EUETS视域下我国碳交易机制的结构性反思

江 彬

(华东政法大学 经济法学院，上海 200042)

碳排放交易是指碳排放权的交易。碳排放权的产生来源于权利抽象化，在CO2等温室气体上设置一抽象权利，即碳排放权，占有人享有合法排放的权利。交易则产生于配额设置。数个排放权的集合构成配额，对其设置一定的限额，即产生资源的稀缺效应，配额的流通需求由此产生。在碳排放市场上，自由流通的是有别于碳排放实体的排放配额。这一虚拟交易模式，是如何产生的？其机制如何运行？我国当前的现状又是如何？是否有可改进的空间？这是当前我国碳排放交易建设所面临的困惑。

一、碳排放交易机制溯源

同其他交易机制一样，碳排放交易机制历经了从理论到实践的过程。早在20世纪初，碳排放交易机制理论萌芽。至《京都议定书》设定ET、JI、CDM三种履约机制，碳排放交易机制框架初现，碳排放交易开始由理论走向实践。

(一)制度基石：排污权理论

碳排放交易理论可追溯至20世纪30年代。那时人们已开始意识到，环境问题是一个待解决的问题，而其根源在于外部性，以人为方式予以干预迫切且必要。正因“环境问题中的外部性理论，描述的是私人成本和社会成本之间的差异”，“环境和资源问题通常是外部不经济性导致，以‘公共物品的悲剧’为代表”[1]11，将外部成本内部化，以解决外部性问题，已成为环境经济学家们的共识。

然而，如何内部化，环境经济学界却不能形成统一定论。以庇古为代表的庇古理论，主张以税收手段，向污染者征收边际净私人产品和边际净社会产品的差额(即“庇古税”)，使外部成本内部化；而以科斯为代表的产权理论，主张通过界定产权和市场交易使外部成本内部化。这两者旗鼓相当，难分胜负，并直接产生“碳税”和“碳交易”两种模式。碳排放交易产生于产权理论，通过污染物产权的界定，产权持有人获得排污的权利，并可将此放置于市场上交易。

在理论上探讨产权交易如何运用于实际则至20世纪60年代。1966年，克洛克探讨了在空气污染中产权理论的可适用性。1968年，戴尔斯探讨了在水体污染中产权理论的可适用性，并提出将污水排放量划分为等额份额。1971年，包谟和奥特斯设计了一个可实现预定环境目标的收费系统，以此得出市场交易中的价格由供需主体交互影响决定，优于税收中价格的确定方式。1972年，蒙哥马利证明了在排放地点为关键因素的情况下，存在成本效率化的配额平衡市场。[1]12-13

(二)框架初建：《京都议定书》

将产权交易模式实际运用到环境治理中则为更晚。碳排放交易的实践以《京都议定书》为起点。《联合国气候变化框架公约》框架下，《京都议定书》设定了排放贸易(International Emission Trading，IET)、联合履约(Joint Implementation，JI)、清洁发展(Clean Development Mechanism，CDM)三种灵活履约机制。

IET规定于《京都议定书》第17条，“当一个发达国家(附件一)履约方可能超量排放温室气体时，可以向另一个有多余排放份额的发达国家(附件一)购买份额，以达到限量排放的承诺”[2]246。JI规定于《京都议定书》第6条，“发达国家(附件一)可以向其他发达国家(附件一)转让或获得减排数量，但这些减排数量必须通过特定项目产生，且这类项目的成立有严格的规定：经有关缔约方批准；能够减少温室气体‘源的排放’或增加‘汇的消除’；且必须遵守第5和7条的相关义务等”[2]244。CDM规定于《京都议定书》第12条，“协助发展中国家(附件二)实现可持续发展和有益于框架公约的最终目标，并协助发达国家(附件一)遵守量化限制和减排承诺”[2]246。

具体来说，IET是发生于发达国家之间，以配额直接在市场交易的履约模式。JI是发生于发达国家之间，通过项目产生减排量，经核证后用于配额抵消的履约模式。而CDM是发展中国家与发达国家进行项目合作，发达国家为发展中国家提供技术和资金，包括低碳减排技术，减排产生的减排额度用于发达国家配额抵消的履约机制。从主体而言，IET和JI发生于发达国家与发达国家之间，CDM发生于发达国家与发展中国家之间；从内容而言，IET是配额的直接交易，JI和CDM是基于项目产生的核证减排量进行配额抵消。

