地方政府债务现状调查研究

丰茗

（郑州大学数学与统计学院，河南 郑州 450000）

·科技经济与社会·

地方政府债务现状调查研究

丰茗

（郑州大学数学与统计学院，河南 郑州 450000）

在全球经济危机的影响下，中国政府通过发行地方政府债券来拉动经济增长，增强地方投资能力。但是正是由于这一政策导向，我国的地方政府债务规模剧增。我国地方政府债务状况及其风险获得全社会高度关注。本文从地方政府债务特点、存在问题及发展方向三个方面分析这一现状。通过列举大量官方数据进行论证，并提出建议。

地方政府债务；国际货币基金组织；融资平台；财政部；风险预警

2008年受全球经济危机的影响，中国政府通过发行地方政府债券来拉动经济增长，增强地方投资能力。通过扩大内需、刺激消费，客观上带来了经济的稳定增长，从而实现“保增长、保稳定”的经济发展战略。但是正是由于这一政策导向，我国的地方政府债务呈现出飞速发展之势。2009年和2010年，随着地方政府投融资平台的扩增，地方政府举债规模剧增。自2010年审计报告首次披露地方政府债务以来，我国地方政府债务状况及其风险受到全社会高度关注。2013年8月，国家审计署开始新一轮全国地方政府债务审计，审计范围由2011年的省级、市级、县级“三级审计”延伸到由中央、省级、市级、县级、乡级组成的“五级审计”[1]，通过纵向拉伸审计层级，全面摸底地方政府债务。目前，地方政府债务呈现规模大、增长快、举债主体繁多的特点。部分地区更是暴露出政府债务负担重、政府性债务风险大的特点。国务院办公厅于2016年11月14日公布了《地方政府性债务风险应急处置预案》，关于地方性债务风险的问题再一次成为社会各界关注的焦点。尽管官方数据显示，全国政府性债务负债率低于国际相关条约规定的风控参考标准，但是有许多地方政府在过去几年中债务规模呈井喷式发展，其负债率其实已经超国际公认的警戒线。

1 地方政府债务的特点

1.1 地方政府债务规模大

财政部近日公布的最新财政收入与支出数据显示：2016年前10个月，中国全国财政债务付息支出合计4 107亿元（人民币，下同），同比激增41.2%，创下历史新高，已经远超去年2015年总额。债务付息支出的增长速度远超同期整体财政收支的增速。2016年前10个月，全国一般公共预算收入增速仅为5.9%；支出增速也仅为10%。统计数据显示：2016年前10个月，全国一般公共预算支出14.77万亿，据此计算，债务付息占财政支出的比重达到2.78%。而在2010年，这一数字还仅为1.79%；短短五年时间，债务付息占财政支出的比重就上升了1个百分点。在最近几年整体利率下行的背景下，利息支出的持续增加背后是政府债务总额的快速膨胀。

图1 2010年-2016年10月地方政府利息支出线型图

尽管总额巨大，但是财政部披露的数据显示：截至2015年底全国政府债务占GDP的比重为39.4%，负债率低于欧盟60%的预警线。国际上通常认为负债率（年末债务余额与当年GDP的比率）不超过60%，是政府债务风险红线，国际货币基金组织确定的债务率（年末债务余额与当年政府综合财力的比率）控制标准参考值为90%~150%。按照这样的计算方法，2013年6月底，贵州的地方政府债务为4 622亿元，负债率为67.45%，而到2015年底，贵州地方政府债务突增到9 135亿元，负债率已上升到86.98%，负债总额位居全国第五，负债率高居中国各省之首。此外，云南、宁夏、辽宁等地的负债率也位居前列。

2015年，江苏省地方政府负有偿还责任的债务高达10 556亿，高居榜首，成为首个破万亿的省份。山东、浙江和广东三省紧随其后。

1.2 地方政府债务增长速度快

财政部在2016年5月份披露，截止2015年末纳入预算管理的全国政府债务为26.66万亿元。而国家审计署的数据显示，2012年底这一数字还仅为19.06万亿。3年时间政府债务增加了7.6万亿，平均每年增加超过2.5万亿。过去几年，地方政府负债的增加速度远超中央政府，是政府债务增加的主力军[2]。根据官方数据计算：地方政府债务从2012年底的9.62万亿增加到了2015年末的16万亿，3年时间增加了约6.38万亿，同期中央政府债务只增加了约1.23万亿。据官方数据显示，2012-2015年地方债务余额呈逐年快速增长趋势（详细数据如图2所示）。

其实这还是一个保守的数据。翻查财政部与审计署公布的相关信息，上述所谓“政府债务”其实只是“政府负有偿还责任的债务”。这一数据并不包含“政府负有担保责任的债务”和“政府可能承担一定救助责任的债务”——这两项被称为政府或有负债，也是一个相当庞大的数据。国家审计署公布的数据表明，在2012年底，地方政府或有负债已经超过6.25万亿。

1.3 地方政府举债主体繁多，债务结构复杂

地方政府债务的另一显著特点就是举债主体繁多。目前地方政府的举债主体除了政府部门和机构，还包括融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位等。第一类占比较高的负债主体是融资平台，其中重庆、湖南、安徽、湖北、广西融资平台债务占地方政府债务60%以上。第二类占比较高的负债主体是政府部门和机构，此类主要集中在欠发达省份。第三类负债主体是国有独资或控股企业，其中甘肃、福建占比40%以上、浙江、上海和天津占比35%以上。

图2 2012年-2015年地方政府债务柱状图

2 地方政府债务存在的问题

2.1 杠杆率高，债务负担重，资产负债结构不合理

截至2016年9月底，某政府融资平台公司资产总额104.17亿元，负债总额105.67亿元，其中有息负债54.65亿元。短期借款2.96亿元，长期借款51.69亿元，其他应付款51.02亿元。资产负债率高达101%，资产负债结构严重不合理。

