北京地区生物材料进口审批监管现状及风险管理探讨

许文燕马树宝 徐 晶 王 巍

（北京出入境检验检疫局 北京 100026；2.中关村联合创新（北京）生物科技有限公司）

1 前言

生命科学一直是世界科学研究的热点和前沿，也是我国目前在国际上最有影响力的学科领域之一，被列入国家“十二五”和“十三五”规划重点研发专项的生物医药产业也取得了迅猛的发展，产业发展的同时也推动了科研创新的发展。无论是生命科学的研究，还是生物医药产业的发展都离不开生物材料的进出口。为适应发展形势，助力行业发展，北京出入境检验检疫局（下称“北京检验检疫局”）积极探索和推进“中关村模式”改革，取得了良好的效果，同时生物材料新品种层出不穷，国际交流形式多样，也为检验检疫的监管工作提出了更高要求，需要深入思考，提出与时俱进的应对策略。

2 生物材料基本政策

本文中所指的生物材料是动植物源性生物材料及其制品的简称，广泛用于生物医药研发及生产，存在不同程度的生物风险。按照其生物风险等级，划分为四级，分别是：

一级风险产品，科研用动物源微生物、寄生虫及相关病料 （包括病原微生物具有感染性的完整或基因修饰的DNA/RNA）和来自动物疫病流行国家/地区相关动物组织、器官和血液及其制品；

二级风险产品，来自疯牛病、痒病国家含微量牛、羊血清（蛋白）成分的体外诊断试剂，来自非动物疫病流行国家/地区的动物（不含SPF级别级以上实验动物）器官、组织、血液及其制品、细胞及其分泌物、提取物等；

三级风险产品，兽用疫苗，来自无相关动物疾病国家/地区的含动物源性成分的培养基、诊断试剂，实验动物（SPF级别及以上的鼠、兔、犬、猴等）的器官、组织、血液及其制品、细胞及其分泌物、提取物；

四级风险产品，经化学变性处理的动物组织/器官切片，动物干扰素、动物激素、动物毒素、动物酶、单（多）克隆抗体，《动物病原微生物分类名录》（2005年农业部53号令）外的微生物，非致病性微生物的DNA/RNA、质粒、吞噬体等遗传物质和基因修饰生物体等。

根据我国《进出境动植物检疫法》，生物材料需要进行严格检验检疫方可进境使用。目前我国对进口一、二级生物材料实行检疫审批、风险评估、现场查验、抽样检测、隔离检疫及后续监管等多项综合监管措施，进口三、四级生物材料不需要办理进境动植物检疫审批，仅需要报检验证和现场查验。通过产品分级管理，对提高生物材料的流通效率及控制生物风险都起到了积极作用。但由于审批环节较多，且审批时间较长，或某些文件外方提供存在困难，或隔离检疫时间较长耽误实验进程等，在一定程度上制约了科研效率和研发机构的经营。

3 北京地区生物材料进口审批和监管现状

为促进生物科研和产业发展，国家质检总局先后采取多项先行先试政策进行探索。2013年12月在国家质检总局的授权下，北京检验检疫局启动进境动植物源性生物材料检验检疫中关村改革试点，称之为进口生物材料的“中关村模式”，内容可概括为“一减、二免、三放、四助”。一减，对24大类动植物生物材料开展授权审批，审批由两级6个环节，缩减为1级2个环节，时限由20个工作日缩短为3个工作日，许可证有效期延长至12个月，并准许核销。二免，对4大国际细胞库和8大类动物诊断试剂实施审批免办；减免进境动物诊断试剂、四级风险产品和指定细胞库细胞系的输出国官方卫生证书要求。三放，京津冀三地在国内首次开展SPF动物遗传物质准入；放宽进境SPF鼠隔离检疫要求。四助，量身打造一次报检、一次查验、一次放行的“一站式服务”绿色平台，同时为企业提供审批预审、外贸进口、免税申报、进口报关、检验检疫报检、仓储货运等“一站式”服务。2015年6月，国家质检总局为推动中国生物产业和科研发展，发布《关于深化京津冀地区进境动植物源性生物材料检验检疫监管改革的通知》，决定在京津冀地区推广复制中关村改革试点经验，并深化进境动植物源性生物材料检验检疫监管改革。