作为量化限制和削减排放的履行方式，三类京都机制的确有弹性、多元性和可替代，然而，作为国际履约方式，京都机制更多规制的是国家间减排贸易，对于一国内部的碳排放交易机制设计，京都机制并不具有太多的适用性。更何况，京都机制本身存在一些未决的规则问题。例如，JI被定位是“缔约方国内削减行为的‘补充’”，然而如何界定“补充”？主体性国内减排与补充性联合履约之间的界限如何划定？CDM并没有“补充”的限定，发达国家是否可以放弃国内减排，完全通过履约机制完成承诺的减排目标？IET的可交易配额，其数量如何确定？是否限量？若不限量，如何防范恶性交易？[2]248-252

二、我国碳排放交易机制现状分析

(一)碳政策演进

碳排放交易初建始于1997年《京都议定书》，IET、JI、CDM履约机制构建了碳排放交易大体框架。至2005年以后，我国在碳排放交易平台的行动日渐活跃。2009年哥本哈根气候变化大会，我国政府承诺，到2020年我国单位GDPCO2排放要比2005年下降40%—45%。2011年，国家发改委下发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，我国碳排放交易进入实践阶段，北京、上海、天津、湖北、广东、重庆、深圳7省市被作为碳排放交易试点地区。2012年，国务院发布《关于印发“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知》，自愿减排交易机制建立，碳排放交易市场建设总体方案亟待明确。2014年，中美发布《气候变化联合声明》，我国政府承诺，到2030年我国CO2排放的峰值阶段，非化石能源占一次能源消费比重要提高到20%左右。2015年，我国向联合国提交《国家自主贡献》，再次重申，到2020年单位GDPCO2排放要比2005年下降40%—45%，非化石能源占一次能源消费比重要达到15%左右。同年，《巴黎协定》通过，第6条“允许缔约方对碳排放的配额进行国际交易，以达到减排目标”，再次为建立碳排放交易市场、丰富市场化减排机制提供了法律依据。2016年，国务院发布《“十三五”国家温室气体控制方案》，提出建立全国碳交易市场和碳交易制度的总目标。同年，国家发改委科技部、外交部和财政部联合发布《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》，强调2017年应确保启动全国碳排放权交易，并发挥市场化机制在全国碳市场的决定性配置作用。

与此同时，各交易管理办法也相继出台。在交易制度方面，2011年，国家发改委、科技部、外交部和财政部联合发布《清洁发展机制项目运行管理办法(修订)》，国家发改委2012年发布《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》、2014年发布《碳排放权交易管理暂行办法》；在排放报告方面，2014年，国家发改委发布《关于组织开展重点企(事)业单位温室气体排放报告工作的通知》，2013—2015年，国家发改委分批次发布《行业企业温室气体排放核算方法与报告指南》；在行业政策方面，《林业应对气候变化“十二五”行动要点》《林业应对气候变化“十三五”行动要点》《交通运输行业节能减排工作要点》《金融业发展和改革“十二五”规划》《金融业发展和改革“十三五”规划》等行业专项政策发布。[3]各试点也制定了相应的实施细则。广东先后发布《广东省碳排放管理试行办法》《广东省碳排放配额管理实施细则》《广东省企业碳排放信息报告与核查实施细则(试行)》；上海先后发布《上海市碳排放管理试行办法》《上海市碳排放核查第三方机构管理暂行办法》《上海市碳排放核查工作规则(试行)》；北京先后发布《北京市碳排放权交易管理办法(试行)》《北京市碳排放配额场外交易实施细则(试行)》《北京市碳排放权抵消管理办法》；天津发布《天津市碳排放权交易管理暂行办法》；重庆发布《重庆市碳排放权交易管理暂行办法》；深圳发布《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》。

(二)碳市场建设

除了政策发布外，碳市场建设也在进行。2011年，随着七省市试点，北上广深、天津、重庆、湖北七交易所成立。2013年，七交易所开始运行①，碳交易正式启动。2016年，第八个试点福建市场设立，相比较成立时间早、根基深、管理办法完备的前七个试点，福建碳市场稍显不足。但其纳入陶瓷行业，开发林业碳汇项目，为全国首创；按照国家核算标准建立市场，为全国唯一；且交易品种全、产品新，碳金融产品丰富②，首日成交量即超前七个试点。[4]

