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制”。2015年1月14日，印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，再次强调“以效能为导向，制定政府公共文化服务考核指标”。为考察我国公共文化场馆的投入产出效率，本文以博物馆、公共图书馆、文化馆以及文化站（简称“三馆一站”）的绩效为研究对象，选取中部地区八省2009-2014年进行区域性研究。

一、国内外公共文化服务绩效评价研究综述

政府绩效评估理论最早由西方国家提出，应用于包括公共文化部门在内的诸多公共机构。随着西方绩效理论的传播和我国政府改革的深入，绩效管理作为一种提高工作效率的工具被引入到公共文化场馆建设。

（一）国外

国外对公共文化领域绩效评估的研究是伴随“新公共管理”的兴起而开始的，发展至今已形成较为成熟的理论体系和实践方法。

1.国外公共文化服务绩效评估发展历程

20世纪70-80年代，西方国家政府内部出现管理危机，财政困难、政府机构日趋膨胀、官僚主义盛行、公共行政效率低下以及公共服务质量下降等问题使公民对政府逐渐失去信心并滋生不满情绪。为摆脱这一困境，西方各国相继掀起“新公共管理”（New Public Management，简称NPM）改革热潮。新公共管理运动兴起于英美等国，并伴随经济全球化席卷整个世界。它的基本取向是以采取工商管理的理论、方法技术，引入市场机制，强调顾客导向以及提高服务质量为特征，它往往被人们描述为一场追求“3E”目标的政府管理改革运动。这种企业管理的理念也大规模地渗透到公共文化领域。公共文化管理者逐渐关注公共文化资源配置的公平合理以及公共文化部门经营的“3E”目标，即经济”（Econom、）、“效率”（Effiriency）和“效益”（Effectiveness），并试图实施绩效管理，以量化指标呈现公共文化部门的绩效。

自20世纪90年代起，西方各国纷纷提出改善公共文化机构运作效率的措施，包括制定绩效评估指标、建立绩效评估模型以及开展公众满意度调查等。1992年，由戴维·奥斯本和特德·盖布勒合著的《重塑政府》阐述了新公共管理模式的十条原则，在其影响下，美国政府开展了“重塑政府”改革。其中，《国家绩效评审报告》（NPR 1993）和《政府绩效与与结果法令》（GPRA 1993）两项改革措施在公共部门管理体制改革中取得显著成效。国家绩效评审报告是比尔·克林顿（Bill Clinton）总统的一个改革措施，它由艾尔·戈尔（Al Gore）副总统牵头负责，其目的是要创建一个“工作绩效更高并且花钱更少”的政府。《政府绩效与结果法案》要求管理人员确立具体的行为标准并且要“为结果而管理”，对政府部门监督的重心放在绩效和结果上。这一法案使美国政府绩效评估实现了制度化和法制化。

在英国，国家审计署在评定政府绩效工作中扮演着核心角色。1983年通过的《国家审计法》授予国家审计署监督和检查各公共部门的权利，其中也包括对公共文化部门资源利用的经济性、效率及效果的监督。1997年颁布的《地方政府法》规定，地方政府必须实行最佳绩效评价制度，各部门每年都要进行绩效评估工作，要有专门的机构和人员及固定的程序。1999年，英国通过的《地方政府最佳服务效果法案》要求各地方政府提出文化方面的具体绩效指标。此外，其他西方国家也开展了绩效评估工作，例如，加拿大遗产部（Department of Canadian Heritage）、新西兰文化与遗产部（Ministry fnr Culture&Heritage）要求各文化机构定期发布年报公布其文化资源利用情况，并对公民的文化权利、文化参与以及满意度等进行调查；荷兰的《市政管理法》规定应就地方当局的绩效情况进行评估。

2.国外公共文化服务绩效评估的特点

从西方国家的实践情况来看，公共文化部门绩效评估有五大特点。

第一，评估保障的法制化。西方公共文化部门的绩效评估都有强有力的法律保障和制度保障。英国先后颁布了《国家审计法》（1983）、《地方政府法》（1997）、《地方政府最佳服务效果法案》（1999）、《政府资助博物馆与美术馆效率与效益》（1999）、《全面高效的现代化公共图书馆——标准与评估》（2001）以及《最有价值绩效指标：2005/2006》等法律法规或政策文件，为公共文化的绩效管理提供法律保障。在美国，国会通过立法的形式确保国家绩效评估委员会的主张得以实施，其中，1993年通过的《政府绩效与结果法案》和《国家绩效评论》最具影响力，成为美国推行政府绩效评估的纲领性文件。新西兰、加拿大澳大利亚等国也以法律文件或管理规范的形式，使公共文化部门的绩效评估成为法定要求。