日本的农地资源保护及借鉴

□张合林

(郑州大学西亚斯国际学院河南新郑451150)

日本的农地资源保护及借鉴

□张合林

(郑州大学西亚斯国际学院河南新郑451150)

本文首先阐释了日本农地保护的背景和农地制度发展历程；其次研究总结了日本的农地资源保护制度及政策；最后指出了日本农地保护的特点与借鉴：通过法律和规划实行严格的农地保护，城市化与农地保护相互协调发展，以农地保护制度创新驱动有效保护农地。

农地；农地制度；保护制度；借鉴；日本

日本是一个由4个大岛以及其它3900多个小岛组成的岛国，国土总面积狭小，农地资源极其贫乏，人均耕地面积只占我国的1/3，这一基本国情形成其以小规模农户家庭土地经营为主的模式，这与我国的农户家庭土地承包经营模式相类似。然而，如何在城市化进程中保障农地不受威胁，并且提高农地的使用效率，我们可以从日本农地保护的成功经验中得到启示和借鉴。

1 背景

日本的农地资源十分匮乏，国土中耕地面积为461万hm2，人均耕地面积仅为0.09hm2。而且65%的土地为私人所有，公有土地只占35%，且多为不能用于建设的森林地和原野。日本的城市大多是由城下町发展而来的，所谓城下町是日本封建时期的武士和从事工商业者的聚居地，大多位于封建领主所辖城区的周边地区。[1]

二战以后，高速推进的工业化、城市化使大量农地被城市侵占，最终造成耕地的大量减少[2-3]。根据国际粮农组织（FAO）的数据库显示，在1961—2011年的51年间日本耕地总量的变化如表1所示。

表1 日本1961-2011年耕地面积变化表单位：万hm2

2 日本农地制度发展历程

二战后日本农地制度发展大概经历了两个阶段：第一阶段，从1946年“农地改革”到1970年第二次修改农地法为止[4]。实现“耕者有其田”是这一阶段农地政策法律的目标[5]。保护耕作者的利益和土地农民所有是本阶段农地政策的重点。第二阶段，从《农地法》第二次修改至今。《农地法》的第二次修改使得农业政策发生了根本性的变化：对取得农地上限(约3公顷)的限制予以取消，废除了地租最高限额即农田地租不能超过25豫、旱地地租不能超过15豫规定的限制，同时确定农业法人资格的规定得以放宽，并增设了农协经营受托项目。从另一角度来讲，经济高速发展为非农产业提供了大量的就业机会，致使农民兼业且不断增多，兼业收入占到农户收人的50豫以上。丰厚的兼业收入使离农人口激增，仅有老年人愿意继续从事农事，农业经营缺乏壮劳力，出现严重地农地抛荒现象。为解决农民不愿意继续从农的问题和实现土地适当集中的目的，日本第二次修改《农地法》和出台国家相关鼓励及支持政策，使得农地所有者真正自主从事农业生产，并且向有能力的农民集中，进而扩大农户规模，实现高效、稳定的农业经营的同时改善农地的规模结构和经营结构，并达到农地的高效利用。[6]日本农地政策制度的演变过程可概括为：由严格限制到放开，之后又侧重于农地利用效率的控制上，通过农地农用和控制农地转用的具体措施，促进农地规模经营的同时又提高了农地产出。[7]

3 日本的农地资源保护制度及政策

3.1 农地保有合理化制度

20世纪60年代，随着日本农业机械化的快速发展，零碎化的农地不利于农业机械化的实现。但是对于实行土地私有制的日本，且伴随着经济发展而飙升的土地价格，使得大部分个体农户不愿出卖土地。再者，日本的一些传统观念影响也很强：个体农户为了保证土地所有权或者利用权转移过程中的信任和稳定感，只将土地借给或卖给亲戚朋友。因此，农业机械化的实现面临重重阻挠。

政府用两种方法来解决这个难题：首先将原来《农地法》中的“自耕农主义”修改为新《农地法》中的“耕作者主义”，即农民不再注重土地所有权的归属，只要拥有土地使用权就行；其次逐步建立并完善农地保有合理化制度。随着该制度的成立和发展，诞生了农地保有合理化法人。该法人从离农者手中借入或买入土地，然后借给或卖给那些有能力有意愿从事农业的农户，使得农地得以聚集，并摆脱小农户家庭经营模式，从而走向农业机械化的高效发展道路。合理化法人是一种依靠政府的中介组织，其本质是“中间保有，再分配机能”。1993年制定的《农业经营基盘强化促进法》又使得该制度得到进一步完善和细化。[6]