随着生物医药行业的飞速发展及中关村模式的深入推进，北京作为我国生物材料进口的重要口岸，进口量呈逐年上升趋势。2014年，北京地区进口生物材料2 899批次，货值2.12亿美元；2015年，达5 083批次，货值2.89亿美元，同比增长75.34%和36.32%；2016年，达6 215批次，货值3.64亿美元，同比增长22.27%和25.95%；而2005年到2008年10月，全国进境的动植物源性生物材料仅1 442批[1]。北京地区进口生物材料种类包括实验动物 （主要是大、小鼠）、动物血清（主要是胎牛血清、小牛血清）、动物组织器官、动物遗传物质、模式生物、动植源性病原微生物等。动植物源性生物材料的输出国主要是美国、日本、英国、澳大利亚等。

4 生物材料进口风险管理探讨

虽然在生物材料进口监管方面已进行了诸多探索，也取得了可喜的成绩，但在管理上尚存在不完善，要想跟上行业发展的脚步，取得促进产业发展与风险管控的良好平衡，还需要付出很大努力。借鉴国外的先进经验，对我国进口生物材料存在的问题进行深入调研和分析，提出科学可行的风险管理措施并实施，对我国的生物医药行业发展具有重要意义。

4.1 借鉴其他国家生物材料监管经验

美国、英国、德国、日本作为全球生物医药产业发展位居前列的国家[2]，其管理经验值得借鉴。由于篇幅所限，本文只列入美国的管理经验。

生物医药产业是美国新型的技术密集型产业，它正对美国的经济发展产生较大影响[3，4]。美国对于生物制品和生物材料的入境监管部门涉及美国海关（CBP）、美国食品药品监督管理局（FDA）、美国农业部（USDA）、美国疾病控制和预防中心（CDC）等多个部门。秉承诚信管理和责任管理的原则，由进口商和使用人承担进口材料是否合规的主要责任，由其负责按照法规要求办理进口所需的批准文件。因USDA、FDA对于进口产品管理有明确的细则，许多产品虽不需要办理相关进口许可证，但在入境时仍需接受相关部门检查员的审查。

4.1.1 口岸监管

美国CBP是进口物品的主要管理部门，也是国门第一道管理防线。CBP主要依据HS编码标识的监管条件来进行相关的监管和查验：查看物品的海关价格和应税状态；货物是否具备原产地标识、特殊标识，以及标识是否符合相关规定要求；货物是否涉及其他部门的管理要求，是否具有相关要求的进口文件等。涉及生物安全问题的，还需要其他相关主管部门监管。

美国FDA、USDA和CDC负责各部门职责范围内进口货物的监管和口岸现场抽检工作。通过网络系统，CBP发送进口方提供的相关进口文件和证明材料，由各监管部门来确定是否需要进行现场检查和样品检测。如果不需要进行相关检查则由CBP直接放行货物。

4.1.2 动物源性生物材料进口管理

依据USDA动植物检疫局（APHIS）兽医处（VS）条例，美国所有进口的动物源性材料到港后必须由USDA检查员查验清关，方可获准入境美国。可能引入外来（相对于美国）禽、畜疫病风险的动物材料，需提供APHIS进口许可证。而许多生物材料不需要进口许可证，USDA官方网站有明确的无需申请进口许可名录[5]，包括：1100含动物成分的人用药物及疫苗；1101猫科和犬科生物材料；1103活体实验用哺乳动物及其衍生材料-用于科研目的；1104两栖类、鱼类、爬行类、甲壳类及水生生物；1110利用微生物生产的物质（俗称发酵生产的物质）；1114重组微生物及其提取物；1116非致病微生物；1119宠物食品/动物饲料及其原料；1120原代细胞和细胞系、重组细胞系及其提取物-体外使用；1121测试试剂盒；1123组织病理学包埋切片。每一项又有详细的指南，以1120细胞系为例，在满足以下条件时不需要进口许可证：a.非牲畜或禽类物种来源；b.非临床体外实验使用；c.没有接触过外来禽、畜疫病病原体；d.非来自于接触外来病毒影响牲畜和鸟类的设施；e.细胞不含有禽、畜疫病病原体的基因或抗原；所产生的单克隆抗体非直接针对牲畜或禽畜病原体。

