PPP项目的选择要素模型与运作模式

文／邓 勇

在国家相关政策文件的指导下，医疗健康PPP项目的实践运作也得以快速推进。国家发展改革委PPP项目库公开发布的1043个PPP推介项目中，医院建设相关的PPP项目共有77个，总投资超过500亿元。

医疗健康PPP选择要素模型

虽然医院较之业务单一的PPP项目而言技术要求复杂、运营内容多样、边界弹性充分，涉及产权属性、运营设计、融资需求、改扩建需求、项目状况、风险分配框架、项目投资收益水平、收费定价机制、期满处置等多种要素选择类型，但是考虑到目前的主流情况，将医疗健康PPP项目选择要素模型主要归为4类：医院产权属性、医院项目类型、运营结构安排和投资市场热度。

医院产权属性。在我国，从产权属性方面来看，医疗机构主要分为两大类：第一类为公办医疗机构，通常为政府举办的医疗机构（含一部分国有企业或事业单位举办的医疗机构，目前大多数进行了改制），在我国的医疗体系中居于主导地位；第二类为社会办医疗机构，包括非公立非营利性医疗机构和营利性医疗机构，主要为民营企业、社会团体举办的医疗机构以及混合所有制医疗机构。医院PPP运作的产权属性的政府定位对于政府方的支出责任、项目控制、政策安排以及社会资本方的投资方向、回报预期、风险识别、参与兴趣具有决定性的影响作用，为医疗机构PPP运作模式决策的基础要素。

医院项目类型。在产权要素的基础之上，医疗机构PPP运作的项目类型可以归纳为建设类、运营类两类。以建设为核心内容的医疗机构项目主要包括新建、迁建、改扩建、续建等形式；以运营为核心的医疗机构项目主要包括公立医疗机构产权转移、委托运营、托管等形式；部分项目兼具以上两类项目的混合形式。以上分类在一定程度上确立了项目内容、项目需求、潜在社会资本采购方向等内容，是医疗机构PPP运作模式决策的方向要素。

运营结构安排。一般医疗机构项目的运作内容囊括核心医疗服务、基本行政后勤服务、医疗信息化服务和医疗供应链管理（包括医疗器械、医疗药品、医疗耗材等内容），根据政府承诺安排和项目发展现状，可以延伸至医疗工程设计咨询、医疗工程建设、医疗服务培训、医疗管理或服务输出、配套经营性设运营管理、周边经营性资源开发等方面。以上运作范围和结构的设计在一定程度上影响政府方的公共服务供应品质和社会资本的回报预期、投资兴趣以及项目采购的竞争可行性，是非营利性医疗机构PPP运作模式决策的调节要素。

投资市场热度。潜在社会资本机构覆盖领域包括：投资端——专注医疗产业链的股权投资机构、综合性医疗投资机构、大型跨界产业资本集团、金融机构等财务投资方；建设端——大型工程设计咨询公司、传统基建施工公司、医疗专业工程施工企业；运营端——大型综合性医疗机构、医药制造企业、医药物流企业、医用设备租赁公司、医院管理公司（物业管理公司）。以上潜在社会资本在投资项目方面均有独特的偏好要求，从而形成了对于医院项目的不同细分投资市场；不同的细分投资市场参与者热度在一定程度上影响政府方对于医疗公共服务项目产权属性、产出品质和项目收益预期以及项目采购竞争程度的判断、选择，是非营利性医疗机构PPP运作模式决策的参考要素。

医院PPP运作模式

考虑到营利性医院的易操作性和非公益价值等因素，以下仅为非营利性医院PPP项目的运作模式分类。

委托运营。委托运营模式坚持政府产权，主要是引进社会资本提升医院经营运作效率。具体操作方式为政府财政出资建设公立医院，产权归属政府所有，通过严格的政府采购服务程序选择社会资本合作伙伴，由中标社会资本设立区域项目公司（也可以直接由社会资本作为项目公司，政府可以指定机构参股）；卫生主管部门授予项目公司约定期限内的特许经营权；由项目公司负责新建医院项目的整体或部分运营；公立医院定期支付委托运营服务费；特许经营期限结束后双方合同关系结束。

