论南京国民政府初期的关税改革

杨 欢

(辽宁大学 历史学院，辽宁 沈阳 110136)

论南京国民政府初期的关税改革

杨 欢

(辽宁大学 历史学院，辽宁 沈阳 110136)

清政府自从《江宁条约》签订后便丧失了关税自主权，从此，中国的海关税收都掌握在帝国主义手中。南京国民政府建立初期由于入不敷出的财政状况，开始对中国的关税制度进行改革，通过改订新约运动收回关税自主权，又对关税征收的细则和海关行政制度进行修改，中央的财政税收有了极大增长。但是，国民政府进行的每一项改革都不彻底，并且还受到帝国主义国家的阻挠，因此，国民政府初期的关税改革并没有使中国真正实现关税独立。

关税自主；国民政府；财政；改革

南京国民政府建立初期，军费开支巨大，帝国主义掌握着中国的海关，决定着关税税率，再加上地方政府截留盐税等税收收入，使得中央财政收支入不敷出的情况日益严重，只能通过借外债来维持，这更加重了国民党当局的财政危机。关税对增加财政收入极其重要，因此，收回关税自主权、修改关税细则十分必要。

一、国民政府进行关税改革的原因

(一)中国长期失去关税自主权的现状

中英鸦片战争清政府战败，于1842年与英国签订《南京条约》，其中“英国商民居住通商之广州等五处，应酌进口出口货税饷费，均宜秉公议定细则，由部颁发晓示，以便英商按例交纳”[1](P973-974)。由此西方列强开始打破清政府故步自封的现状。清廷以前制定税率完全没有法律规定，随意更改，现在则必须与列强商议，不能随意改变。这样列强就通过协商关税逐渐打开了中国的大门，进入了中国广阔的商品市场。1843年，《中英两国复议通商章程》规定：“自关税规定及其余细目，凡十五条，以为南京条约之附录。第六条，五口进口货物，按新订税则(大致百分之五)纳税，各项规费，丝毫不能增加。”[1](P985-986)把中国的关税税率压至值百抽五，时值英国刚完成第一次工业革命，大机器生产本就降低了生产成本，值百抽五的税率则更加有利于英国的工业产品在中国与本土商品竞争。1855年，《中英通商善后章程》又规定：“定税则未载之货估价照值百抽五，外国人应用品皆准免税惟船须纳钞其运往内地除金银铜钱及行李外每值百纳二零五。”[2](P622)由此可见，列强对值百抽五的税率并不满足，又将其他商品的税率制定得更低。有了价格低廉的优势，外国商品开始在中国市场上倾销，渐渐挤垮本土的手工业，中国自给自足的封建小农经济慢慢解体。

美、法等西方列强也认为国土广袤的中国蕴含着巨大的商机，眼见英国获得如此多的特权，就争相与清政府签订条约。通过“利益均沾”条款享受低税率，以便能掠夺中国低价的原材料，抢占广大的商品市场，一系列丧权辱国的条约体系导致中国国家主权的丧失，小农经济的逐渐解体，还使得清政府政府失去了巨额的财政收入，这些失去的收入只能转嫁到普通百姓身上，人民生活更加困苦不堪。

1919年，巴黎和会召开，北洋政府作为战胜国参会。迫于国内舆论压力，中国代表在会上提出应归还中国关税自主权的提议，由于帝国主义的阻挠未能成功。1920年的华盛顿会议，中国代表再次提出这一请求又被列强以“分步改进”的理由拒绝。后来，北洋政府多次与帝国主义商议关税自主问题，但都无疾而终。直到南京国民政府成立，中国的关税自主权依然牢牢地掌握在帝国主义手中。

(二)长期赤字的财政危机

为取得帝国主义国家的支持，南京国民政府建立之初承担下了北洋政府时期的巨额借款，使本就紧张的财政更加捉襟见肘，再加上庞大的军费开销，财政实际亏短现象长期存在，每年的亏短数额都有数亿元，甚至数十亿元(见表1)。国民政府最初解决这一问题的方法是发行公债和向外国借款，但始终不能从根本上扭转财政危机。