在试点之外，全国统一碳交易市场建设也逐步展开。2013年，国家发改委启动全国碳市场建设工作，2016年国家发改委发文指出，应确保2017年启动全国性碳交易。当前，全国碳市场仍在建设中，但启动思路略有微调。一是由原先八个行业限缩为三个行业。依据2016年《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》，第一阶段应覆盖八大行业③的重点排放企业，但因部分省份核查与复查工作进度拖后，报送数据质量较低，又因“电力、电解铝、水泥”产品比较单一，内部工艺流程简单，数据基础好，分配方法容易制定，行业之间争议小，且排放量占比大，因此首批只纳入这三个行业。二是启动时间略有延后。依据《通知》，2016年应出台并实施配额分配方案，2017年第一季度，中央及地方应完成配额总量的设定和分配，但至2017年7月底，三大行业的配额分配方案初定，全国碳市场的配套支撑系统建设方案尚未确定，碳市场建设实际进度或有所延迟。三是在全国统一碳市场启动后，八试点市场并不立刻退出，而是与全国市场并行一段时间。[5]

(三)碳交易追踪

总体而言，我国碳交易规模和体量可观。据初步估算，在当前只纳入电力、水泥、电解铝三个行业的情况下，启动初期配额规模将达50亿吨CO2，相当于欧洲碳市场的2.5倍。

从试点现状来看，八个试点市场覆盖多个行业的数千家企业，交易势态良好。至2017年5月，各试点累计交易量达1.6亿吨，成交额达37亿元；仅2016年一年碳现货成交量达6400万吨，较2015年增长80%，交易额达10.45亿元，较2015年增长22.1%。

但各试点之间交易状况呈不均衡态势。从交易量来看，湖北交易总量最大，达4329.5万吨，市场占比36.3%；广东次之，3020.3万吨，占比25.3%；深圳和上海位列第三、第四，分别占比15.6%、8.3%；其余四试点交易量较小，占比均不足6%。从交易额来看，湖北因交易量大，交易额也高达8.3亿元，占比32.3%；深圳位列第二，成交额6.1亿元，占比23.7%；广东第三，4.4亿元，占比17.2%；北京、上海分别为第四、第五，占比13.6%、8.5%；其余三省市交易量较小，占比均不足3%。从碳价来看，各试点碳价不一，且差距较大。北京碳价最高，为第一层级，50元/吨；深圳、上海、福建为第二层级，在30—40元/吨波动；广东、天津、湖北为第三层级，在10元/吨左右；重庆为第四层级，在1.5元/吨左右。④同时，存在碳价波动明显、高开低走的问题。以深圳为例，2013年6月，深圳碳交易所以成交价为29元/吨开市，碳价大幅攀升，9月9日至第一个峰值，84.5元/吨，10月14日，至历史最高值，106.1元/吨，此后急速回落，至2016年8月22日达最低值24.2元/吨。以广东为例，广东以60元/吨开市，2014年5月19日达最高值74.6元/吨，此后大幅走低，直至在10元/吨徘徊。除了交易双方存在信息不对称的因素外，对碳市场本身认识不足、预测失误也是碳价高开低走、波动起伏的原因之一。⑤

在碳交易的履约部分，从已公布的信息来看⑥，当前我国碳市场的履约情况良好。2017年，北京、天津、广东试点已100%完成履约；上海、深圳、福建履约率超过95%。其中，广东碳交易所在常规履约外，有所创新，首次引进碳普惠核证自愿减排量(PHCER)机制，企业自愿实施节水、节电或增加绿色碳汇等低碳减排行为所产生的减排量，可用于抵消其实际减排量。

在碳金融方面，各碳市场仍是以碳现货交易为主，碳金融交易稀少。一方面，碳金融产品开发技术不成熟，另一方面，交易主体对碳金融市场和产品认识度不足。当前，我国已开始碳金融产品开发的尝试。如福建省开发碳配额抵押贷款业务，广东、上海、湖北开发碳远期产品，深圳、重庆等开发碳配额质押贷款业务，深圳、湖北等开发碳配额托管业务，上海开发碳配额回购业务，北京开发碳期权产品，以及深圳开发碳债券、北京开发场外掉期⑦合约产品。