“建设——租赁——移交”模式（简称BLT模式）。BLT模式相对比较简单，主要是为了解决政府建设过程中的资金不足问题。具体操作方式为政府授权卫生主管部门作为项目实施机构，通过严格的PPP政府采购程序选择社会资本合作伙伴，并指定专门的政府投资主体与中标社会资本共同组建项目公司；卫生主管部门授予目公司约定期限内的特许经营权；由项目公司负责新建医院项目的设计、融资、建设；新医院建设完成之后直接移交给政府指定办医主体用于设立公立医院（或存量公立医院），同时由政府或医院支付社会资本新建资产可用性服务费，使得社会资本获取合理的投资回报；特许经营期限结束后项目公司将全部资产无偿移交给政府指定公立医院。

“建设——运营——移交”模式（简称BOT模式）。BOT模式的具体操作方式为政府授权卫生主管部门作为项目实施机构，通过严格的PPP政府采购程序选择社会资本合作伙伴，并指定专门的政府投资主体与中标社会资本共同组建项目公司；卫生主管部门授予项目公司约定期限内的特许经营权，由项目公司负责医疗建设项目的施工优化、融资与建设管理工作，项目建成后以资产可用性服务的形式提供给政府指定的办医主体用于设立公立医疗机构（或直接提供给存量公立医疗机构），同时项目公司通过后勤托管（含环卫保洁、停车场管理、食堂供应、医废处理等内容）、医院管理咨询服务输出、医疗信息化服务、医疗供应链服务、医院配套商业设施运营等方面的运营内容（甚至包括健康体检、康复养老等），充分挖掘医院非核心医疗服务方面的运营价值，以提升社会资本方的经营收入，从而整体降低政府支出义务，以上运营收益与合理回报的差额部分由政府通过可行性缺口补助的方式进行收入补偿；经营期满后项目公司将项目设施无偿移交给指定公立医院。

“建设——拥有——运营”模式（简称BOO模式）。BOO模式与以上3种模式的不同之处在于通过项目公司自主设立非公立医院的方式，补偿医疗资源不足以增加医疗服务供应。具体操作方式为政府授权卫生主管部门作为项目实施机构，通过严格的PPP政府采购程序选择社会资本合作伙伴，并指定专门的政府投资主体与中标社会资本共同组建项目公司；卫生主管部门授予项目公司约定期限内的经营权，由项目公司负责医疗机构项目的设计、融资、建设、运营和维护，建成后设立独立的混合所有制医院，项目公司通过自主设计与医院之间的收入结构和交易结构，合理平衡投资回报、税费优惠和可持续运营之间的关系，经营期满后项目公司自行选择继续运营或进行资产处置。

“改建——拥有——运营”模式（简称ROO模式）。ROO模式与BOO模式不同之处在于主要增加了公立医院改制的问题，以增资扩股方式解决改扩建资金问题。具体操作方式为政府授权卫生主管部门作为项目实施机构，通过严格的PPP政府采购程序选择社会资本合作伙伴，以一家或几家公立医院资产出资成立项目公司，通过增资扩股方式引入中标社会资本（也可以由双方共同组建项目公司，政府以资产出资，社会资本现金出资）；卫生主管部门授予项目公司约定期限内的经营权，由项目公司负责公立改制后的医疗机构项目的融资、改扩建、 运营和维护，项目公司通过自主设计与医院之间的收入结构和交易结构，合理平衡投资回报、税费优惠和可持续运营之间的关系，经营期满后项目公司自行选择继续运营或进行资产处置。

（注：江苏现代资产投资管理顾问有限公司医疗健康事业部对此文亦有帮助）