表1 1927-1929年南京政府财政收支亏短数及其与实际支出总额比[3](P43)

国民政府成立之初财政连年出现赤字，再加上其承担了北洋政府时期的外债，以至于发行公债和向外国借款已经远远不能解决如此严重的财政危机，而且旧债未平又添新债的做法，更容易造成社会通货膨胀和经济动荡。关税、盐税、统税的税收共占国民政府税收总额的80%以上，自从中国被卷入资本主义世界市场后，大量的外国商品进口到中国，关税收入也水涨船高。自国民政府建立以来，三大税的收入总额均呈上升趋势，但统税和盐税占总税收的比重大幅下降，关税收入在总税收中的比重逐年增加，从1927年的27%增加到1928年的69.1%，1929年的关税占比虽有些许下降但也已经过半(见表2)。由此可见，关税日渐成为政府财政收入的最主要来源，其收入上升的空间依然很大，因此，国民政府对关税的改革势在必行。

表2 1927-1929年关税、盐税、统税收入及其占税收收入的比重[4](P325) 单位：百万元

(三)人民群众的舆论压力

自从中国沦为半殖民地半封建社会以来，广大中国人民一直为收回国家主权而和帝国主义坚持不懈地斗争。但是以蒋介石为首的南京国民政府却投靠帝国主义，甘心充当其在中国的反动统治工具，其出卖民族利益的行为首先表现在对“南京事件”和“济南惨案”的处理上。

1927年3月底“南京事件”爆发，4月武汉国民政府向被侵害的外国侨民道歉，蒋介石上台后竟然对外公布“南京事件”的“罪魁祸首”是中共李富春和林伯渠。1928年，“济南惨案”发生，六千多无辜平民死于日寇的刺刀和枪口之下，特派员蔡公时也被残忍杀害，事后国民党当局竟然与日本签订妥协条约，互相赔偿，还美其名曰“宽大处理”。这两次事件国民政府都对列强无端杀害中国军民的罪行予以迁就妥协，不仅不为中国人讨回公道，反而应允保护帝国主义在华侨民和财产安全，引起了全国人民的强烈愤慨。这时国民政府认为如果收回一些国家主权，人民对政府的愤怒情绪就会消除，政治危机就会迎刃而解，这才有了国民政府努力委曲求全“修约”的过程，其目的根本上还是为了巩固自己的统治。

二、关税改革的具体措施

(一)争取关税自主权

早在武汉国民政府时期，梁士诒和顾维钧在会晤帝国主义驻华公使时就极力促使其修改与中国的不平等条约，以期收回一些国家主权。南京国民政府成立后，为了缓解财政状况和人民对政府产生的不满情绪，继续进行改订新约的努力。其中，关于关税自主的交涉首先与美国进行。1928年6月，伍廷芳在美与国务卿讨论关税自主问题，同时宋子文在南京与美驻华公使就此问题进行交涉。1928年7月20日，美国同意重新修订关税条款并遵循中国关税自主原则，中美双方签订《整理中美两国关税关系条约》。条约规定，旧条约中关于协定关税的条款立即作废，新约采用国家关税完全自主原则。具体内容有双方实行最惠国条款，华人洋商纳税一律平等，陆路与海路关税一律平等，裁撤国内通过税。此条约开辟了中外重订关税条约的新局面，国民政府随之与德、英、法等国重新签订了关税条约。

但是国民政府在争取关税自主过程中，受到日本方面的百般刁难，对日交涉进展极为缓慢。1928年，宋子文与日方代表商讨关税自主问题时，双方的分歧很大，最终也没有定论。但随着南京国民政府在形式上完成全国统一和“五卅惨案”后国内大规模抵制日货运动的开展，日本为了自身在华利益被迫改变了对华策略。经过持久的交涉讨论，中日双方终于在1930年签订《中日关税协定》，其内容与中国与其他帝国主义国家签订的关税条约相同，只是在《中日关税协定》附件中规定，3年之内，各自保留一部分现行税率。至此，中国终于在名义上实现了关税自主。