三、EUETS镜鉴下我国碳交易制度设计

(一)我国碳排放交易机制的局限性反思

从我国碳排放交易机制的现状来看，主要存在四个问题。

一是碳市场不活跃，碳交易多集中于履约期。根据统计，2014年首次履约，试点市场70%以上的交易集中于履约期，2017年有所降低，但仍达50%以上。交易多是对配额的暂时急需，而非利用碳交易实现自主减排。

二是碳市场的碳价偏低，不能反映真实减排成本。依据ICAP(国际碳行动伙伴组织)发布的最新数据，加利福尼亚-魁北克碳排放交易体系的碳价为13.8美元/吨，欧盟排放交易体系为5.45美元/吨，韩国为18.81美元/吨，新西兰为12.01美元/吨，加拿大安大略省为14.2美元/吨；而我国市场最高北京为7.53美元/吨，最低重庆仅0.22美元/吨，其余集中于2—5美元/吨之间，碳价总体偏低⑧。同时，碳价并没有真实反映减排成本。通过宏观计量模型测算，企业的边际减排成本应为当前均价的一倍左右。我国碳交易多是企业在履约时对配额的短期需求，不能反映碳市场长期的供求关系，也不能体现企业的减排成本。[6]

三是碳金融市场不够成熟。尽管当前我国碳市场存在碳配额抵押、碳远期、碳配额质押、碳配额托管、碳配额回购、碳期权等多种碳金融形式，但普遍体量小、频次低、结构较为简单，且处于试水阶段，可复制性差，存在一定局限。[7]

四是当前的试点市场发展不均衡，交易量、交易额、交易单价均参差不齐。碳市场本身又具有封闭性，交易不能自由地跨区域进行，更加放大了不均衡的缺陷。而更关键的是，规制交易机制的法规政策存在冲突或监管盲区。一是地区与地区之间管理政策各有差异。如覆盖行业范围，深圳、上海、广东覆盖范围较广，深圳覆盖26个行业，上海和广东对工业和非工业企业均进行覆盖；而北京、天津、湖北、重庆则严格限定行业，北京、天津、重庆仅限定6个行业，多集中在高能耗重工业，湖北也仅限定8个行业。又如配额分配规则，在配额分配频率方面，上海为一次性发放三年，其余6个试点为一年一发；在有偿分配比例方面，广东为“2013年，免费97%，有偿3%，2014年起，3%无需购买”，其余6个试点为免费；在是否允许拍卖方面，重庆未予说明，其余6个试点允许。再如CCER抵扣规则，在抵扣比例方面，七省市都要求CCER的抵扣不能超过一定比例，但又有所区别，深圳、天津、重庆是不超过当年排放量的一定比例⑨，上海、北京、湖北是不超过配额的一定比例⑩，广东是不超过上年排放量的10%；在地域限制方面，深圳、上海、天津、重庆对用于抵扣的CCER的来源没有限制，北京要求至少50%来自市内，广东要求至少70%来自省内，湖北则要求全部来自省内。[8]二是作为现行全国碳交易管理规则《碳排放权交易管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)存在局限性。比如，配额的确定标准应采用“历史法”还是“基准线法”，如何扩大“有偿分配”的比例；CCER是否用于跨地区抵消,能否用于全国碳市场；碳交易机制内部自愿减排市场与强制减排市场如何协调，碳交易机制与外部其他环保机制，如用能权交易机制、节能量交易机制之间如何协调；如何处理全国碳市场与试点碳市场并行之间的冲突；这些《暂行办法》未予规定。

(二)EUETS制度镜鉴

EUETS(European Union Emission Trading Scheme，缩写为EUETS，欧盟碳排放权交易体系)，于2005年成立，覆盖28个欧盟成员国和3个非成员国，是目前全球建立时间最早、覆盖地区最广、交易规模最大的跨地区强制总量控制交易体系[9]。EUETS作为发展最成熟的碳交易机制，其留下的经验和教训可以给我们一些借鉴。