4.1.3 科研样品的进口监管

进口科研用生物材料不受FDA管理，而是根据不同性质向可能的主管机构进行申请。例如进口临床实验室检测或基础研究用的生物样品，包括血液、组织、DNA等，进口方只要承诺进口的生物制品用于科研而非人用和兽用，一般不进行现场检查和检验。动物源性材料如有对动物致病风险或可能造成传染微生物和疾病媒介进境、传播的，需要取得USDA及其他相关部门的进口许可及管理。

4.2 目前我国生物材料进口问题分析

经过调研发现，商品化试剂盒、细胞、模式生物、SPF动物等产品一般可按照法律法规的要求顺利进口，也能在销售商处购买到，问题不突出；而非商品化的科研样品经常不能顺利进口，问题较为突出，主要可概括为如下几方面：

（1）科研人员不懂进出口程序，报检报关人员不懂专业

生物材料的进口涉及海关、检验检疫的多个部门，有时还会涉及农业主管部门、食品药品监督管理部门，环节较多。每个部门从自己的监管需求出发，要求提供的文件各不相同，办理方式不同，信息化要求不同。通常科研人员忙于科研，对自己进口的产品适用于哪些法律法规不清楚，对办理流程不了解，所以一般会委托代理公司办理进口手续。因生物材料进口通关要求专业性较强，而多数代理公司无生物方面的专业人员，不能提供准确有效的信息，致使办理手续多次反复，甚至为快速通关提交虚假材料。更有甚者，直接夹带或走私，逃避海关和检验检疫，给国门生物安全和科研发展带来不利影响。

（2）无法取得法律法规要求提供的文件

一些实验中间品、研发项目阶段性产物或实验室自主研发的少量样品，按照现行政策要求需要提供国外官方出具的健康证明和原产地证，但是鉴于科研样品并非生产产品，有些研发关键产物涉及商业保密性，以及提供方多是研究机构，无办理相关证件的经验和条件等，往往无法取得法律法规要求提供的证明文件，从而不能进口。一个新药的研发往往需要几年至十几年的研发过程，任何一个实验中间品虽然没有实际的商业价值，但是却具备很高的科研价值，对研发单位来讲，其实际承载的成本非常高，不能进口会对我国的科研工作及产业转化造成负面影响。

（3）国内外政策差异导致通关不畅

国内外进出口管理政策的不一致，造成实验样品在国际往来中经常出现状况。例如，秀丽线虫是一种生命科学研究常用的模式生物，广泛生长于全球各地，在土壤中自由生活，以细菌为食，不侵害、寄生于任何植物和畜禽，不属于农业害虫，无环境风险和生物风险。美国APHIS明确进口科研用途的自由生活的线虫（如秀丽线虫），无需USDA签发进口许可；加拿大食品检疫局（CFIA）明确将秀丽线虫列入无需进口许可的物种名录；而我国目前线虫的进口，仍需提前申请入境动植物检疫许可证。在生物材料的国际往来中，因国外不了解国内情况，国内使用人不了解我国的法规要求，经常造成未申请入境许可而生物材料已到达口岸无法及时通关。较长时间的滞留，会造成生物材料因其生长周期特性错失实验的最佳时期。

（4）风险识别存在困难

非商品化生物材料通常是科研工作的结晶，十分珍贵，不易反复取得。如能引进，对国内的科研工作具有很好的促进作用。但这类产品的基础信息非常有限，可溯源性差，量少，不具备抽样检测的条件，不利于审批和监管人员对产品的风险识别，盲目允许其进口可能会造成公共卫生风险，甚至引起生物恐怖。

4.3 关于生物材料进口风险管理的探讨

全球生物产业的竞争可谓争分夺秒，生命科学的研究领域也是只有第一、没有第二的白热化，一个样品的进口受阻，就有可能延误一项研究成果的抢先发布，影响所在领域的国际地位和成果推广。在全力促进生物产业发展的大背景下，生物材料进口急剧增多，给检验检疫国门监管工作带来了极大挑战。监管太松将使生物风险不可控，出现问题反而会牵制产业发展；监管太严则直接影响了产业发展。对进口生物材料的管理只能与时俱进，把对产品的监管和对用户的监管有机结合，全方面地实施风险管理。现就以下几个方面进行探讨：