3.2 认定农业者制度

所谓认定农业者，即指那些由市町村进行选择和认定的，积极改善农业经营效率和扩大规模的农业经营者。截止到2005年，日本全国的认定农业者达到13万多人。认定农业者制度的根本目的是实现农地保护和农地的高效利用，主要通过提高农业经营者的收入水平来吸引认定农业者，同时也能够培养掌握现代技术的农业经营接班人。制定农业经营改善计划是成为认定农业者所必需的，而五年之后若计划没有达到预期的目标,即取消其授权认定农业者资格。各级政府通过计划的评估,确认其为认定农业者，并同时拥有获得农地方面政策支持的权力。这些优惠政策包括：淤重点支持集中农地的农户；于在可享受融资上的优惠条件；盂可参加有关经营管理方面的培训；榆税收上给予一定优惠。［6-8］

3.3 日本土地信托制度及模式

日本的土地信托项目的基本流程是：土地所有者将土地交给受托人（信托银行）保管，并从受托人处获得信托红利。土地信托有两种类型，一类是在土地所有者信托期结束之后，处理型领取土地出售所得价款；另一类租赁型则是收回土地所有权。土地信托自1984年在日本开展以来，对土地的有效利用做出了一定的贡献。经过1986年《国有财产法》、《地方自治法》的修改以及同年《税法》的实施，使得土地信托的发展得到极大的加速。[9]

日本土地信托制度及模型的优点：一是替代性，土地信托方式为那些有积极性搞土地开发确没有能力开发的人提供便利；二是高效性，民间土地信托制度能够实现土地利用的高效配置；三是多样性，土地信托模式对于土地的管理手段多样；四是稳定性，土地所有者将土地信托给信托银行，在信托期内如租赁信托可获取稳定的信托红利。[10-12]

4 日本农地保护的特点与借鉴

在人均国土资源极为有限的情况下，日本对于农地保护花费的代价及成本远小于美国和其他西欧发达国家，但在短时间内实现了与美国相当的农地保护水平。因此，通过上述制度及政策的研究，可总结出日本农地保护的特点并给出相应的启示与借鉴。

4.1 通过法律和规划实行严格的农地保护

相关法律作为日本农地保护和土地规划的依据和保证，并对农地进行详细具体的规划设计，从而造就了日本极其严格的农地保护政策。《城市规划法》作为日本对于城市内部土地利用的依据导向而存在；而其他法律法规，比如《农业振兴地域法》和《农业法》等则主要具体规定土地利用的各种限制，进而保证农用地不得被随意侵占和任意转用。借鉴日本的经验，我国应尽快制定农地保护法等相关专门法律，以实现依法保护农地资源。

4.2 城市化与农地保护相互协调发展

一般来说，城市化的扩张会对农地保护不利，使得大量农地流失，造成环境破坏、粮食安全以及社会治安等问题。然而日本却利用城市化发展来实现农地保护，二者实现和谐发展。因为从短期发展来看，城市化发展必然伴随着扩张占地；而从长期发展来看，城市化可以聚集人口，发挥集聚效应并减少农村占地，实现耕地占用量减低的目的。其关键在于城市化的发展方式和速度，其必须与国情以及国土资源条件相适应。所以，我国要大力实施新型城镇化战略，节约集约利用土地，实现城市化与农地保护相互协调发展。

4.3 以农地保护制度创新驱动有效保护农地

日本面对工业化、城市化给农地保护及农业发展带来的挑战，不断进行相关制度和模式的创新，比如通过农地保有合理化制度、认定农业者制度和土地信托制度及模式的实施，有效的保护了农地资源和实现了农业发展的转型。我国可借鉴上述经验，积极稳妥地推进农地适度规模经营、培育新型职业农民、发展土地农业合作社等制度和经营模式的创新，驱动有效保护农地和现代农业健康发展。

[1]吴晓佳.日本农地管理制度及启示[J].农村经营管理,2011(97).

[2]陈静彬.粮食安全与耕地保护研究[D].中南大学, 2010:16-17.

[3]周立军.城市化进程中耕地多功能保护的价值研究—以宁波市为例[D].浙江大学,2010:155-156.

[4]胡明辉.我国农村土地流转模式研究[D].燕山大学, 2008:29-30.

[5]张术环.当代日本农地制度及其对中国新农村建设的启发[J].世界农业,2007(6).

[6]王华巍.世界主要发达国家农业政策的比较研究[D].吉林大学,2005:81-85.

[7]张迪.日本农地政策特点及对我国的借鉴意义[J].国土资源情报,2006(1).

[8]熊红芳,邓小红.美、日农地流转制度比较分析[J].生产力研究,2005(5).

[9]邬晓波,王秀兰.我国农村集体土地信托模式初探[J].理论月刊,2004(4).

[10]王秀兰.土地信托模式的国际借鉴与思考[J].商业时代,2007(16).

[11]刘志仁.农村土地保护的信托机制研究[D].中南大学,2007:169.

1004-7026（2016）15-0111-02

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10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.15.085