1．EUETS的显著特征

EUETS在长期发展中形成三个显著特征。一是分阶段实施。EUETS将整个机制的运行划分为三个阶段。第一阶段自2005年1月1日至2007年12月31日，为试验阶段，主要目的在于获得运行经验，为正式运行奠定基础，该阶段以小范围、局部性试验为主。第二阶段自2008年1月1日至2012年12月31日，为正式运行阶段。第三阶段自2013年至2020年，为深化改革阶段。二是总量限制与交易(cap and trade)。EUETS设定cap制度，用量化的方式来设定配额总量，以此来决定配额稀缺程度。当配额总量设定得越小，配额稀缺性越高，配额交易价越高，减排成本也越高，因此，cap制度被认为是基于数量的环境政策工具。[1]18在此基础上，EUETS允许在配额额度内，交易主体根据自己的供需，进行配额交易。三是开放性对接。EUETS并非封闭的局域性碳交易体系，而是允许与其他排放交易体系相衔接，如基于CDM与JI产生的碳减排信用可以转化为一定配额，用于抵消。[10]

2．EUETS的困境与改革

在机制运行中，EUETS也曾深陷过各种困境沼泽。

其一，配额总量设定不合理，导致配额过剩。在第一阶段和第二阶段，EUETS对配额总量的确定是以国家分配计划(NAPs)的方式，这是一种“自下而上”的方式，先由各成员国根据本国碳排放目标和实际情况设定本国的碳排放配额总量，再由欧盟委员会审核批准，最后将审批过的各国总量汇总，形成EUETS的配额总量。这种方式带来的问题是，各国出于各自利益的考量，为防止本国企业因配额不足购买配额而导致生产成本上升，会提交远远高于实际排放量的配额总量。因投放到市场的配额总量远远高于实际排放量，碳市场出现配额过剩。

其二，因配额过剩、免费发放和禁配额存储，导致碳交易价格低迷。在第一阶段和第二阶段，EUETS采取的是“免费为主，拍卖为辅”的配额发放方式。在第一阶段，免费的占比超过总配额的95%，即使是在第二阶段，免费的占比也超过总配额的90%。免费占比过高，使得配额的获得成本过低；又因配额过剩，使得市场呈现供过于求的趋势；加之禁配额存储，一期的配额不得用于二期，碳价持续走低，直至2007年底跌至0。

其三，因测量标准的不合理设计，导致配额分配向减排低效企业倾斜，加剧EUETS市场的不公平性。在第一阶段和第二阶段，EUETS采取的测量标准是历史法，即以该企业过去3—5年的历史排放数据为依据进行配额分配[11]。在这种“祖父原则”的分配标准下，高能耗、高排放企业获得高配额，低能耗、低排放企业却获得更少配额。此情形下，污染者非但不付费，反而可以获得意外收益，而采用新能源或清洁能源，进行减排成本付出的企业却可能因此配额不足，购买配额造成进一步成本支出。同时，EUETS还存在信用抵消机制过于宽松，导致抵消滥用，碳价进一步降低等问题。

在沼泽困境中，EUETS寻求改革。

在第三阶段，针对配额过剩问题，EUETS将配额总量的设定方式由“自下而上”的国家分配计划(NAPs)改为“自上而下”的欧盟整体限额(EU-wide Caps)。总体原则是，先由欧盟设定EUETS的配额总量，再根据充分协调原则分配到各成员国，具体到对EUETS配额总量的确定，则是先依据第二阶段配额总量的平均水平，确定第三阶段第一年度的配额总量，往后每年下调1.75%，以此控制配额过度发放，防止配额丧失稀缺性。对于碳价低迷，EUETS采取了多重手段。一是逐步将免费为主过渡为拍卖为主。在第三阶段第一年度，EUETS将以拍卖方式发放的占比由10%提升到40%，其中，电力行业要求实现100%全面拍卖，存在碳泄漏风险的行业应逐步提升拍卖占比，直至2027年达到100%。二是取消配额存储限制。原先的规定是一期配额在二期实施后4个月失效，一期配额无法在二期使用。而新一轮的改革规定，二期配额可以无限制地存储到三期使用，以防止配额在失效前大量抛售，碳价走低。对于配额分配不公平问题，EUETS摒弃历史法，改采基准线法。基准线法的思路是以某企业单位产品碳排放率最低(碳效率最高)的10%作为基准线，其与产量的乘积为该企业的配额。这种方式因行业、企业的不同而不同，防止配额向高污染企业倾斜。同时，对于信用抵消机制，在第三阶段EUETS作出严格限定。对于因CDM和JI项目产生的ERU，2013年以前已注册的，可与配额相抵，对于2013年以后注册的，只有与最不发达国家项目合作产生的ERU才可与配额相抵，同时可抵消的信用总量不得超过EUETS总配额的50%。[12]

