中國人民政協的現狀、問題與解決辦法（二）

郝志東

（接上期）

2、政協以政府為對象的政治協商、民主監督、參政議政

其次，政協如何與政府進行政治協商、民主監督、參政議政呢？在和政府進行政治協商方面，和與黨委政治協商一樣，也幾乎沒有可能。其實因為共產黨執政的原因，因為黨政不分的原因，和政府進行政治協商，也就是和黨委進行協商，之所以近乎不可能的原因是相同的，沒有這樣的邏輯與機制。但是，以政府為对象的民主監督和參政議政，還是能夠看到一些工作的，儘管效果或許並不那麼明顯。

在民主監督方面，根據前述中共中央關於政協工作的《意見》，政協民主監督的方式如下：

政協全體會議、常委會議、主席會議向黨委和政府提出建議案；各專門委員會提出建議或有關報告；委員視察、委員提案、委員舉報、大會發言、反映社情民意或以其他形式提出批評和建議；參加黨委和政府有關部門組織的調查和檢查活動；政協委員應邀擔任司法機關和政府部門特約監督人員等。

但是即使有了這些具體措施，政協委員們不見得使用，所以民主監督的力度仍然很差。儘管我們沒有具體資料，但是幾乎可以肯定地說，目前所揭發出來的貪官污吏，多數應該是共產黨自己內部的相互揭發，是中共中央紀律檢查委員會的功勞，而極少是由政協委員的揭發而暴露出來的。全國政協常委葛劍雄說俞正聲將政協作用說的很明確。政協就是說話的地方，可以提供一個平臺去和人家協商，但是沒有監督的權力。其實這個說法基本符合事實。所以民主監督也是說起來容易做起來難的事情。這也是一個邏輯與機制的缺乏的問題：作為一個非權力機關，政協沒有辦案機構，沒有取證手段，沒有處罰權力。

那麼參政議政呢？關於參政議政的方式，前述中共中央的《意見》是這樣界定的：

人民政協的參政議政是對政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關心的問題，開展調查研究，反映社情民意，進行協商討論，通過調研報告、提案、建議案或其他形式，向黨和國家機關提出意見和建議。

這些方式和政協《章程》是一致的。根據《人民政協報》的報導，15

全國政協十二屆二次會議以來，全國政協委員、政協各參加單位、政協各專門委員會共提交提案6101件，經審查立案5052件。截至2015年1月31日，已辦複提案5044件，辦複率為99.84%。

全國政協提案委員會主任孫淦在通報情況時表示，這些提案中，有關全面深化改革的提案1100餘件，有關推進依法治國的提案800餘件，有關經濟發展和生態文明建設方面的提案近1500件，有關教育、醫療、住房、就業等民生方面的提案1000餘件，有關民族、宗教、國防建設、港澳臺僑工作等方面的提案600餘件。提案中許多意見和建議已被採納和落實，並體現到黨和政府的相關決策中，為促進我國經濟社會的健康發展發揮了積極作用。

顯然，在以政府為对象的參政議政方面，全國政協還是做了一些工作的。至少2014年的提案多達6000多件，審查批復的多達5000多件，許多意見和建議被採納和落實。但是這個“許多”是多少，“採納和落實”的程度有多高，我們還不得而知。從一些政協委員自己的報告來看，各種情況都有可能。

有些提案，政協委員們要連續提好幾年才能得到重視。比如全國政協委員、清華大學教授蔡繼明就說，“政協委員提案不能只提一次，一定要反復提，反復提才能引起重視。土地制度改革提了兩三次了，小產權房這是第二次提”。提案多，回復多，能夠“真正落實”的有多少，還是個疑問。由於提案只是個建議，沒有法律效力，政府部門可以採納也可以不採納。即使是回復，也可能是一個小處長的回復。另外一些被認為是出格的提案，根本就不讓進入文件系列。16還有的單位只是讓辦公室寫個三言兩語的答復函，不願意和政協委員見面，或者即使見面，也是當面承諾很好，事後不抓落實，矇騙應付一下而已。他們對政協委員的監督和參政議政採取“不拒絕、不歡迎”的態度。17

