河南城镇化进程中的农村土地流转问题研究

付佳佳

（河南商报社，河南郑州450008）

河南城镇化进程中的农村土地流转问题研究

付佳佳

（河南商报社，河南郑州450008）

河南作为人口大省和农业大省，正处于全面建成小康社会，加快实现中原崛起的关键时期。城镇化进程关系和影响全省经济社会的发展全局。城镇化进程的加快和经济规模的增长，使占地过多、用地粗放、亚健康式发展等问题逐渐暴露出来。试从推进农村土地流转、改进税收制度的视角，提出推动城镇化和农业现代化共同发展的一些建议。

河南省；城镇化进程；经济规模；土地流转；承包经营权；税收制度

0 引言

城镇化水平是衡量一个国家或地区发展程度的重要标志。一般而言，一个国家或地区的经济社会发展水平越高，其城镇化率也越高。近年来，河南省坚持把城镇化作为经济社会发展的重要抓手，制定、出台了一些改革政策。但作为人口大省和农业大省，需要正视和面对城镇化快速推进带来的土地使用需求日益旺盛和农村土地使用效率低下之间的矛盾，从深化土地改革、改进税收政策的视角，加快土地流转，提升土地使用效率，为全省“十三五”末如期实现全面建成小康社会的伟大目标奠定坚实的基础。

1 河南省城镇化进程中农村土地流转现状

城镇化是人类社会发展的自然规律，是非农产业向城市集聚、农业人口向城市集中的自然过程。近年来，河南省坚持把城镇化放在事关经济社会发展全局的突出位置，不断完善发展思路和举措，城镇化进程明显加快。全省城镇化率从2010年的40.6%上升到2015年的46.6%，全省城镇新增常住人口、户籍人口分别占到了全省新增常住人口、户籍人口的90%［1］。与全国平均城镇化率相比，河南的差距在不断缩小，但仍然有10%左右的差距。

随着城镇化的快速推进，大量农村劳动力在城市就业，城乡各类资源和生产要素的配置效率明显提高，社会结构发生了深刻变化，城乡居民生活水平全面提升。城镇化发展对土地有较强的刚性需求，农村相对闲置的土地成为城镇化进程中的重要资源。因此，土地问题也成为城镇化进程中不可回避、不容忽视的问题。在过去的实践中，城镇化的发展倒逼农村土地制度的改革，而农村土地流转制度的建立、城乡一体化用地市场的培育是城镇化的必备基础条件。

土地流转是指农民将其土地承包经营权按照“依法、自愿、有偿”的原则转给其他个人或组织用于农业经营的行为。土地流转，上承城镇化，下启现代农业。没有土地流转，形不成规模，也就无法让资本注入土地，无法大幅度地提高农业效益。合理的土地流转有利于发展生产力、改变生产关系，促进城镇化与农业现代化同步协调发展。当前，河南农村土地流转主要是农用土地承包经营权流转，集中在村组内部或邻村农户之间，集体建设用地流转处于从属地位。

《河南省农村土地流转情况调查报告》显示，截至2013年末，河南省农村土地流转面积为3 216万亩，占家庭承包土地面积的33%，比2012年底增加13.4%。其中，转包1 312万亩，占流转土地总面积的40.1%；出租900万亩，占流转土地总面积的28%；互换786万亩，占流转土地总面积的24.4%。转入农户的面积为2 112万亩，占流转土地总面积的65.6%；转入农民合作社的面积为592.5万亩，占流转土地总面积的18.4%；转入农业企业的面积为301万亩，占流转土地总面积的9.4%；转入其他经营主体的面积为211万亩，占流转土地总面积的6.6%。在流转的农村土地中，用于粮食生产的面积2 093万亩，占流转土地总面积的65.1%。据统计，经营耕地面积100～500亩的有6.91万户，500～1 000亩的有4 063家，千亩以上的有2 600家［1］。