(二) 修订关税细则

国民政府初期的关税税则包括1929-1930年的过渡税则和1931-1934年的固定税则。

1.过渡税则

1928年，经过长时间的准备和探讨，国民政府制定并颁布了进口税七级等差税率，涉及十四类共七百一十八项进口商品(见表3)。

表3 七级等差税率差[4](P327) 单位：%

2.固定税则

1931年，南京政府开始施行固定税则。新修订进口税的税目有十六类共六百四十七项，其中，减税的有一百五十项，增税的有四百五十一项，未变动的有二百三十二项。税率一共有十二等级，最低为百分之五，最高为百分之五十。1933年在1931年税则基础上第二次重订，大类不变，具体税目增加二十五项，增税的有三百八十五项，大部分为日用品，减税的有九十二项，多为奢侈品，还有四百三十三项进口商品税率不变。1934年再次做出调整，共分十六类六百七十二项，有三百八十八项商品的进口税被提高，六十六项商品的税率降低，其余四百七十项不变，税率共有十五级，比1931年增加三级，最低税率不变，最高税率达百分之八十，这是此时期内变动最大的修改税则措施[5](P170)。

1931年出口税的税则分六类共二百七十二目，除了瓷器、罐头等二十五项商品值百抽五，其余商品的税率为百分之七点五，茶、绸缎等二十项商品免税。1934年的税则在1931年税则基础上降低三十五项商品的税率，免税商品增加了四十四项[5](P171)。

对由各口岸运往外国的商品征收的关税称作转口税。1931年新修税则规定，转口税按值百抽五的出口税再加百分之二点五的附加税征收。征收转口税商品共有六百三十二项，其中从量税为四百六十一项，从价税为一百二十五项，免税的有四十五项[5](P171)。

(三)改革中国海关行政制度

西方资本主义国家在取得我国关税协定特权之后，为进一步掠夺我国海关行政权而实行税务司制度，总税务司、税务司和其他高级管理人员均为外国人。其职权“掌管海关征收课税之事”“综理全国关税行政与关员任免事项”[6](P272)，明确表明中国海关行政权的被掠夺。外国人不仅控制着中国海关的税务部门，支配中国税收的分配，还控制着中国关税的保管权和海关管理人员的任命等。

针对洋人总税务司控制海关的实际情况，国民政府开始着手对海关行政部门进行改革。首先，设立新机构——关务署，专门负责管理海关大小事务，关务署属财政部下级部门，表明中国政府开始介入海关的管理，打破洋人在中国海关一手遮天的局面。其次，改变华人员工在海关部门受歧视的现状。国民政府采取的做法是从海关华人员工中选拔优秀人才出国培训，回国后委以要职。自总税务司设立以来，从没有一个中国人能担任海关总税务司的职位，天津《大公报》曾在1930年发布调查报告：外国人占据中国所有海关的税务司职位，二十个署务斯司有十九个外国人[7]，抗日战争爆发前夕的各口岸税务司中，中国人占比已经达到三分之一[8](P14-19)。

以上三大方面的改革在一定程度上扭转了中国关税完全旁落他手的局面，国民政府名义上实现了中国关税自主并且收回了部分海关行政权，极大增加了政府的财政收入，既维护了自身的经济利益，也为巩固统治打好了较为坚实的基础。

三、国民政府初期关税改革的评价

(一)缓解了财政紧张的局面

自从国民政府名义上收回关税自主权、修改关税税则后，关税收入大幅增长，1927年的关税收入仅有1250万元，1929年就上涨至27550万元，大约是1927年关税收入的22倍，1930年为31300万元，1931年为36970万元，一般情况下，关税收入占税收总额的一半以上，有时会更多。税收收入的增加，使国民政府紧张的财政状况得到一些缓解，能够有余力进行国民经济建设。

(二)关税改革的局限

1.“新约”没有根本实现关税自主

首先，“新约”的条款是有条件的。《中英关税条约》的附件规定，中国的国定海关税对英国商品所征税率不得超过1925-1926年列强各国关税会议所定的等差税率，这表明中国关税自主以不损害帝国主义在华利益为前提，名为自主，实际仍为协定关税。新修关税税率都是国民政府与帝国主义商定而成，否则不能随意修改。