白岩松關於自己一個提案的經歷可以說明一些問題。他說，

另一個提案是希望城市裡的自然景觀公園，都能免費、拆除圍牆。北京的玉淵潭等公園，佔地很大，如果沒圍牆，上班就可以穿過公園步行，生活方式就會發生改變。很多無家可歸者，不會因為幾塊錢門票，進不了公園。把圍牆都拆了，城市就真正是開放、通透的，會更加美。我對這個提案的回復結果，不滿意。

這個提案涉及兩個部門，公園拆牆歸住房和城鄉建設部，門票免費歸發改委。發改委給我的回復很客氣，態度非常好，但沒有解決問題的方法。那些理由，都不成為理由。臉好看了，事依然不辦。

像白岩松這種有回復但不解決問題的經驗不是孤例。當然他自己對此也很坦然，說“全世界代表議員們，恐怕都有這種苦惱，不是說我今天提出來明天就會解決”。

另外當然還有一年一度的全國和地方政協的大會發言。但是正如蔡繼明委員所指出的，委員們對重大且敏感的問題是根本就不會去碰觸的。他說：“腐敗肯定是老百姓覺得不滿的。但是政協的發言裡邊公開講腐敗的幾乎是沒有，而且不允許在大會上發言。真正直接講政治體制改革的一個沒有”。當然也有例外。比如九三學社中央曾經建議公款吃喝、公車私用、公款旅遊等“三公浪費”入刑。18無論如何，這些都還談不上是政治協商，頂多是民主監督和參政議政。而且具體效果並不明顯，除非執政黨自己已經準備進行這樣的改革，否則是不會有效果的。

除此之外，全國政協還舉行雙周協商座談會，每次就某一個問題進行座談。比如2014年7月10日的座談會交流南水北調中線水質保護問題，由全國政協主席俞正聲主持，有16位全國政協委員以及3位非政協委員的專家學者發言，4位政協副主席出席了會議。19同年7月24日的會議討論了如何發揮社會組織在社會治理中的作用的問題，會議仍然由俞正聲主持並講話，有15位政協委員以及3位非政協委員的專家學者發言，4位全國政協副主席出席了座談會。20這些顯然都是國家的大政方針問題，後者可能和人大的立法也有關係。當然，政協在類似問題上的影響到底有多大，我們不得而知。但是，這也正是我們要在下面討論的問題，即政協和人大的關係。不過，在雙周座談會上，俞正聲要求“不念稿，可以打斷別人，可以發表不同意見”。21不同的專家也會在同一個問題上也有所爭論，如在2014年1月9日的關於“核電和清潔能源發展”的座談會上中科院院士何祚庥（控制派、反核派）和中國原子能科學研究院院長萬鋼（發展派、挺核派）的爭論。這些都是進步，儘管對國家和政府決策的影響如何我們還不得而知。

除了這樣的雙周座談會之外，政協每年還舉辦部分提案承辦單位辦理工作座談會，各專門委員會也有常規性會議。經濟委員會每季度或半年都會召開經濟形勢分析座談會。政協平時的座談會通常會和調研活動結合在一起。這樣的調研參加者會有學者、官員，甚至還有企業高管。政協也會安排部分提案人走訪國家相關部委，瞭解提案落實情況。22但是如上所述，具體效果如何還有待確定。拿視察調查來說，上海市靜安區的政協委員對中學辦學情況的調查，只調查學校領導而不調查學校老師、職工與學生，那麼這樣調查的結果是可想而知的。23而且可能參加視察調查的人通常是常委或者擔任一定職務的委員，普通委員則很少參加。24顯然，這樣的視察調查還有很多的改進空間。

再者，即使政協委員的意見是非常客觀中肯的，但是到底有多少到了上面，並起了作用，這一點是不清楚的。另外能不能報到上面去，也取決於政協會議的秘書處，以及領導的秘書班子。25總之，政協以政府為對象的政治協商、民主監督、參政議政比以黨委為对象的協商、監督、議政要好一些，但是從總體來講，結果還是馬馬虎虎的。