根据2014年11月的数据资料，河南省农村土地流转主要呈现出以下几个特点：一是流转面积快速增加，2010～2014年4年间土地流转面积占比增加了近60%。二是流转期限有所延长，中长期的流转比例明显提高，土地流转期限5年以下和5年以上的分别占33.8%、66.2%。三是耕地流转向经营大户集中，流转给一般农户的不足三成。四是农民的法律意识逐渐增强，土地流转行为逐步规范，超过60%的农户签订了正规的土地流转合同，其中超过四成是委托村组与受让方签订合同。五是年亩均土地流转费用有所提高，近七成农户获得的亩均流转费用超过500元。六是60%的流转耕地用于种植粮食［2］。

2 农村土地流转中存在的问题

中共十八大、十八届三中全会提出了城乡一体化的发展理念，旨在强化城镇化发展对农业、农村、农民的开发与扶持，也更加强调土地流转对城镇化建设的积极推动作用。随着城镇化进程的不断加速，城市土地需求增加，土地流转的范围逐步扩大，土地流转从农村土地承包经营权流转向农村集体建设用地流转扩展。但从河南省的实践来看，土地流转还存在以下一些问题。

2.1 土地流转缺乏法律法规保障

我国2002年8月出台了《农村土地承包法》，2003年11月出台了《农村土地承包经营权证管理办法》，这两部法律对农村土地承包经营权流转的方式、原则、主体进行了规定，并制定了农村土地承包经营权流转的相关保护条款。但规定的范围界限不明确，缺乏具体的实施程序，可操作性较差。同时，农民对相关法律法规了解较少，维权意识相对淡薄，法律法规应起到的保护农民权益的作用未能有效发挥。此外，城市建设用地和农村建设用地的所有权主体不同，城市建设用地为国家所有，农村建设用地为集体所有，因此造成了土地流转的巨大差异［3］。城市建设用地流转可以使用招投标等市场化方式运作，城市居民的房屋产权可以在市场上自由流通，经济效益可以最大化。而农村建设用地使用权不能直接通过市场流转，农民的房屋在转让、租赁、抵押等方面存在诸多限制，宅基地转让交易不合法，附着在农村建设用地上以集体或个人名义开发建设的房屋建筑也笼罩盖着违章建筑的阴影。

2.2 农村社会保障体系尚不健全

土地是农民赖以生存和维持生活的基本保障。土地被征用后，除必要的土地补偿费、安置补助费外，享有社会保障等最低生活保障将成为解决农民与政府间土地利益冲突的重要手段，但这需要政府有足够的社保资金支持。在城镇化进程中，土地权益将不断升值，而政府给予失地农民的养老保险等社会保障却少之又少，失地农民不满意，也给政府财政带来了相当大的压力。失去土地，也就意味着失地农民的务农技能不再有用武之地。征地补偿标准过低，失地农民获得的经济补偿难以从事其他产业，同时缺乏合理安置和社会保障，失地农民成由此为弱势群体，也引发了很大的社会关注。

2.3 土地要素配置计划缺乏效率

改革开放30多年来，我国的经济体制改革不断深化，由计划经济向社会主义市场经济发展目标的转变可以说是最基本、最重要、最成功的改革。经过多年发展，市场经济已在我国社会的生产经营活动、产品供给和生产要素调配中发挥了基础性配置作用。《土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”［4］。土地无论是在农业生产中还是在城市建设中，都是作为最重要、最基本的生产要素存在的，但是却面临着政府垄断、多级审批的难题。农村集体土地转化为非农用地时，必须先通过“征地”程序，将土地性质转化为国家所有，之后才能出让、划拨、招标、拍卖。因此，农村集体用地的流转是非市场化的，并且在流转过程中农民获得的利益微乎其微，政府却成为收益主体（见表1）。缺乏灵活机动的市场机制充分配置使用土地，而仅仅是依靠政府管理部门通过指标管控、增减挂钩等形式进行土地资源管理，必然导致土地粗放利用，造成资源浪费和配置扭曲，影响到经济社会的可持续发展。

表1 河南省2011～2014年土地出让金与财政收入关系Tab.1 Land circulation fee and fiscal revenue of Henan from 2011-2014

