基于产业发展视角的我国赛马彩票发行可行性研究

王薛红

基于产业发展视角的我国赛马彩票发行可行性研究

王薛红

赛马彩票在我国经历了曲折的发展历程，直至今日仍未获得正式批准，但不能忽视的是长久以来非法的赛马竞猜活动却从未间断。本着“堵不如疏，暗不如明”的考虑，本文通过分析国外马产业转型中赛马彩票的作用，进而在产业发展视角下，对我国发行赛马彩票的迫切性和基础条件进行评估，并就加快赛马彩票落地和规范化运营提出政策建议，以期充分调动和发挥赛马彩票的双重产业功能，响应当前政府大力倡导的“发展体育产业促进体育消费”的发展号召。

赛马 彩票 产业 可行性

自改革开放以来，赛马彩票曾在我国引发多次热议，但无一例外最终都未获得批准而正式发行。究其原因，有学者在以往研究中给出了相应的答案，如制度上的不完善、操作上的不规范以及意识形态上的潜在偏见等。在笔者看来，制约我国赛马彩票合法化的最大障碍在于管理层和产业界对赛马彩票产业功能的认识“缺位”，未能站在全国马产业发展的高度来评估赛马彩票的可行性和必要性，从而导致产业界立足于筹集资金，弥补发展缺口而呼吁发行赛马彩票，决策层立足于赛马彩票的负面性以及长久以来存在的意识形态的争议而禁止发行的“怪循环”。当前，我国正处于经济结构转型发展的关键时期，如何培育新的发展动力，激活资源配置是发展的首要任务。为此，本文以加快推动我国马产业转型升级，培育高附加值的全产业链，增强地方经济社会发展后劲为目的，从产业发展的角度研究我国赛马彩票的可行性，并就现阶段推进赛马彩票试点申办提出相关建议。

一、赛马彩票及其双重产业属性

赛马彩票是以赛马比赛结果为竞猜对象的互动型彩票玩法。与足球竞猜型玩法相类似，赛马彩票将赛事竞争的刺激性、观赏性与彩票竞猜结果不确定所带来的娱乐性相融合，既提升了彩票竞猜的娱乐性和互动性，又进一步拓展了赛马文化和公益彩票的文化内涵，是博彩业的一个重要组成部分。根据国际赛马联盟统计①数据来源http：//www.horseracingintfed.com/default.asp?section=Resources&area=4。，2014年，全球主要马彩国家投注额约为952亿欧元，其中赛马彩票在博彩业中的份额也由2006年的8%增长到2014年的12%，仅次于传统彩票（56.85%）和娱乐场（27.7%），与足球竞猜共同构成博彩第三大玩法。

图1 博彩业的构成及赛马彩票在其中的地位

作为彩票和商业赛马的重要组成部分，赛马彩票通过将彩票竞猜嫁接、嵌套在赛马活动之中，形成了双重产业属性。其中，作为彩票的一种，赛马彩票具备与其他任何一种彩票所共同具备的属性，即通过公开、公平、公正的发行销售环节，有效地筹集社会闲散资金、增加政府税收、支持公益事业发展、打击非法彩票、带动劳动力就业等，同时也将面临着随之产生的彩民过度购彩等负面风险。而赛马彩票之所以能够与足球彩票并列构成世界第三大彩票品种，除了其自身所具备的彩票属性外，还在于其所具备的赛马彩票产业属性，即在发行赛马彩票的同时，通过促进赛事规范化运行、拓展赛马彩票文化、扩大赛马赛事转播、吸引大量群众购彩等，进而直接带动本地区养马、育马、赛马竞技、马场建设、赛事转播等全产业链发展，以及间接地带动交通旅游、餐饮购物、酒店等相关产业发展，形成赛马彩票所独有的双重产业功能。

