PPP项目绩效评价指标体系研究——以X污水处理项目为例

王珮瑜，郭佩含

（1.中南大学资源与安全工程学院，湖南长沙，410083；2.中南大学商学院，湖南长沙，410083）

PPP项目绩效评价指标体系研究
——以X污水处理项目为例

王珮瑜1，郭佩含2

（1.中南大学资源与安全工程学院，湖南长沙，410083；2.中南大学商学院，湖南长沙，410083）

在目前政府和社会资本合作（PPP）模式的发展初期，项目绩效的监控处于无章可循的状态。为了改善项目实施效果、提高项目管理水平，本文以X污水处理PPP项目为例，引入平衡计分卡的思想，通过实地调研，结合公私双方的意见，构建了评价指标体系。为相关行业的PPP项目进行绩效评价管理提供参考依据。

PPP模式；污水处理项目；绩效评价

PP（Public Private Partnerships）即政府与社会资本合作模式，这是在公共基础设施领域的一种项目融资模式。即政府授予社会资本一定的特许权利，使公共基础设施由政府和社会资本共同建设、运营、管理，达到提高效率、降低地方政府债务规模的目的。采用PPP模式的公私双方需要考虑如何分配各自利益和风险，加上项目融资金额高，周期长，更为容易出现、超支超期问题。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定，PPP项目实施机构根据特许权协议定期对项目建设运营情况进行监测，会同有关部门进行绩效评价，保障所提供公共产品或公共服务的质量和效率。在目前，绩效评价工作并未落实，绩效评价应该如何分工，指标如何选取，体系应该如何构建，仍处于初期研究阶段。绩效评价作为PPP项目监管的重要渠道，对项目顺利完成和满足社会效益需求具有重要影响，有必要对其进行更为广泛、更为深入的研究。

一、PPP项目绩效评价文献回顾

PPP模式的优点给各国政府带来了不小的成效，国内外学者通过研究各国的成功与失败的案例，希望能够帮助政府和社会资本更好地完成基础设施建设和运营。对项目的绩效进行追踪，了解项目目前存在的问题并及时改进，才能够保证项目最终的运营成果能够被社会公众认可(Jefferie,2006)[1]。进行PPP项目的绩效评价，从政府的角度来看，需要判定财政资金的使用能否达到经济性的前提，运营的过程是否符合法律法规，项目的产品是否满足公众的要求，环境污染程度是否达标等；从社会资本的角度来说，主要是是否在满足了基本前提下，实现了项目合理的收益率（Henisz,2006[2])。在PPP项目中，无效的过程管理意味着项目的失败(Liu，2014)[3]。在实践中，PPP项目的绩效评价被看作是后评价，通常在基础设施建设完成后进行。然而项目建设运营过程能够决定项目是否成功，并且可以动态调节，因此过程管理在绩效评价中不容忽视(Baccarini1999)[4]。

与国外的研究相比，国内项目管理领域在项目全生命周期的管理方面相对滞后，对项目绩效改进为动态评价的研究也相当匮乏，目前国内的PPP项目绩效研究主要集中在指标的构建和选取方面。叶晓甦，于娜莎(2009)[5]为PPP项目设计了财务预警指标，用以动态反映财务视角的项目运作情况，提高项目资金运作效率。赵国富(2008)[6]提出，公共项目应该更加关注项目对社会的影响，因此需要从PPP项目各个方面对社会的影响程度进行评估，构建指标体系。胡华如(2006)[7]从过程、效益、影响、目标持续性这几个方面的后评价设计了13个指标，对项目的未来可持续性进行了评估，虽然后评价能够一定程度上体现出项目运作的效果，但是无法反映项目在运营时期的动态状况，不便于参与方的及时调整与跟进。张华社等（2011）[8]认为，由于PPP项目目前的数据库尚未建立，评价工作较难展开，PPP项目的过程后评价指标设计不宜过于繁杂。王玉梅（2014）[9]从平衡计分卡出发，增加了环境特征维度，设计了包含政府、社会资本、社会公众的三方利益的PPP项目绩效评价体系。Yuan Jingfeng(2009)[10]对国内的PPP领域的专家进行调研，为PPP项目绩效评价构建了初步的指标体系，包括了PPP项目的特点、进行的过程、所处市场的宏观环境、创新与学习以及相关参与者这几个维度。