2.4 农业规模经营与产业升级脱节

在我国实行多年的家庭联产承包责任制下，农业更多的是单户小规模生产经营，没有形成规模。随着市场经济的发展，其弊端日渐显现，与工业化带来的用地需求和农业现代化所需要的产业升级脱节，严重束缚了农村土地的使用效率。随着城镇化进程的不断推进，大量农民抛弃了土地，进城务工，但土地承包经营权在法律层面上不能有效流转他人，一些土地无人耕种，导致撂荒，农民也没有获得任何财产性土地收益。土地流转的实践在一定程度上促进了土地资源向种粮大户、农业生产企业转移，但这与规模化经营和农业现代化的要求还有很大差距。

2.5 税收政策调控力度有限

我国城市与农村的土地所有权主体不同，相应衍生出来的土地流转市场形成了城乡二元结构，但从土地税收上看，却没有形成相应的安排。我国以土地为课税对象设置征收的税费，主要有耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税等13项。实际征收的有9项，其中耕地占用税等个别税种兼顾了土地资源在城乡之间的流动。税收政策的调控作用还有进一步发挥的空间，可以通过税收优惠促进土地流转交易中介组织开展业务，从而推动区域化土地流转市场的形成及相关体系建设。

3 推动农村土地流转的建议

城镇化是我国未来发展的动力。要推进城镇化，农村土地不能乱动，也不能不动。城镇化要让农民享受红利，关键在于让土地流转起来，并且让流转的主体农民享有更多的话语权和更加充分而有保障的经济社会权益。

3.1 改革土地使用管理制度

应适应经济社会发展的需要，树立土地管理立法理念，坚持耕地保护制度和节约、集约用地制度，深化土地管理制度改革，完善土地产权、用途管制及市场配置、收益分配等各个环节的配套制度，制定准确明晰、操作性强、利于实施的具体条款，从法律层面上进一步保护土地流转的合法性。比如，加强土地综合整治，改进征地补偿办法，让占用耕地者付出更多成本，土地增值收益足额返还，优先用于农村建设发展和保障性住房建设等重点领域。在土地利用和管理上实施差别对待，比如新增建设用地应优先保障涉及城乡基础设施建设、保障性住房、教育医疗等配套民生项目。完善农村土地产权登记制度，做好农村集体土地所有权、土地承包经营权、农民房屋所有权等的登记管理，筑牢推动土地流转的制度基础［5］。

3.2 统筹编制城乡一体发展规划

城镇化水平的高低更多地体现在城乡一体化格局上。基础设施是经济发展的基础，交通、经济、生活等基础设施的差距也正是城乡经济差距的主要表现。对农村土地资源的开发需要注重相关配套设施的建设，以土地流转为载体，吸纳社会资本和相关资源，加强交通路网基础设施和水电气暖配套设施建设，解决好就业、住房、医疗、教育等民生问题，减轻农民对土地的依赖，使农民真正融入城市，拉近农村与城市的距离，形成城市与乡村各种功能相互渗透、一体化发展的局面［6］。同时，要从科技、服务、资金等多方面支持农业规模经营，提高种植效益，从而提高农民的土地承包经营权转让意愿，使农民从土地流转中获取更多财产性收益。

3.3 完善土地流转服务体系

加大财政扶持力度，设立土地流转专项资金，建设土地流转服务大厅和涵盖县、乡、村三级的土地流转信息交易平台，实现农村土地流转服务体系全覆盖。要加强队伍建设，为土地流转各方提供政策宣传、信息咨询、价格评估等服务。在农村土地经营承包权流转中，可以由流转服务中介组织根据实际情况提供参考价格，组织流转双方签订规范的流转合同，同时还可以对流转土地的业务资质、资金等进行审查评估，建立风险保障基金，防范土地流转风险。在集体建设用地流转中，应逐步建立城乡统一的用地市场，允许集体建设用地使用权通过转让、出租、作价入股等方式流转。

