以色列护理保险制度及启示

■文／李磊 郭磊

以色列护理保险制度及启示

■文／李磊 郭磊

以色列是世界上最早实行社会护理保险的国家之一。以色列议会于1986年通过《长期护理保险法案》(Long-Term Care Insurance), 1988年开始正式实施。以色列长期护理保险制度的产生主要来自于4方面因素：一是犹太人奉行慈善的信条。在犹太教中, 慈善是人生的三项义务之一。因此慈善价值观对以色列的社会政策产生了潜移默化的影响。二是民主社会主义思想与工会的主导地位。在以建国后, 主张民主社会主义的派别和力量一直处于国家的支配地位。以色列的工党在国家政治生活中是一股强大的势力,工党成员在国会中占有多数席位。这样, 工党的社会主义思想在国会制定改善劳工生活条件的社会福利政策中得到了具体体现。三是经济高速增长与社会贫富差距扩大。1948年以色列建国后忽视了收入分配问题, 导致社会贫富差距不断扩大, 尤其是移民中老年人的生活状况更是艰难。贫富差距的扩大也引发了60年代末至70年代初的社会动荡。以色列政府开始考虑制定一些社会保障政策以缩小社会收入的差距。四是人口老龄化。自建国以来，以色列总人口增长了6倍，而65岁以上的老年人人数增加了17倍，由于大批年长移民的涌入,使以色列政府不得不开始认真考虑老年人生活护理的社会问题。

以色列长护制度的立法保障

基本原则。在老龄人口城市总体规划的指引与支撑下，国家制定了《护理保险法》。该法规定了以下基本原则：(1)优先性原则，即法律给予老年人享受服务的法定优先权。(2) 家庭护理对象有限性原则，家庭护理的服务水准较高，成本也较高，故而不可能采取普惠制，而仅能注重于完全或部分靠别人帮助才能完成日常生活的体质相对较弱的老年人。(3)专门护理的补充性原则，专门护理是对家庭护理的补充，是一种单项护理，目的在于减轻家庭护理的负担。(4) 服务标准日常化原则，即护理服务的标准基于日常生活能力，不宜过高。

享受主体资格。专业护理的认定采取对申请人逐个进行资格认定的方法。以色列护理保险的享受对象为达到退休年龄的以色列公民和长期居民，但实际上享受护理服务的主要是低收入和中低收入的老年人。

护理保险的缴费与待遇。以色列法律原先规定, 雇主和雇员每月各缴纳工资的0.1%作为护理保险基金, 合计0.2%。长期护理保险金待遇取决于对护理人员的依赖程度, 分为“大部分依赖者”和“完全依赖者”。其中大部分依赖者的待遇为全国平均工资的25% ,完全依赖者为37.5%。一般情况下, 长期护理费直接支付给提供护理服务的组织机构, 而不付给被护理人。只有在被护理人所需的护理服务无法获得或系由其家庭护理, 被护理人才可以得到上述金额的80%。

护理服务的提供。以色列护理保险服务的提供采取“半市场化”方式, 既有政府组织, 也有包括自愿的非营利性组织和营利性组织在内的非政府组织。

以色列经验对我国的启示

鼓励非营利社会组织在养老服务体系中发挥作用。以色列政府非常重视非营利社会组织的积极作用。非营利社会组织在以色列的老年护理等社会服务体系中发挥着非常重要的作用。在老年人护理等方面，以色列政府既鼓励非营利社会组织参与，同时通过各种比较严格有效的手段进行监督，保证了非营利社会组织运作的规范合法。

目前，我国的养老形式主要包括机构养老、社区居家养老、家庭养老等。养老机构大多为小规模、低层次，无法满足巨大的养老需求。如果以国际通用的5%老年人进入机构养老来算，目前的养老床位还远远不足。因此，需要进一步发挥社会组织在养老服务工作中的积极作用，一方面，政府要加快把老年护理这样的公益性、服务性、社会性的公共服务职能，通过授权、委托的方式转移给社会组织；另一方面，可通过政府购买服务、税收减免、设立社会组织发展基金等方式，提高社会组织的运作能力。同时，鼓励社会资本投入护理产业，开办民营护理机构，提升护理总量和护理能力。医保部门可根据护理机构的运营情况将其纳入护理保险定点机构，专业护理机构、民营护理机构、非盈利性护理机构和社区老年护理服务设施可按照服务范围、护理等级等按比例提供医保支付。

研究试点老年护理保险制度，力求“广覆盖、保基本”。护理保险是集护理、治疗、生活于一体的保障方式。建立老年护理保险，可借鉴以色列等国的经验，实行个人、单位和政府共同分担的老年护理保险模式，可以在医疗保险的基础上试行护理保险，暂不增加目前社保缴费比例，根据服务需求及标准测算后，按一定比例从目前社保缴费及基金中划拨。

探索建立以市级、区级、社区组成的三级老年护理管理服务体系网络。市级老年护理指导中心负责制订全市老年养老（重在老年护理）规划、政策、实施方针和预算；统筹、协调各部门，制订相关政策与实施细则，指导各区的推进和落实；统筹管理全市的老年护理体系资源，监督全市老年护理体系的运作。区、县级老年护理中心结合本区实际，落实市指导中心要求，制订老年护理服务社（站）设置规划、服务项目与标准和具体实施计划，落实本区预算；协调各方，指导和推进街道服务社的工作；统筹管理全区的老年护理体系资源，监督全区老年护理体系的运作。社区层面,以现有的社区助老服务社为基础建设社区护理服务站，在社区医院和上级医院指导下，提供医疗护理服务与康复护理服务等。社区老年护理服务站重在落实老年护理中心要求，具体规划护理服务站的个数、设置与建设、制订服务细则，提供优质服务。同时，应当建立起对整个服务网络的质量监督评估体系，定期对工作及服务进行绩效评估，并根据动态评估结果，对服务体系不断加以完善。另外,还应在三级管理服务网络中建立一套基于互联网的养老服务运营体系，有效连接老年家庭、社区护理服务社（站）、专业老年护理机构。

加快老年护理专业人员培养，确保护理水平和服务质量。护理保险不仅涉及到保险费用给付，更重要的是护理水平的提高和服务质量的提升，这就需要增加专业和非专业的护理人员。应进一步明确老年护理医院的功能定位，建立老年健康评估制度，加强老年护理医院床位结构和功能的调整，重视人才技术队伍的建设。增加专业护理人员，与卫生院校联合培养专业护理人员，为居家养老的老人提供护理服务。支持职业技术院校的老年护理专业的校内外实习实训基地建设和发展，及时调整护理专业人员的收入分配政策，提高工资待遇，以利稳定队伍。提高老年护工队伍的素质和技术水平。依据政府制定的护理护工专业技术培训大纲和要求，开展老年护工的职业教育与等级培训。合格者可获得国家职业资格证书，并获得政府相关部门的就业服务。■

作者单位：上海对外经贸大学法学院、上海市公务员局