（1）建立行政管理相对人第一责任人制度

在相应的法律法规中明确行政管理相对人是进口生物材料风险管理的第一责任人，政府管理部门负管理责任。一方面行政管理相对人要具备进口生物材料的相应资质和能力，制定完备的生物安全管理规范，定期组织工作人员学习相关法律法规，明确内部问责制度；另一方面政府管理部门要尽到指导、服务和监管职责，只有及时转变监管理念，才能更好地行使监管的职权。

（2）完善信用管理模式

目前，国家质检总局推行检验检疫过程采信及企业信用分级的管理模式。针对进口生物材料，须进一步加强企业信用管理的制度建设。①在申报、审批、查验、隔离、使用和后续监管等各个环节建立采信条款并设置奖惩措施；②提升政府部门间信用信息互通力度，使不讲信用的企业没有生存余地；③引导企业树立信用理念，建立信用档案。通过对企业信用等级和风险管控能力的判定，可以对生物材料进口企业进行分类管理，对信用好的企业可适度放宽非商品化生物材料的进口把关尺度。

（3）建立专业的公共服务平台

为有效控制国门生物风险、加快生物材料通关速度、保证产品质量，针对进口生物材料涉及多个政府管理部门，企业需要对专业知识、相关的法律法规及办理流程十分熟悉；针对进口生物材料存在或潜在生物风险，企业需要满足对运输、包装、储存的高要求。这对于单个企业很难做到，非常有必要引导地方和企业建立公共服务平台或行业联盟，致力于提供专业化生物材料进口服务、政策宣讲、意见收集、决策支持等；同时公共服务平台也可以成为政策先行先试的载体，正如上文中作为“中关村模式”内容之一的“一站式”绿色平台，可以借助区域内高科技科研单位和企业聚集的优势，将目前科研用非商品化生物材料进口中存在的问题进行创新性研究。

4.4 建立进口生物材料检验检疫监管名录

目前，国家质检总局已建立了生物材料的风险评估机制，也有产品分级目录（见本文2生物材料基本政策），但目录的概括性比较强，对产品风险影响较大的材料来源、加工工艺、用途等因素没有做更细致的划分，对实际申报指导性不强。希望通过组织专业人员建立更为详尽的目录，并针对不同细目做出更为细致的监管政策，便于企业申报，也能使一线检验检疫人员开展工作时尺度一致。

4.5 加强日常监管和后续监管

在简政放权、简化审批、加强监管的大背景下，生物材料的进口监管应结合风险分析和信用管理，适度放宽审批要求，使更多的生物材料进得来；同时通过加强日常监管和后续监管使生物风险管得住。目前日常监管和后续监管的要求还不够细致，监管手段比较落后，信息化程度不高，需要进一步提升管理水平。

5 结语

风险管理是对进口生物材料进行有效监管的核心内容，北京检验检疫局已从进口生物材料和进口方/使用单位两方面着手对上述讨论内容进行探索落实，这将有助于提升北京地区乃至我国的生物产业和生命科学的发展水平。另外，形成有效的生物材料监督管理体系仅靠检验检疫一个部门尚不够，还需要政府的高度重视和协调管理以及相关部门的共同努力。

[1]徐朝哲，杜会春，黄忠荣，等.进境生物材料检验检疫监管模式的创新与实践[J]. 检验检疫学刊，2009，19（5）：55-59.

[2]李小波，黄吉城，陈晓东.全球生物产业发展现状及我国生物材料进出口监管状况[J].中国卫生检验杂志，2014，24（13）：1825-1827.

[3]李天柱，银路，程跃．美国生物制药企业的发展路径研究及其启示[J]. 中国软科学，2010，12（5）：136-142.

[4]覃丽芳.国内外生物产业发展的基本状况及经验借鉴[J].创新，2011，32（5）：66-70.

[5]无需申请美国农业部进口许可的动物及动物源性制品目录https：//www.aphis.usda.gov/aphis/ourfocus/animalhealth/animal -and-animal-product-import-information/animal-health-permits/ct_animal_imports_nopermit.