由于净资产规模有限，缺乏良好的财务状况，直接导致信用评级低下，缺乏持续的融资渠道，也难以借助公开市场做大做强，可持续发展能力较弱。

2.2 净资产低，资本规模小，严重影响投融资能力

根据《国家发展改革委办公厅关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知（发改办财金[2015]1327号）》《国家发展改革委办公厅关于简化企业债券申报程序加强风险防范和改革监管方式的意见》（发改财金[2015]3127号）、中国银行间市场交易商协会《非金融企业债务融资工具注册发行规则》等有关规定，城投类企业公开发行企业债券、项目收益债券、债务融资工具等专项债券，募集资金额度不得超过净资产40%。然而政府融资平台一般只有融资职能，无法填充国有资产，普遍存在净资产不足的问题。

2.3 没有盈利能力，无法实现自主经营自负盈亏的良性循环，经营风险高

政府融资平台不具备真正意义上的市场经营主体地位，缺少自营收入和盈利来源，背负着项目融资、工程建设和欠债还贷的三重压力。受43号文等有关政策影响，平台公司持续发展已非常困难，项目融资和企业运营发展受到很大影响。根据《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）和《国务院关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》（国发〔2016〕54号）有关规定，降低企业杠杆率，预防地方性债务风险已经显得十分紧迫。

3 防范和治理地方政府债务问题的建议

3.1 多种渠道拓宽政府财源

地方政府债务问题突出的主要原因是由于地方政府财力有限，地方政府的融资渠道又较为单一，造成债务风险较高[3]。

一是大力发展实体经济，深入探索利用预算外资金，缓解地方政府的资金压力。二是经营地方政府资产。一方面需要盘活国有资产，通过市场机制来发挥国有资产的最大作用，可以增加地方政府财源；另一方面要重视对城市资产的经营。通过地方政府对城市规划、建设和开发,合理利用和经营城市资产,从而获得良好的经济效益和社会效益。三是通过发行地方政府债券、资产证券化及引进民间资本等多种形式，拓宽地方政府融资渠道。目前，省、自治区、直辖市、经省政府批准自办债券发行的计划单列市人民政府具有依法自行组织本地区地方债发行、利息支付和本金偿还的主体资格，当地方政府逐步积累相关债券发行经验之后，再发行一般责任债券，最终使地方政府债务走向债券化、市场化的道路。目前地方政府融资平台的资金来源单一，主要以依托政府信用的银行贷款为主。社会资本对政府融资平台普遍缺乏信心。只有做大做实政府融资平台，提高政府融资平台自身实力与市场竞争力，才能多途径引入社会资本，扩大地方基础设施建设资金来源，解决地方融资平台资金来源单一、结构不合理的问题。

3.2 改变政府考核体系，实现政府职能转变

中央政府应建立科学的政府绩效评价体系，不能只看GDP，应该稳扎稳打地发展地方实体经济，防止地方政府盲目投资，盲目发展。应建立强效的约束机制，加强地方政府的债务责任意识，强化量入为出的建设理念，加强中央对地方政府投资的把控力度，遵循城市发展演化的科学规律，防范利用未来收益过度开发。

3.3 建立完善各项地方债务监督管理制度

3.3.1 建立统一的权责明确的地方政府债务管理机构

我国地方债务目前处于多头管理的态势，审批部门分散，管理部门分散，债务主体分散，数据结构不完整。从地方政府层面看，规划权在发改委；土地审批权在国土资源部；立项审批权在发改委；环境影响评价在环境保护部。贷款与审核权在财政厅（局）、发改委、银监会、中国人民银行；举债项目运行管理在发改委和国资委；而举债的资金偿还由财政部门全部承担[4]。只有明确财政部门为地方债务管理的主体地位，在中央财政部门设立统一管理机构，将全国地方政府债务纳入统一管理的体系，才能够有效控制债务规模，合理调节资金流向，实现对负债主体的动态管理。

3.3.2 科学制定债务规划，建立完善地方债务预算管理制度

地方政府科学合理地制定地方债务规划，将有效解决好短期长期债务配比，防范化解偿债风险。地方政府举债的规模要依照法律程序和要求，与还债能力及可用财力相适应，防止将来大规模还贷对财政带来的冲击[5]。

［1］林建设.中国地方政府债务问题研究［D］.大连：东北财经大学，2011.

［2］马金华.地方政府债务：现状、成因与对策［J］.中国行政管理，2011（4）.

［3］马海涛；马金华.解决我国地方政府债务的思路［J］.当代财经，2011（7）.

［4］莫兰琼，陶凌云.我国地方政府债务问题分析［J］.上海经济研究，2012（8）.

［5］李敏.中国地方政府债务风险管理研究［D］.北京：首都经济贸易大学，2014.

Investigation and Study on the Current Situation of Local Government Debt

Feng Ming
(Zhengzhou university college of mathematics and statistics,zhengzhou henan 450000)

Under the influence of the global economic crisis,the Chinese government issued local govern⁃ment bonds to stimulate economic growth,enhance local investment capacity.But it is precisely because of this policy orientation,China's local government debt size soared.China's local government debt situation and its risk are highly concerned by the whole society.This article from the local government debt characteristics,prob⁃lems and development direction of three aspects to analyze this situation.By enumerating a large number of offi⁃cial data for demonstration,and in the last part of the paper makes recommendations.

local government debt；International Monetary Fund；financing platform；Ministry of finance；risk early warning

F812.5

A

：1671-0037（2016）11-56-3

2016-10-20

丰茗（1988-），女，本科，研究方向：金融工程。