公建民营养老机构运营模式

赵辰光 杨肖肖

(哈尔滨师范大学管理学院，黑龙江 哈尔滨 150025)

公建民营养老机构运营模式

赵辰光 杨肖肖

(哈尔滨师范大学管理学院，黑龙江 哈尔滨 150025)

公建民营；养老机构；运营模式

老年人口数量大，人口老龄化发展速度快，成为我国经济和社会发展中一个重大的带有战略性的问题〔1〕。早在2006年，国家提出构建“以居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为保障”的养老服务体系。但是，核心家庭越来越多已渐渐成为主导性家庭模式，养老模式不再只是依靠子女养老〔2〕。家庭的养老功能逐渐弱化，即使实行全面二孩的政策，也不能在短期内改变这一现状。另外，社区养老模式虽然有其优势，但还未得到普及。所以，机构养老的补充保障作用尤为重要。但目前无论是公办养老机构还是民办养老机构都存在着很多问题。而近几年提出的公建民营养老机构运营模式与传统运营模式相比，有效整合了二者的优势，积极推进了养老事业的发展，形成较高水平的政府与社会合力养老的长远模式〔3〕。

1 传统养老机构运营现状

传统养老机构运营模式主要是公办公营和民建民营，即公办养老机构和民办养老机构。公办养老机构少、成本大、效益低；民办机构设施差、专业化差、价格贵等现象不容乐观〔4〕。

1.1公办养老机构存在的问题 公办养老机构是我国养老机构体系中的“主角”，扮演者重要的角色〔5〕。公办养老机构承担着“三无”和贫困老人的托管任务，发挥着兜底作用，体现着政府的社会保障职能。

1.1.1管理机制僵化，机构运行效率较低 公办养老机构实行行政化管理方式，工作一般由民政部负责，运行资金主要来自于政府划拨，重大事项由政府相关部门决定，对政府的依赖性强。在这种行政化的管理体制下，公办养老机构丧失自主性和发展动力，使其社会保障功能难以有效发挥。另外，在这种行政化的管理机制下，公办养老机构的运行效率较低。因为其工作表现和收入奖惩不挂钩，使部分管理者缺乏忧患意识和竞争意识。人浮于事，管理人员责任心不强，员工主动服务意识较差，没有危机感〔6〕。由此导致公办养老机构竞争力不足，服务质量和水平低。这种僵化的管理体制和低下的运行效率严重阻碍着公办养老机构作用的发挥，阻碍政府社会保障职能的履行。

1.1.2养老资源的利用率低 我国公办养老机构的需求和供给存在严重的错位现象。城市和农村分别有20%和15.4%的老年人愿意入住养老机构，目前我国拥有的床位数量远远不能适应和满足机构养老的发展需要〔7〕。另一方面我国养老机构的床位空置率较高，有一些养老机构只达到入住率的五六成，有的只有二三成〔8〕。由国家主办的养老机构由于硬件和环境优良，费用较低，导致供不应求。但有一些集体主办的养老机构由于环境较差，设施不全，入住率较低，导致床位空闲，资源浪费。

1.2民办养老机构存在的问题

1.2.1资金短缺 民办养老机构自从产生以来面临最大的障碍就是投资成本高，资金不足。养老机构作为一种准公共物品，具有固定成本大、边际成本小的特点。所以由个人创办的养老机构在运营过程中很可能陷入资金短缺的困境。从投入来看，民办养老机构大多是租赁土地来建设，随着土地价格的不断上涨，民营养老机构要花费更高的租金来维持经营。现代社会对养老基础设施和服务水平的要求较高，民办养老机构要想在竞争中生存，就必须花费更多的钱来提升服务质量和基础设施水平。从资金来源看，民办养老机构的资金来源渠道少。民办养老机构的社会化认同度较低，社会和企业对民办养老机构的捐助非常少。如果仅靠提供服务业务来赚取利润存活，民办养老机构可能提高收费价格，导致绝大多数老年人无力承担养老费用，不能发挥养老机构的作用。