图2 赛马彩票的双重产业属性及其重要功能

二、从国际马产业转型看赛马彩票的功能和价值空间

（一）现代马产业的特点与内涵

随着科学技术的进步，马匹在生产和生活中的功能被机械化设备所替代，以役用为主的传统马业发展面临困境。部分国家通过把马匹逐渐引入赛马、马术竞技、表演和娱乐等领域，顺利实现了马社会角色的转型，形成了以“运动、娱乐”为特色的现代化马产业。与传统马产业相比，现代马业具有三个特点：一是在传统型的养马育马业基础上，延伸了高附加值的优良马匹育种、马医药产品深加工等农副产业；二是围绕马活动形成了商业赛马及休闲骑乘等，其中商业赛马涵盖了赛事和彩票两个部分，具有较强的产业联动作用，而休闲马活动包含了马术、休闲骑乘、马球比赛、表演展示等；三是围绕马产品、马活动所形成的特色旅游、会展、文化活动以及餐饮购物等。

（二）赛马彩票在现代马产业转型过程中的重要作用

在现代马产业链中，赛马彩票作为其中的关键环节，无论是在马产业的转型，还是马产业的现代化发展中都具有重要的地位。

1.为现代马产业向休闲娱乐化转型提供了前提。现代马产业之所以能够向休闲娱乐转型，离不开赛马运动的发展和普及，而正是与彩票的结合成就了赛马运动从原本以贵族、上流阶层为主的小众娱乐，逐步向民间、向大众普及，扩大了赛马运动的群众基础，进而跨越了国别、社会制度甚至于宗教（穆斯林文化禁赌，但允许赛马竞猜）的障碍，逐步形成产业化发展。

2.为现代马产业转型奠定了规范化发展基础。确保彩民所享有的公平、公正的竞猜权利，是彩票存在和发展的前提，因此彩票对发行的规范化要求极高，任何有违彩票随机性结果的行为都动摇彩票发行的根本。正是由于彩票所具备的这种高标准的要求，当赛马与彩票联系在一起时，提高了赛马运动组织和运营的规范化要求，促进赛马运动从原有的民间化的、松散化的管理逐步走向规范化运作，逐步形成了在政府有效监管之下的产业化、法制化发展的商业赛马体系。

3.为马产业转型和发展提供了必要的资金支持。在马产业转型初期，无论是马匹育种，还是马场建设、设施维护、专业人员培养等均需要大量的资金投入，仅以比赛奖金来维持马场运营往往“入不敷出”，而发行赛马彩票为商业赛马提供了稳定的资金来源，通常5%-10%左右的赛马彩票投注额将重新返还赛马业，一些国家如阿根廷、巴西等甚至达到了20%以上，有力地支持了赛马业的发展。

4.为现代马产业培育了群众基础。彩票对现代马产业发展的促进作用还体现在消费群体的培育方面。如在日本，民众无论是直接到投注现场，还是在场外通过网络、电话、手机等，都可以投注。在我国香港地区，绝大多数香港人通过购买赛马彩票成为马迷。此外赛马彩票还促进了赛马赛事的转播，强化了公众对赛马赛事举办前和举办后的关注度。这些被赛马彩票广泛吸引的彩民，既是赛马彩票的核心消费群体，也构成了现代马产业发展的消费者基础。

（三）在赛马彩票推动下实现转型的现代马产业价值空间

随着高附加值的立体化产业链的逐步形成，现代马产业在经济、社会发展中的价值和作用日益凸显，甚至成为一些国家的支柱产业。

1.直接带动经济发展。作为世界最大的马业国，据美国马业委员会（American Horse Council）统计显示，每年美国马业直接创造的经济价值达300多亿美元，对GDP的总贡献（直接、间接及引导性支出）超过1000亿美元。

表1 2013年美国马产业所创造的直接经济价值和对GDP的贡献情况

2.增加政府税收。随着现代马产业的产业规模不断扩大，对政府税收的贡献也快速增加。以美国为例，通过发展赛马业每年将带来近20亿美元的税收，其中上缴联邦政府的税收近6亿美元，州政府10亿多美元，地方政府近3亿美元。在香港，作为特区的最大纳税机构，香港赛马会每年通过发行赛马彩票向政府缴纳的税收（主要是博彩税）超过100亿港元，占香港总财政收入的1/10左右。