3.4 健全土地承包经营权流转体系

农村土地承包经营权流转与农业的规模化、产业化经营直接相关。农业产业化经营需要从制度方面加以保障：首先要确保农民对土地的承包经营权长期稳定；其次要保证严格遵守耕地保护制度；再次要培育土地流转的中间组织，扩大土地流转规模；最后要丰富流转形式，加强农村土地承包经营权的确权、登记、流通管理，允许利用承包土地的经营权进行抵押、质押融资。在此基础上，建立农村集体建设用地使用权和宅基地使用权流转制度，改革征地制度，适当集中规划，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁和入股，提高土地利用效率。

3.5 改进土地流转税制设计

应把农村土地的使用权作为土地流转税制设计的基础和立足点。在此基础上，坚持土地流转税负高低相济的原则，鼓励农民扩大土地流转规模，对小规模转出土地不予课税，对转入方减征或者免予征税，对农业企业或个别农户大规模集中土地的现象，通过流转类税收和所得类税收的超额累进税率形式予以遏制，以保障农业生产的适度规模经营。同时，给予农民专业合作社在流转、经营、所得环节等的税收优惠，鼓励其参与土地流转，并合理运用税收杠杆调节控制单个专业合作社规模，控制生产经营风险。在完善税收制度、优化税制结构方面坚持简单易行原则，精简纳税人、课税对象、税率、纳税环节、纳税期限、税收减免及违章处理等税制要素的内涵与形式［7］。在充分发挥税收调控作用的基础上，积极配合、合理使用财政补助、金融支持等综合性经济政策进行调控。

4 结语

城镇化是我国现代化发展的必由之路。今年是“十三五”的开局之年，河南的城镇化建设一定要站在新起点、取得新进展。我们既要满怀期待，努力开拓城镇化的新局面，又要尊重城镇化的规律和特点，正视城乡“二元化”矛盾，着力解决好土地流转问题，利用好土地税收杠杆的作用，因地制宜、突出特色，积极引导社会资本参与，促进具有中国特色、中原特色的新型城镇化持续健康发展。

［1］地调队农产量与农村住户处.河南省农村土地流转情况调查报告［EB／OL］.［2016－05－01］.http：／／blog.sina.com.cn／s／blog＿871dbadf0101ic6d.htm l.

［2］河南省人大常委会调研组.依法保障农民土地流转权益——河南省农村土地流转的现状调查及政策建议［N］.农民日报，2014－11－22（3）.

［3］杜珊.城镇化进程中农村土地流转问题研究［D］.太原：山西财经大学，2013.

［4］中华人民共和国土地管理法［EB／OL］.［2016－05－01］.http：// www.m lr.gov.cn／zw gk／flfg／tdglflfg／200506／t20050607＿68 174.htm.

［5］新型城镇化背景下我国农村土地流转问题研究［D］.武汉：华中师范大学，2014.

［6］“四个河南”课题组.依法保障农民土地流转权益筑牢富强河南基础［N］.河南日报，2014－10－10（9）.

［7］王朝才，张立承.我国农村土地流转过程中的税收问题研究［J］.财政研究，2010（9）：34-37.

[责任编辑 靳晓颖]

Research on Rural Land Circulation Problems of Henan Urbanization Process

FU Jia－jia
（Henan Business Daily，Zhengzhou 450008，Henan，China）

As a large population and agriculture province，Henan is in the key period to build a well－off society in an all－round way and accelerate the rise of central China.The urbanization process impacts on the economic and social development of overall province.In recent years，with the accelerated process of urbanization and the growth of economic scale，it gradually exposes some issues，for example，occupying? excessive，rough handling of urban land and sub－healthy development，etc.From the perspective of promoting the rural land circulation and improving the tax system，it puts forward some suggestions to promote the development of urbanization and agriculture modernization.

Henan province；u rbanization process；economic scale；land circulation；contracted management right；tax system

F321.1

A

10.13681／j.cnki.cn41－1282／tv.2016.04.027

2016-05-27

付佳佳（1985-），女，河南息县人，经济师，主要从事财务会计管理及研究工作。