(三)我国碳排放交易机制细节性思考

1．EUETS视域下的制度借鉴

第一，在总量限制制度部分，我国应合理设置配额总量，防止出现配额过剩。现行《暂行办法》第8条规定，由国家发改委综合各种因素，确定国家及各省市的排放配额总量。依据《暂行办法》，全国碳市场配额总量的设定方式是“由上而下”，有别于现行试点“由下而上”。问题在于，未来全国碳市场将与试点碳市场在较长的一段时间内并行，这期间配额总量如何分配？是统一由国家发改委设定所有地区配额，包括试点地区？还是国家发改委设定除试点地区以外的配额总量，试点地区由其自行决定？如果统一由国家发改委设定，目前全国碳市场采集到的数据仅“电力、电解铝、水泥”三个行业，当前可能仅在这三个行业内分配配额，而试点市场内部远远不止这三个行业，剩余行业的配额由谁来分配？若由试点地区自行决定其配额，是否会出现类似EUETS各成员国谎报配额的情形，造成碳市场的不正当竞争？另一个问题是，配额总量的计量标准是什么，《暂行办法》对此并未作出规定。查阅各交易所《碳排放管理试行办法》，也未予以明确规定。上海、广东等试点《碳排放配额管理实施细则(试行)》中采历史法与基准法并行。未来全国碳市场应采何种标准？

依据EUETS的历史经验，在减排效率方面，“由上而下”的集中决策方式优于“由下而上”的分散决策方式，因此在未来，应当采“由上而下”的决策方式——统一由国家发改委设定所有地区配额。当前由于基础数据的不足，无法在更多行业设定配额，有必要设计过渡衔接机制。在初期，由全国市场与试点市场并行，全国市场设定“电力、电解铝、水泥”三个行业的总配额，试点以外其他地区的企业，可在全国市场交易配额，试点市场依据历史排放量设定配额，并依照一定比例逐年递减，防止出现地方保护行为。若此后行业基础数据不断补充完善，可逐步取消试点市场，完全以全国市场为中心。对于测量标准，同样，EUETS的经验告诉我们，基准线法不会倾斜保护污染者，较历史法更有优越性。因此，在未来，应以基准线法作为测量标准，并应逐步分行业确立不同基准线，而非统一划定。

第二，在许可分配制度部分，配额如何在碳市场主体之间分配，以防止分配的不公平性？《暂行办法》第9条规定的“初期以免费分配为主，适时引入有偿分配，并逐步提高其比例”，然而，“适时”究竟为何时？“逐步”究竟为何步？EUETS是采分阶段转变法，逐步由免费为主向拍卖为主。在第一、第二阶段，EUETS以免费为主，在第三阶段，EUETS以拍卖为主。其内在的原理是，在碳交易机制初期，因碳金融尚不完备，以免费分配的方式是为换取市场的接受度。而拍卖可增加配额的内在成本，进而使其稀缺，这是碳排放交易机制的最终选择。因此，我国也应划定阶段，在阶段初期，以免费为主，在阶段后期，以拍卖为主。

第三，如何稳定碳价，防止碳价高开低走，并长期低迷？EUETS的首次调控是折量拍卖，将原定于2013—2015年拍卖的配额延迟至2019—2020年拍卖，但这仅是短期调整，无法彻底消除配额的结构性过剩，因此，EUETS的二次调控意在结构性调控，主要包括两种临时性碳价支持机制：碳低价机制和价格管理储备配额制度。EUETS碳价调控的基本思路分为调控碳价和配额数量两种方式。碳价调控是直接调控，分为直接定价和限价两类。限价又包括设置下限、上限和区间三类。配额数量调控是间接调控，其方式是设定碳储备机制，当碳价过低，供过于求时，将碳配额置于碳储备池内，防止碳价继续暴跌；当碳价飙升，供不应求时，释放出碳储备池内的配额，以平抑碳价。[13]我国碳交易机制应该采直接和间接调控相结合的模式。在直接调控方面，直接定价违背了市场化原则，不宜采纳，而设置上限不易操作，难以测算企业的真实减排成本，因此设置下限是较为适宜的调控方式，而间接调控中的碳储备机制充分地运用市场供求关系来调控价格，是市场化的调控方式，应予借鉴。