1.2.2各项扶持政策落实不到位 近些年，国家出台了很多优惠政策来鼓励、支持民办养老机构的发展，鼓励社会力量参与养老服务业。然而，很多政策只是宏观上的方针而缺少可操作性的具体实施细则。例如，国家给予民办养老机构在土地使用、水电费上的政策支持，但在实际实施过程中，有些政府部门没有严格遵守相关的政策。国家出台了一系列优惠政策支持社会力量参与养老机构发展与建设，在一定程度上推动了民营养老机构的发展，但由于政策规定不够细化，配套政策不健全，政策执行不到位，激励性政策缺乏等问题，致使民营养老院的数量与质量不能满足老年人迫切的养老需求〔9〕。

传统公办养老机构和民办养老机构的运营现状表明，在机构养老服务领域中，政府和市场都存在不足，单独依靠政府和市场单主体提供养老服务都达不到令人满意的效果。作为具有一定公益性质的准公共物品，养老服务虽然不能完全市场化，但是可以在强调政府责任的同时，适度引入市场化机制，运用市场的手段来搞活养老服务业的发展，提升资源的使用效率，提升服务质量和水平。

2 公建民营养老机构运营模式概述及其优势

2.1概述 2006 年2 月9 日国办转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门《关于加快发展养老服务业的意见》的通知指出，积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业。2006 年12 月国务院新闻办发布《中国老龄事业的发展》白皮书，颁布《关于加快实现社会福利社会化的意见》、《关于加快发展养老服务业的意见》等政策文件，鼓励和调动社会力量，采取公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种形式，推动养老机构较快发展。2011年，国办发出《社会养老服务体系建设规划(2011～2015 年)》并发出通知鼓励有条件或新建的公办养老机构实行公建民营，通过公开招投标选定各类专业化的机构负责运营，采取公建民营、委托管理、购买服务等多种方式，支持社会组织兴办或者运营的公益性养老机构。2013年，民政部发出《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》公办养老机构特别是新建机构应当逐步通过公建民营等方式，鼓励社会力量运营。通过运营补贴、购买服务等方式，支持公建民营机构发展。2015年7月，北京市民政局会同发改委、市财政局、市卫计委等部门联合下发了《北京市养老机构公建民营实施办法》养老机构引入社会资本，使养老机构社会化。北京市养老机构更注重于养老机构的社会化，注重于养老机构建设中引入社会资本，由公办养老机构向实行公建民营的方式转变。

公建民营是指政府通过承包、委托、联合经营等方式，将政府拥有所有权但尚未投入运营的新建养老设施运营权交由企业、社会组织或个人的运营模式〔10〕。公建民营养老机构同传统意义上的公办、民办养老机构不同，公建民营是由政府进行全部或大部分出资建设，不再由政府直接经办，而是与市场接轨，一般会采用公开招标的方法，由中标的社会力量按照一定的标准和要求来进行建设及负责后期的运行管理和服务〔11〕。公建民营养老机构更注重于养老机构的社会化，注重引入社会资本。

2.2公建民营养老机构运营模式的优势 养老机构公建民营后，既可以保持公办养老机构的各种福利服务性质，又可以发挥民间组织的专业性，提高公建养老机构的利用率，提高其服务质量和水平，使公办养老机构去行政化，提高资源配置和管理效率。

采用公建民营的养老机构运营模式，让其他社会力量参与养老机构运营，改变以往政府主导型的行政模式，这是对传统公办养老机构行政机制僵化改革的重要举措。政府在这种模式下主要扮演政策制定者、监督管理者的角色，而其他各类社会力量则扮演着实施政策、具体运营的角色。公办养老机构不再由政府大包大揽，而是采取社会化的方式，要求社会力量通过招标的方式参与其中，依靠社会力量提高公办养老机构的发展水平。

根据公共选择理论和新公共管理理论的思想，将私人部门的管理方法引入公共部门，引入竞争机制，可以有效提高公共部门的效率和社会服务质量，减少人力和财力资源的浪费。新公共管理思想提倡社会自治，利用市场和社会力量提供公共服务，以弥补政府的不足。公建民营后，养老机构的运营管理不再由政府部门负责，而是通过招标的方式让符合标准，水平高的社会组织或个人来运营管理，改变过去那种收入和绩效挂钩不紧的现状，使管理人员具备竞争和市场意识，努力在优胜劣汰的竞争环境下生存。利用公建民营的运营模式势必会提高养老资源的配置和管理效率，提高公办养老机构的入住率，减少资源的浪费。