二、基于平衡计分卡的绩效指标设计

从过去的PPP项目的评价来看，政府的评价工作主要是从产品满意度来展开的，社会资本对项目的评价一般仍然是采用传统项目的绩效评价方法，主要是对产品质量进行控制、对项目的成本和收益等财务绩效进行评估。双方的评估都是分别进行的，都没有反映出PPP项目的特点以及其综合效益。在传统的项目绩效评价方法中，有许多被用来作为公共项目的评价，如成本—效益法、BSC法、数据包络分析法等。PPP项目追求的是共同利益的实现，包括政府、社会资本、社会群众的利益，三方的利益需要达到平衡的状态，同时项目也要考虑公共特性的公平与效率的平衡、发展与稳定的平衡，因此平衡计分卡法更加适合PPP项目的绩效评估。在对X污水处理项目的绩效评价指标设计应该要注意以下几点：

第一，评价的对象。传统项目评价一般是结合了企业的发展战略对单个项目评价，项目的情况与企业的情况是分离的，评价的对象只针对于项目本身。目前的PPP公司基本都是以单个PPP项目为主，项目的进展及财务情况与当时企业的情况是对等的。再加上PPP项目的特性是有公益性质，对项目的评价也应将政府、公众考虑在内。

第二，指标的选取。在往常政府全权负责的项目中，管理层面不重视收益，缺乏对成本控制的内在动力，重视公共产品服务质量以及项目对社会产生的效益和效果。私人企业全权负责的项目中，若是类似污水处理这类垄断型市场，企业不用考虑市场竞争力问题，将为了追求更大的利益削弱对产品质量服务的管理。双方对利益追求不同，将导致从双方不同的视角对绩效评价指标选择的不同。因此在PPP项目绩效指标的选取方面，应该结合双方各自考虑的重点。

第三，指标的内容。PPP项目的流程与传统项目区别在于PPP项目的流程有建设-运营-移交的过程，因此在指标内容设计上，应该考虑到PPP项目流程的特殊性，整理成合适的绩效评价指标。

三、X污水处理项目的绩效评价指标体系构建

（一）项目概况

X污水处理公司成立于2012年，注册资本1.2亿元，为PPP项目公司，其中由当地经济建设投资公司以及市污水处理公司代表政府方占股24%，社会资本占股76%。主要为该区域进行污水处理服务。该项目为BOT模式，即X污水处理公司通过投资占有特定区域的污水处理业务市场并取得特许经营权，在特许期内通过运营污水处理企业收取污水处理费取得投资回报，在特许经营权期限到期后移交政府，项目特许期为建设期加28年运营期。

（二）指标初步设计

本文结合已有的研究成果，从项目存在的问题出发，以独立的第三方为视角，基于平衡计分卡的财务、客户、内部流程、学习与成长的维度进行修正。由于项目的产品购买者仅政府一方而非社会公众，因此本文将客户服务维度修正为利益相关者满意度，将产品的购买者和直接、间接使用者都纳入评价中。本文结合了国内外研究的成果，分别从BSC的财务维度、利益相关者满意度维度、内部流程维度、学习与成长维度总结了35个初步指标来评价污水处理项目的绩效（表4-1）。

PP模式指标与传统项目不同点在于PPP模式指标不仅综合了政府与社会资本在过去运营管理中经常考察和注重的指标，而且还加入了PPP模式特有的指标，例如政府与社会资本沟通频率、PPP模式理解程度等，这些指标在传统的项目管理中没有出现过，但是在PPP模式中是不可忽视的，它将直接影响政府与社会资本的契合程度，也是提高运营效率的关键指标。

表4-1 X污水处理项目初步绩效指标

（三）指标筛选

在归纳总结了35个初步绩效评价指标之后，本文将这35个初步指标做成问卷，发放给了该项目公司中代表政府方出资的两大股东以及当地管委会（作为政府方）中负责对接此项目的负责人，以及社会资本方参与该项目的负责人（作为社会资本方），让他们以自己所在单位的视角对这些指标进行重要性评分，重要性分为五个等级：非常重要、重要、一般、不重要、完全不重要。根据问卷调查的结果，本文选取各方认为重要性排名前15的指标，综合后得到表4-2。

表4-2 公私双方指标重要性选择

问卷调查可以看出，社会资本比政府更加看重财务方面的指标，政府比社会资本更加看重利益相关者维度和学习成长维度指标，内部流程维度是双方都比较一致地看重的，说明双方对公共产品质量的重要性达成共识。将问卷结果涉及的指标分为四类：政府与社会资本都认为重要的、政府认为重要但社会资本认为不重要的、社会资本认为重要但政府认为不重要的、双方都认为不重要的。将双方都认为不重要的指标进行剔除，留下剩下的21项指标即为本文的绩效评价指标。

1.财务维度

在污水处理项目中，公司有稳定的收益来源，即污水处理费用，并且收入可以承担公司的运营成本，政府不作另外的补贴，因此公司需要保证有一定的财务管理能力。加上该项目是政府购买型项目，企业不需要考虑市场竞争力，项目的收益取决于污水处理的质量和数量。所以社会资本关注的项目财务维度指标应该包括及盈利能力、成本管理能力、偿债能力。政府更加关注的是项目是否能正常维持，因此较为关注企业的不良资产状况。