3、政協以人大為對象的政治協商、民主監督、參政議政

最後，政協是如何與人大進行政治協商、民主監督、參政議政的呢？所謂的“三在前三在先”原則，指的是“協商在黨委決策之前、人大通過之前、政府實施之前，先協商後決策、先協商後決定、先協商後通過”。26也就是說除了黨委和政府的決策需要先和政協協商之外，人大在決策之前，也需要和政協協商。換句話說，尤其是人大在制訂法律之前，要和政協協商，然後才應該通過這個法律。這也是《中共中央關於加強人民政協工作的意見》中的命題，即將政治協商納入決策程式的命題。27但是，除了我們在上面談到的一個雙周會那樣的情況之外，即似乎人大在立法之前的確徵求政協的意見，但是除此之外，政協如何影響人大的立法，我們還是看不清楚。像政協雙周會這樣的論壇能夠對人大的立法的影響也不得而知。正如葛劍雄所說，“協商以後，他採納不採納，政協是沒有權的。政協只是提供一個交流意見的平臺”。28這和上面討論的政協法律地位不明確是有很大的關係的。

除此之外，政協和人大的互動或者說對人大的影響就局限在了一年一度的人大政協全體會議，此時政協委員會列席人大全體會議，聽取政府工作報告。在此後的討論中政協委員們會發表自己的看法。人大在制訂法律之前，如上所述，可能也會徵求政協的意見。僅此而已。政協以人大作為政治協商、參政議政的对象，活動也就是如此。至於對人大的監督就更談不上了。

這不能不說是一個非常之大的問題。在我們檢索的關於政協的文獻中，除了對上述廣為人知的一些舉動略有涉及之外，很少有政協以人大為对象的政治協商、民主監督、參政議政的討論，可見這個問題並沒有被很多人認識到，更談不上被重視。但是如果人大的“決策”，比如法律的制訂，是一個國家所有決策中的最重要的決策之一，那麼按照中共中央關於政治協商納入決策程式的意見，政協的政治協商、民主監督、參政議政就必須包括針對人大的決策的協商、監督、議論。而這一點幾乎就是空白。究其原因，仍然是政協法律地位的不明朗的問題，也即只有“軟監督”，沒有“硬約束”的問題。

葛劍雄就報告說他給人大的提案，基本上沒有被採納，儘管他給政府的一些具體建議，採納率比較高。有些當時沒有採納的，過幾年也採納了。比如幾年前他提過的高速公路節假日免費的問題。

（未完待續）

15見記者謝靚的報導，“全國政協十二屆二次會議以來已辦複提案5044件”，來源《人民政協報》，載於中國政協網，www.cppcc.gov.cn日期2015年2月6日。

16張楠，“提案多落實少政協委員喊難堪”，VOA中文網，http：//m.voachinese.com 2012年3月3日。

17孫鳳梅，“關於政協委員履職環境的調研報告：以浙江省C縣政協委員履職環境為例”，《中共山西省委黨校學報》，2013年12月，第6期。

18張楠，“提案多落實少政協委員喊難堪”。

19中國政協網的報導，http：//www.cppcc.gov

20中國政協網的報導，http：//www.cppcc.gov也見Baogang He and StigThogersen， “Giving the People a Voice Experiments with Consultative Authoritarian Institutions in China，” Journal of Contemporary China， 2010， 19（66）， 第689頁。

21《新京報》，“政協閉會期間，委員如何履職”？2014年3月3日

22同上。

23前引曾剛，“基層政協協商民主的法制保障二題”，第148頁。

24葉一萍，譚曉萍，“淺析政協委員履職作用發揮的對策”，《現代經濟資訊》，2014年第3期。

25《共識網》，“葛劍雄：政協不是推動中國民主化的主體”，2014年3月14日。

26前引楊根喬，“推進人民政協協商民主制度與機制建設的思考”，第38頁。關於政協的職能，也見Yan Xiaojun， “Regime Inclusion and the Resilience of Authoritarianism： The Local People's Political Consultative Conference in Post-Mao Chinese Politics，” The China Journal， No. 66 （July 2011）

27樊篤濤，“推動人民政協政治協商納入決策程式的途徑和方法研究”，《陝西社會主義學院學報》，2015年4月第2期。

28《共識網》，“葛劍雄：政協不是推動中國民主化的主體”。

29《共識網》，“葛劍雄：政協不是推動中國民主化的主體”。