3 促进公建民营养老机构发展的配套措施

3.1完善公建民营养老机构的法律规范 一系列设计精良、保障有力的法律、法规和标准规范，对公建民营养老机构的良性发展至关重要。现行的法律法规已经不适合目前养老机构的发展现状，这就要求国家出台更切合实际、更具有实际操作意义的制度。首先，缺乏社会力量的准入、退出机制。公建民营养老机构交给社会力量经营，如何选择社会力量成为关乎成败的问题。但对参与招标的社会力量要满足哪些标准还没有明文规定，这就可能导致一些服务质量差的社会力量经营养老机构，直接降低了公建民营模式的实施效果。其次，对公建民营养老机构运营所要达到的目标也没有具体的规定，缺乏政策指导和目标导向，如果不对其应达到的目标进行法律规范，一些社会力量很可能投机取巧。最后，政府对公建民营养老机构的监督责任还没有具体的法律规定，这就可能导致政府管理的缺位，不利于公建民营养老机构的发展。

3.2健全监督检查机制 政府要与委托经营单位制定各种定期考察、服务效果考核等制度，聘请专业的评估团体定期对公建民营养老机构进行考核，检查公建民营养老院的内部设施是否完善，是否真正满足了老年人的需求。使养老机构努力提高养老机构内软硬件设施及专业服务人员配置标准，积极关注老人的社会性和心理状况〔12〕。

3.3保证公建民营养老机构的公益性 公建民营养老机构虽然由社会力量参与经营，但政府承担建设投资责任，因此从产权来看，它仍属于公共物品。所以，它应当以弱势群体老人为主要服务对象，保持机构的福利性质。在公建民营养老机构的运营中，政府应首先保证福利责任的履行，为确保公建民营养老机构的可持续性发展，要使其兼具公益性和商业性，但应把公益性放在首位，不能颠覆了养老机构的公益性质。一方面，公建民营养老机构首先为“三无”老人、低收入老人、经济困难老人提供低收费的养老服务，降低入住费用，体现其公益性。另一方面，要为公建民营养老机构争取更多的补贴费用，帮助其减少成本，增加其利润，让公建民营养老机构有利可图，提高其积极性。但是其利润应控制在一定范围内，绝不能成为一个暴利行业，保持微利经营，保证公益性。

1陈可冀，张亚群，洪国栋，等.积极应对我国老龄问题的建议〔J〕.中国老年学杂志，2012；32(5)：1777-84.

2周建红，黄立新，陶琼英，等.不同养老模式老人生活质量与社会支持〔J〕.中国老年学杂志，2015；35(9)：2511-3.

3任 迅.用公建民营破解养老院困境〔J〕.人才资源开发，2015；23(19)：52-3.

4尹孔阳，刘艳辉，郭 琳.人口老龄化背景下多元化养老模式的选择〔J〕.中国老年学杂志，2015；35(12)：3451-3.

5蒋浩君.我国公办养老机构改革探究〔J〕.长沙民政职业技术学院学报，2014；21(4)：26-8.

6郭 薇，刘连龙，焦江丽.乌鲁木齐机构养老的三种运营方式对老年人心理状态的影响〔J〕.中国老年学杂志，2015；35(21)：6234-6.

7张 鑫.老龄化趋势下机构养老问题研究〔J〕.现代商贸工业，2010；23(17)：105-6.

8穆光宗.我国机构养老发展的困境与对策〔J〕.华中师范大学学报(人文社会科学版)，2012；51(2)：31-8.

9黄健元，程 亮.社会支持理论视角下城市民办养老机构发展研究〔J〕.东南学术，2014；27(6)：83-9.

10李 放.北京：深化公办养老机构管理体制改革〔J〕.社会福利，2015；24(8)：20-1.

11张新华.养老机构实行公建民营应关注的问题及发展思路〔J〕.社会福利，2015；24(7)：30-3.

12胡颖辉.中国机构养老老年人生活质量及影响因素〔J〕.中国老年学杂志，2014；34(5)：1439-40.

〔2016-12-16修回〕

(编辑 王一涵)

D669.6

A

1005-9202(2017)22-5714-03；

10.3969/j.issn.1005-9202.2017.22.103

黑龙江省哲学社会科学研究规划项目(No.14B018)

杨肖肖(1993-)，女，硕士，主要从事社会保障与社会发展研究。

赵辰光(1963-)，男，教授，硕士生导师，主要从事社会保障与社会发展研究。