其次，帝国主义依然干预着中国关税用途。在《中日关税条约》中，南京政府答应每年从全部海关收入中抽取五百万元偿还一切无担保或担保不足的日本贷款，包括北洋政府时期的西原借款。

最后，国民政府的“修约”从未触及海关行政方面，海关总税务司依旧由英国人担任。虽然后来国民政府对海关的行政制度进行了改革，部门里任职的中国人数量比之前增加不少，但没有触及根本，各地海关的主要职位仍然由外国人盘踞，财政部的关务署基本上形同虚设。新关税条约的签署，根本上没有改变中国关税的半殖民地性质，这一特权使帝国主义继续把控中国财政，掌握中国的经济命脉。

2.新税则影响国计民生

与帝国主义国家内部的税率相比，中国的税率仍较低。如 1934 年，中国的平均税率为31.3%，而美国为 53.2%，英国为 43.3%[8](P14-19)。国民政府修改税则的特点大致是将富于弹性的进口商品减税，而将日用品增税。因为富于弹性的进口商品多为昂贵的奢侈品，减税可以增加进口量从而增加关税收入，还能满足大地主、大资产阶级的生活需要。日用品为人们生活必需品，即使增税，进口数量也不会减少，关税收入更加不会发生剧烈变化，可这样一来，市场上日用品的价格就会因增税而提高，增加人民的日常支出，大大影响底层人民的生活水平，置广大的贫苦劳动人民于水深火热之中。出口税则中对原材料的减税毫无疑问是有利于帝国主义的，帝国主义廉价掠夺中国的原材料后制成商品在中国倾销，中国民族工业输出原材料的利润远不能和帝国主义对华商品输出商品的利润相比。其转口税增加百分之二点五附加税的条款限制民族工业走出国门，阻碍其发展壮大。

税收是政府财政收入的重要组成部分，关税收入又是税收的最主要来源。南京国民政府建立后，连年战争，债上加债，财政出现巨额赤字，所谓关税自主和税则改革实质是为了挽救财政危机而不是为了实现民族独立、国家富强。关税的一系列改革虽然暂时解决了国民政府的财政困难，但从国家利益层面来说，没有减轻中国半殖民地化程度；相反，却保护了政府高层和帝国主义在华的经济利益，大幅度提高轻工业品和日用品方面的进口税，损害了中下层人民利益，增加出口税则不利于民族工业的发展。因此，南京国民政府的关税改革是为巩固统治服务的。

[1]萧一山.清代通史·中：卷二[M]. 北京:中华书局，1986.

[2]萧一山.清代通史：附表五[M].北京:中华书局，1986.

[3]杨荫溥.民国财政史[M].北京: 中国财政经济出版社，1985.

[4] 黄天华.中国财政制度史纲[M]. 上海:上海财经大学出版社，2012.

[5]马金华.中国赋税史[M]. 北京:对外经济贸易大学出版社，2012.

[6]杨先材，等.中国革命史[M]. 北京:中国人民出版社，1987.

[7]汤象龙.中国近代海关税收和分配统计(1861-1910)[M]. 北京:中华书局，1992.

[8]高宝华.宋子文与南京国民政府初期的关税改革[J].北京教育学院学报，2006(9).

[责任编辑 薄 刚]

The Theory of Tariff Reform in the Early Days of the Nanjing National Government

YANG Huan

(Liaoning University，Shenyang 110136，China)

After the opium war, the Sino-British treaty of Nanjing made China lose tariff autonomy.from then on, Chinese customs revenues are in the hands of imperialism.Due to insufficient finances ,the Nanjing national government began to reform Chinese tariff system in early years .The government made a new testament with imperialism to recover the tariff autonomy movement, and made new rules and customs duties,These greatly increased the national fiscal revenue for the government. But the every reform of national government is not complete, and it was blocked by imperialist countries.Therefore, the early tariff reform of national government did not make a truly independent tariff.

tariff autonomy; the national government; finance; reform

2016-06-10

杨欢，辽宁大学历史学院硕士研究生，研究方向：中国近现代史。

K258

A

2095-0292(2016)05-0171-04