2.利益相关者满意度维度

政府、项目公司、周边群众，是项目的最主要的三大利益相关者，利益相关者满意度体现了三者对污水处理项目的认可程度。政府是产品的购买方，获得政府对产品满意的评价、保持与政府的沟通尤为重要。同时，污水处理公司周边的生活居民群众，作为项目的间接受益者，获得他们对项目的认同也同样重要，群众的认同源自于对污水处理效果的满意、或是项目建设、运营期间的环境污染是否有影响到他们的日常生活。

3.内部流程维度

内部流程维度指标是用来衡量污水处理项目内部控制与管理的水平，也是针对该项目的运营流程进行监督。这个维度可以体现企业经营的质量与效果，也可协助政府进行运营过程的监督，督促双方进行改进与进步。

4.学习与成长维度

学习与成长维度是X污水处理项目在未来长达28年运营期内能够持续发展的重要方面。学习与成长性主要针对的是项目成员的评价，一方面表现为组织内部对员工的培训以及学习氛围的营造，另一方面表现为双方继续合作的意向，PPP项目是否能持续地进行。一个有着良好学习与成长能力的组织会在其成长过程中培养出一批优秀人员，为以后PPP项目的继续合作打好基础。

四、结语本文根据国家的相关政策和PPP项目的发展，在梳理国内外研究现状的基础上，发现目前PPP项目的绩效评价指标体系在我国并未健全。虽然我国提倡PPP进行绩效评价，但是目前尚未有企业成功的先例。因此，本文以X污水处理项目为例，在其PPP项目建设运营情况基础上，将BSC的战略管理思想嵌入项目的绩效评价体系的构建中。并通过对案例企业相关负责人进行问卷调查的方式，进一步确定指标体系，从而使其能够适应公私双方战略目标。在实际应用中，相关的PPP项目负责人可以根据实际情况，结合公私双方意见，对绩效评价指标体系进行调整。

[1]Jefferies M.Critical success factors of public private sector partnerships:A case study of the Sydney SuperDome[J].Engineering, Construction and Architectural Management,2006,13(5):451-462.

[2]Henisz W V J.Governance issues in public private partnerships [J].International Journal of Project Management,2006,24(7): 537-538.

[3]Liu J,Love P E D,Smith J,et al.Life cycle critical success factors for public-private partnership infrastructure projects[J].Journal of Management in Engineering,2014:04014073.

[4]Baccarini D.the Logical Framework Method for Defining Project Success[J].Project Management Journal,1999,volume 30.

[5]叶晓甦,于娜莎.基于现金流视角的PPP项目财务预警指标体系构建研究[J].建筑经济,2009（07）:109-112.

[6]赵国富.BOT/PPP项目社会效益评价[D].北京：清华大学,2008.

[7]胡华如.城市基础设施PPP项目可持续性后评价研究[D].北京：清华大学,2006.

[8]张华社,刘维友,柯洪,王慧.PPP项目过程后评价指标筛选问题研究[J].山西财经大学学报,2011（S1）:71-72.

[9]王玉梅,严丹良.基于平衡计分卡的PPP项目绩效评价体系研究[J].会计之友,2014（02）:14-17.

[10]Yuan Jingfeng,Zeng Yajun,MiroslawJ.Skibniewski,Li Qiming. Selection of Performance Objectives and Key Performance Indicators in Public-Private Partnership Projects to Achieve Value for Money. Construction Management and Economics,2009.2(3):253-270.

The Research of PPP Project Performance Evaluation Systems——ACase StudyofXSewage Treatment Project

WANGPei-yu1,GUOPei-han2
(1.School ofBusiness,Central South University,Changsha,410083; 2.Business School ofCentral South University,Changsha 410083,Hunan)

In the current Public Private Partnerships(PPP)model is on early development stage,the project performance monitoringis a problem.In order toimprove project performance and the level ofproject management,we take X sewage disposal PPP project as an example,introducingthe idea ofthe balanced scorecard,through on-the-spot investigation,take opinions ofboth public and private,build the evaluation indexsystem,provide some suggestions toother PPP projects.

Public-Private-Partnerships;Sewage Treatment Project;Performance evaluation

F224

A

1671-5004（2016）04-0022-03

2016-6-5

王珮瑜（1997-），女，河南平顶山人，中南大学资源与安全工程学院在读本科，研究方向:会计理论与实务。郭佩含（1991-），女，河南湘潭人，中南大学商学院硕士研究生，研究方向:会计学