3.直接带动就业。现代马产业转型后最为突出的特点是带动就业的能力逐步凸显。以美国为例，马产业每年直接提供的工作岗位累计达45万多个，雇佣人数超过70万人，如果加上兼职和季节性的岗位，马产业累计将提供140多万个就业岗位。值得注意的是，美国马产业所提供的工作岗位超过80%集中在农村地区，对于带动农民就业发挥了重要的作用。

图4 香港赛马会赛马税收情况（单位：亿港元）

4.创造了新的经济增长点。作为竞技性运动，赛马对马匹的品质要求极高，随着赛马运动的不断普及，进一步带动了优良马匹的育种、训练和交易，有助于提高马产业的发展质量，同时也为马产业发展创造了新的增长点。如目前国产的普通赛马价格多在几万，最高不超过十几万，而一匹具有优良品质的纯血马，价格往往在上百万，甚至上千万左右，具有较高的附加值。更为重要的是，由于马匹的培育等多在农村地区，通过优良马匹培育和交易可有效地促进农民增收。

5.形成了对上、下游相关产业的带动。在英国，马产业对农业、畜牧业、生物科学等上、下游相关产业的发展起着非常积极的作用。在马产业的快速发展下，英国在生物工程学科、兽医学及围绕着赛马业的各项学科和技术都获得令世人瞩目的突破和进展。此外围绕赛马形成的特色旅游、展览、疗养等也成为英国赛马业的一大特色。在社会文化发展领域中，赛马业已从传统贵族参与转变为全民参与的文明娱乐和大众社交活动，是英国文化中不可缺少的组成部分。

三、产业发展需求下我国发行赛马彩票的必要性和可行性研究

在我国经济社会全面转型的关键时期，我国马产业和彩票业均面临着转型发展的迫切需求，而赛马彩票所具备的双重产业属性和功能，为现阶段探索发行赛马彩票奠定了必要性和可行性基础。

（一）发行赛马彩票的必要性源于产业发展的迫切需求

1.发行赛马彩票是培育地区经济发展新动力的需要。与美国等马业强国相比，我国作为拥有马匹数量的第二大国，马业的产值仅为美国马业产值的千分之一，产值比例相对较低，现代化产业链条尚未形成，科技支撑能力较弱。在养马大省新疆、四川、云南、贵州、内蒙古等省区，马主要用于放牧、交通、农田作业和产肉、泌乳等方面，没有充分发挥现代社会中马在娱乐、体育和竞技等各个行业的作用，制约了马产业的转型发展。从国际发展经验来看，要彻底扭转这种大而不强的发展局面，前期需要大量的资金投入，而发行赛马彩票将在各地马产业转型初期发挥重要的筹资功能，在马产业转型的中后期发挥着重要的产业带动功能，因此探索发行赛马彩票的动力，既源于地区经济发展的需要，也源于我国马产业转型升级的需要。

2.发行赛马彩票是促进彩票多元化发展的需要。我国彩票业经过30年发展，成绩斐然但问题也相对突出，表现在彩民层次偏低陷入“穷人帮助穷人”的误区、彩票玩法结构相对单一增加了市场失衡的风险、体彩和福彩间的同质竞争问题突出导致发展缺乏后劲等，全面启动改革迫在眉睫。与现有彩票品种相比，赛马彩票将赛马运动和彩票竞猜有机融合，兼具休闲娱乐的文化功能和促进经济发展的产业功能，为此在启动彩票业改革中，可将赛马彩票作为突破口，从优化玩法结构、吸引优质彩民、构建体育彩票品牌等方面进行探索和创新，有效应对当前彩票业发展中的问题。这一现实需求使得现阶段探索赛马彩票的立足点更加充分，也提升了探索赛马彩票的意义和价值。