2．EUETS视域外的制度反思

在交易制度方面，应当设置注册登记系统、交易系统和结算、清算系统三大系统。《暂行办法》中仅提及注册登记系统、交易系统，未规定结算、清算系统，且对注册登记系统、交易系统的规定也缺乏细化。另一问题是，未来全国市场是否允许个人参与碳交易？《暂行办法》第19条规定“符合规定的机构和个人均可参与碳交易”，在试点实践中，仅是针对排污企业，并不对个人开放。在未来全国碳市场，个人是否可以参与交易？若允许个人参与交易，又如何确定个人配额总量，如何确定实际排放量，谁又作为第三方核证主体进行监测？

在柔性和灵活机制方面，作为一种灵活履约机制，在非正常情形下可灵活履行配额清缴，其形式多样，包括抵消机制(OFFset)，储备机制(Banking)，借贷机制(Borrowing)和安全阀触发机制(Safety Value)[1]20。《暂行办法》规定了抵消机制和储备机制，在未来全国碳市场，是否规定借贷机制和安全阀触发机制？现有的抵消机制和储备机制是否进一步完善？抵消机制是目前运用最广泛的柔性和灵活机制，《京都议定书》中JI和CDM均属其中。当前我国已建立CCER抵消机制和PHCER抵消机制，但尚未明确的是，CCER抵消机制和PHCER抵消机制的关系如何定位。两者是并列关系还是包容关系？如果是包容，又是谁包容谁？两者的适用地域是否存在交叉？是否允许存在其他省市的CER抵消机制？同样，我国的储备机制也存在不明确的问题。按照传统理解，储备机制是指企业将未用完的配额或减排信用储存下来，留待将来使用或出售，有不跨期和跨期储备两种。前者只允许在一个履约期内(如EUETS的第一阶段)的不同年份使用，后者可延伸至不同履约期。我国《暂行办法》第11条仅规定，“主管部门应在配额总量中预留一定数量，用于有偿分配、市场调节、重大建设项目等”，对于储备池内的配额何时使用，是跨期还是不跨期，未予确定。

在处罚机制方面，我国《暂行办法》对违约企业存在“责令履行、处罚和通报公告”三种处罚方式。问题在于，处罚是否仅限于现金处罚，有无存在多倍配额处罚的可能；就现金处罚而言，处罚的数额是否毫无限制，是否应存在上限和下限；处罚是否又一概而论，是否应依据违约严重程度，分级别设定处罚数额。这些都是悬而未决的问题。

四、结语

一个完整的碳交易机制应包含总量限制、许可分配、交易、核查监督、柔性和灵活机制、处罚机制六大方面，在我国碳交易的现状下，当前《暂行办法》仍存在一些不足。这些不足中，部分可借鉴EUETS的经验予以改进，部分是基于当前数据的局限，必须待于未来解决。

注释：

①启动时间：深圳2013年6月18日；上海2013年11月26日；北京2013年11月28日；广东2013年12月19日；天津2013年12月26日；湖北2014年4月2日；重庆2014年6月19日。

②如浦发银行与海峡股权交易中心开发的碳排放权抵押融资合作；兴业银行与多家碳资产管理机构合作开发的碳金融创新项目。

③石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空。

④上述数据为2017年7月13日—7月23日期间的碳价，数据来源：中国碳交易网-碳行情频道-碳K线，访问地址：http://k.tanjiaoyi.com/。

⑤数据来源：中国碳交易网-碳行情频道-碳K线，访问地址：http://k.tanjiaoyi.com/。

⑥湖北、重庆尚未公布。

⑦掉期，也称互换(swap)，是指在外汇市场上买进即期外汇的同时又卖出同种货币的远期外汇，或者卖出即期外汇的同时又买进同种货币的远期外汇。

⑧参见ICAP：全球各碳排放权交易体系最新碳价，访问地址：http://www.tanjiaoyi.com/article-21920-1.html。

⑨分别是10%、10%、8%。

⑩分别是5%、5%、10%。

[1]王毅刚.碳排放交易制度的中国道路:国际实践与中国应用[M].北京：经济管理出版社,2011.

[2]杜群.气候变化的国际法发展:《〈联合国气候变化框架公约〉京都议定书》述评[J].环境资源法论丛,2003(3):247-268.

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[4]王永珍.福建省碳排放权交易开市率先推出林业碳汇交易[N/OL].(2016-12-22)[2017-08-26].http://www.tanpaifang.com/tanjiaoyi/2016/1222/58036.html.

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