3.发行赛马彩票是新常态下维护社会稳定的需求。当前我国经济发展下行压力增大，面对经济转型升级过程中出现的大量失业人员再就业问题，通过发行赛马彩票可以为之提供有效的解决方案。根据国外的经验可以看到，发行赛马彩票带动赛马运动发展对于经济社会最大的回馈在于带动就业，特别是农村地区群众就业。以新疆为例，目前农村就业率普遍不足50%，城镇私营和个体企业吸纳的城镇居民就业人数又普遍偏低，由于大量居民未能实现本地就业进而引发了一系列社会问题。因此，如何短期内使更多的农村人口找到合适的就业岗位，这一现实需求更加催生了对发行赛马彩票的需求。

（二）现阶段我国发行赛马彩票的有利基础分析

发行赛马彩票涉及彩票管理和赛事管理两个重要环节，与之前数次探索相比，现阶段重启赛马彩票试点工作的有利时机表现在：

1.彩票管理水平的提升确保了赛马彩票的公正性。现阶段探索发行赛马彩票立足于彩票发行管理30多年实践之上，2009年《彩票管理条例》颁布实施促进了行业规范化发展向前迈出一大步，从制度的完善性、技术的先进性等方面来说具备以往所没有的优势，为确保赛马彩票的公正性奠定了基础。

表2 我国发行赛马彩票已具备的制度及技术保障

续表

2.赛马赛事组织管理水平提升确保了赛马彩票的公信力。相对于电子或实物摇奖机，赛马赛事可视为“移动的摇奖机”为赛马彩票提供竞猜结果，其组织实施和赛事结果是否公允直接关系着彩票的公正性和政府的公信力。相比之下，现阶段探索赛马彩票在赛事组织管理方面更成熟，基础更扎实。

表3 我国赛马运动赛事组织管理基础的历史与国际比较

3.国家倡导体育产业化的政策导向为赛马彩票提供了发展空间。2014年10月20日，国务院下发《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，指出要加快发展体育产业，满足人民群众多样化的体育需求，保障和改善民生，同时扩大内需、增加就业、培育新的经济增长点，并将足球、马术等运动作为重点，加强政策支持力度以促进其产业化发展。此后为贯彻落实这一部署，中央层面启动了足球体制改革，并将足球彩票作为改革的重要议题之一纳入2016年财政部重点研究范畴，为未来形成以足球彩票为吸引点，带动足球运动产业化发展提供了有利的制度保障。与足球彩票在足球运动产业化发展中的作用相类似，赛马彩票在促进赛马及马业的产业化发展方面发挥着关键的作用，随着足球及其产业化改革部署的逐步落实，也将为探索赛马彩票和赛马产业化提供有利契机和政策依据。

（三）我国发行赛马彩票的预期经济社会效益评估

根据对国内外马产业发展的比较来看，若在我国开放赛马彩票，在短期内将有助于募集社会公益资金，提高社会对于赛马运动的关注度，从而有效地促进赛马运动的产业化发展。中长期来看，将进一步促进马产业链条的完善、附加值的提升，加快马产业向现代化转型，促进各地（养马育马地和赛事组织）的经济社会发展。根据笔者推算，一旦在我国开放赛马彩票，在未来3-5年内，赛马彩票的投注额将达到800亿元，募集公益金150亿元，为我国带来10万匹优质马匹，马产业的总价值将达到数百亿人民币，带动GDP超过1000亿元，提供就业岗位300万个，成为覆盖全国60%人口的娱乐活动。

表4 基于美国的发行经验我国发行赛马彩票的经济社会价值预估

四、关于推进我国发行赛马彩票的具体建议

（一）对决策的建议：堵不如疏，暗不如明，给予试错空间

赛马彩票竞猜过程的不确定性契合了人类冒险本性，是一种无法割舍和压抑的内在需求，若一味地禁止，只能逼迫其利用潜规则来期待明规则，即要么去国外参与相关博彩活动，要么参加国内的非法活动，这样的后果只能是大量的赌资外流，而所产生的负面影响，如赌博成瘾所导致的个人、家庭、社会问题等留在国内，造成“双重损失”，因此多数国家都遵循“堵不如疏”的原则，引导其在一个相对阳光的环境下发展，从满足社会成员人性的内在需求出发，做好“疏导”也即规范化管理工作，提高社会和谐度，实际上我国彩票业发展30年来已经起到这样一种效果。这对于决策部门在赛马彩票申报的相关管理决策上的最大启示是改变认知上的偏见，不贴标签，站在如何疏导群众消费需求、如何减少负面性并最大程度地激发其正面性的角度，解放思想，为赛马彩票的发行创造一个“阳光氛围”。

（二）对试点的建议：从场内模拟向局部的场外试点过渡

在赛马彩票的决策上，建议采取先行先试的原则。先行先试也是创新的一种方式，不能要求先行先试不出毛病，要给出一个弹性空间，在发展中逐步规范。在新一轮赛马彩票试点探索中，为了充分掌握发行赛马彩票的实践过程可能产生的各类问题，积极做好管理制度储备以及应急预案，建议管理部门将场内模拟扩展至场外试点，通过一定时长的赛马彩票模拟试验，在检验现有发行基础的同时，积累实践经验，为下一步试点的扩大以及赛事和彩票的联动奠定基础。

（三）对管理的建议：坚持“赛彩分离”搭建管理体系

笔者建议分别从彩票监管和赛事监管两个层面出发搭建赛马彩票管理体系。在彩票监管方面，赛马彩票的发行管理体制应遵循现有体育彩票的管理体制。在赛事管理体系建设方面，建议按照国际上相关行业协会的管理方式，将马术（包括马球项目）与赛马的管理工作尽快区分开来，除了中国马术协会外，应该适时组建一个以马主、马场及专业赛马俱乐部和马匹饲养繁育合作经纪组织为组成成员的具有自律性、专业性的组织——“赛马俱乐部联盟”，并使其在安全与诚信的前提下顺利与亚洲赛马联盟成功对接，逐渐形成以中国马术协会在马术赛事规章制度以及赛事裁决管理方面为主导，以中国马业协会对赛事用马的马匹繁育饲养管理以及赛事兽医鉴定、检验（测）、监管、诊治方面为主导的协会协调统筹管理模式。

（四）对发行的建议：借助现有发行体系，循序渐进

重点包括玩法申报、玩法设计和销售渠道建设三个方面。其中，在游戏申报上，按照《彩票管理条例》及实施细则规定，新游戏申报由省一级彩票发行中心提出申请，上报国家体育彩票发行管理中心，经国家体育总局批准后报财政部，并由财政部审批，最终确定试点的范围、彩票发行规则等事项。

在发行渠道上，建议赛马彩票试点时通过场内投注和场外投注两种方式进行销售。在赛马场内建设专门的彩票投注大厅，以供场内观看比赛的观众进行投注；考虑赛马彩票与足球彩票对销售店面建设标准相仿，建议依托现有的体育彩票竞彩店销售赛马彩票，既减少重复建设又能为现有竞彩店提供新产品。待试点相对成熟后，结合政策要求，开通手机等在线终端进行无纸化销售。

图5 建立相对独立的赛马彩票发行管理与赛马赛事运行管理体系

图6 我国彩票业管理框架与赛马彩票申报流程

在玩法设计上，可参考日本、法国赛马彩票的玩法，如“独赢”、“位置”、“连赢”、“位置Q”等。“独赢”是在一场赛事中，选中第一名马匹即可；“位置Q”是在一场赛事中，选中前3名马匹中任何马匹，无需顺序即可。这些玩法简单易学，中奖概率高，可以吸引更多的人参与。通过由简到繁、循序渐进的设计培育赛马彩票市场。

（五）对资金的建议：突出公益性和产业扶持相结合

公益性是我国发行彩票的前提和基础。因此，发行赛马彩票需要在坚持公益性的前提下，体现产业扶持的政策导向，以充分发挥赛马彩票对彩票业、赛马业的双重促进作用。资金具体分配可参照足球竞猜玩法，分别按照销售总额的73%、9%和18%计提彩票奖金、彩票发行费和彩票公益金，其中在彩票奖金中，72%为当期奖金，1%为调节基金。在18%的赛马彩票公益金使用中，可用于以下方面，一定比例用于社会公益事业；一定比例用于反哺马业和赛马业，如支持赛马运动、养马育马、马文化传播、马业人才培养；另有一定比例用于赛马彩票服务与救助。

（六）对防范风险的建议：建立风险防范机制和措施

发行赛马彩票除了充分认识赛马彩票的双重产业功能外，还要建立起有效的风险防范机制和措施，对可能存在的彩民过度购彩、资金违规使用以及人为干预等问题进行提前预防和控制。

1.对彩民过度投注风险的应对举措。彩民过度购彩是发行彩票所面临的共性问题，应结合赛马彩票的发行特点，在购彩前做好警示、身份核查、公益性宣传等引导工作，在购彩过程中做好购彩额度限制、大额购彩预警、交易方式限制等管理工作，在购彩后做好彩民心理疏导、彩民救助等干预工作，从而有效地防范过度购彩问题。

2.对赛马彩票发行经费违规使用的应对措施。针对2014年彩票资金审计中暴露出的问题，未来在赛马彩票的发行过程中，应坚持从以下两个层面做到彩票发行经费的合法、合理使用：一方面从财政监管的角度加强资金审批，从源头确保资金合规合法流动，同时按要求进行资金比例划分后，应加大资金使用公示力度，接受彩民监督和问责，提高资金透明度，控制资金违规使用的苗头和势头。

3.对人为操作导致彩票发行有失公允的应对措施。针对比赛中可能存在的骑手故意输掉比赛等暗箱操作问题，赛马赛事组织中建立起了“骑手赛前48小时隔离制度”、赛事前后马匹和骑手的健康检查以及比赛进行过程中360度无死角动态监控等制度，避免人为操作的可能性；而针对彩票发行中可能存在的内部人员作弊问题，则主要通过“赛”、“彩”分离和对彩票发行销售数据库的有效管理来实现。

综合来看，现阶段以鄂疆为试点发行赛马彩票，具备基础和时机优势，但也面临着赛事组织和彩票发行实践中现存问题的约束；既能产生正向的经济社会效益，也可能带来一定的社会问题，是一把利弊共存的“双刃剑”。正如世界银行《2014年世界发展报告》中指出的，风险是不可避免的，在有效管理之下风险或许会转化为机会而促进发展。因此，从未来发展趋势来看，赛马彩票必将要先迈出第一步，只有在实践中不断的探索完善，才能真正实现风险可控，从而使我国享受到发行赛马彩票所能产生的正向经济社会效益。

［1］ 北京大学中国公益彩票事业研究所课题组.鄂疆试点发行竞猜型赛马彩票的可行性研究报告（内部报告），2016.

［2］ 韩国才，邓亮，张翔.现代马业盈利模式研究［J］.中国畜牧杂志，2014（4）：7-10.

［3］ 路洪卫，秦尊文.基于需求角度的赛马彩票理论与实证分析［J］.湖北社会科学，2009（11）：71-73.

［4］ 马辉，李海.竞猜型赛马彩票的市场前景研究［J］.武汉体育学院学报，2010（9）：37-40.

［5］ 陈玉坤.国内关于赛马彩票的研究现状综述［J］.南京体育学院学报（自然科学版），2012（5）：156-157.

［6］ 李龙化，李香子，刘彩红.韩国赛马产业的发展及其启示［J］.体育文化导刊，2013（3）.

作者单位：中国财政科学研究院

（责任编辑：董丽娟）

Research on the Feasibility of Horse Racing Lottery in China under the Perspective of Industry Chain

Wang Xuehong

It’s a tortuous process for the development of horse racing lottery in China,which has not yet been formally approved until today while the illegal racing competition has never stopped.With the spirit of promoting the healthy development of both horse industry and lottery industry,this article mainly estimates the necessity and basic conditions of horse racing industry in China under the perspective of whole horse industry chain,based on the analysis on the functions of lottery in the transition of foreign horse industry,and also provides the policy suggestions on how to promote the legalized and standardized development of horse racing lottery in China,in response to the current policy of developing sports industry and promoting sports consumption.

Commercial Horse Racing;Lottery;Industry Chains;Feasibility Study

F832.48

A

2096-1391（2016）11-0073-12