东海渔场渔具渔法治理问题与对策研究——以浙江渔场渔具渔法治理为例

耿相魁 刘 冰

（浙江海洋大学 经济与管理学院，浙江 舟山 316022）

东海渔场渔具渔法治理问题与对策研究
——以浙江渔场渔具渔法治理为例

耿相魁 刘 冰

（浙江海洋大学 经济与管理学院，浙江 舟山 316022）

为实现东海渔业资源的尽快修复，浙江省委政府在浙江海域全面开展了“一打三整治”专项治理活动，打击“三无”涉渔船舶取得巨大成就，但因大量违禁渔具渔法使用而使成果大打折扣，渔具渔法治理已成为突出短板。为此，本文全面分析了当前东海渔场渔具渔法使用现状、存在问题及产生原因，并在此基础上，提出了提升渔具渔法治理绩效的对策建议。

东海渔场；渔具渔法；治理；问题；对策

东海无鱼，举国撼动，中央高层震惊。[1]习近平总书记和李克强总理先后批示，要求职能部门拿出解决问题方案；社会各界都十分重视，人大代表、政协委员纷纷提写议案、提案，为恢复海洋生态、保护渔业资源、重塑东海渔场辉煌献计献策。浙江省委政府以历史担当，开启了史上最严厉的“一打三整治”专项治理行动，两年时间取缔涉渔“三无”涉渔船舶12747艘，[2]为浙江渔场修复振兴迎来了一丝曙光。但从目前情况来看,渔具渔法管理薄弱，治理推进缓慢,导致资源低值化、小型化依旧明显,捕捞强度仍然过大，渔业资源保护形势仍不容乐观，渔具渔法治理亟待加强。

一、当前东海渔场渔具渔法使用的现状分析

渔具治理是指通过对捕捞生产活动使用渔量和捕捞方法种类、渔具技术参数进行限制，以控制和减轻渔业资源损害、保护渔业资源幼体的行为和过程。纵观东海各大渔场，作为当前海洋渔业捕捞工具核心部分的船网指标，早已失去控制，渔具渔法普遍失范，存在“普遍性违法、习惯性违法”现象。

（一）渔具渔法普遍违反国家标准规定

渔民为追求捕捞高产量和效益最大化，使用渔具网目尺寸越来越小，普遍低于国家规定的刺网、拖网、帆张网等最小网目尺寸标准，拖网、帆张网等作业渔具最小网目尺寸普遍小于20毫米以下。[3]尽管农业部为贯彻实施《渔业法》、控制海洋捕捞强度，早在2003年6月就以通告形式印发了《关于做好全面实施海洋捕捞网具最小网目尺寸制度准备工作的通知》，并于2004年7月1日起全面实施海洋捕捞网具最小网目尺寸制度,同时明确了执行标准和执行区域。浙江省十届人大常委会还于2005年11月通过了《浙江省渔业管理条例》，2014年12月浙江省十二届人大更是将条例第四十二条第一款“禁止制造、维修、销售、使用电脉冲、地笼网、帆张网、多层囊网、拖网等禁用渔具”修改为“禁止制造、维修、销售、使用、随船携带国家和省规定的禁用渔具和不符合规格标准的渔具，严格禁止使用小于最小网目尺寸进行捕捞”。针对沿海部分地区拖虾作业渔船大量使用电脉冲渔具对海洋渔业资源和海洋生态环境的严重破坏，农业部和国家工商行政管理总局2008年在东海区联合开展了电脉冲捕捞作业专项整治行动，2009年发布了《关于深入开展电脉冲捕捞作业专项整治行动的通知》，在全国沿海地区全面取缔电脉冲捕捞作业。农业部20l3年11月再次发布两个通告。①但由于海洋渔场属公共所有，权属不明，渔民都把海洋渔场当做无有权属、无人管理的“公有土地”，从自身利益考量过多，而忽略了公共利益，甚至顶风冒险使用禁用渔猎方法和渔具，对海洋渔场渔业资源过度攫取掠夺。个别渔民在通告禁令严格实施的今天，仍在定制和使用张网、帆张网，非但如此，而且在囊网中再内衬筛网，将仔鱼、稚鱼、虾皮都一网打尽，造成海洋生态链和生物资源的严重破坏。

（二）法律法规形同虚设已然成为摆设

国家水产部早在1962年就已发布了《关于禁止在浙江敲罟作业的通知》，严禁在浙江沿岸水域进行敲罟作业。1979年，国务院又颁布实施了《水产资源繁殖保护条例》，对渔具渔法使用进行了限制性规定：“现有危害资源的渔具渔法，应当根据其危害资源程度，区别对待。对严重危害资源的,应当加以禁止或限期淘汰……”，“严禁炸鱼、毒鱼、滥用电力捕鱼以及进行敲罟作业等严重损害水产资源的行为”。非但如此，国家还从法的层面做了明确规定。l986年7月l日《中华人民共和国渔业法》颁布实施，在第二十三条明确规定，国家对海洋捕捞业实行捕捞许可证制度，批准发放海洋作业捕捞许可证不得超过国家下达的船网工具控制指标，并在第三十条明确了“禁止使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源的方法进行捕捞，禁止制造、销售、使用禁用的渔具”、“禁止使用或者限制使用的渔具和捕捞方法……”等规范；但由于利益诱使，很多渔民视法律如废纸，依然我行我素，违法作业。以桁杆拖虾为例，从上世纪70年代发明这种作业方式以来，浙江省目前已有该种作业方式渔船4000艘左右,脉冲惊虾仪在拖虾捕捞中大量使用，部分渔船甚至已演变成直接以交流电电鱼。渔船所过之处，海底呈现出荒漠化趋势，对渔业资源和海底生态环境破坏十分严重。与此同时，地笼网、拖网作业渔船加装衬网等禁用渔具大量使用，多管齐下，导致了海洋生物链失衡，海洋渔业正在面临灭绝性的灾难。[4]

（三）违反规定渔具渔法一直在增多

根据原东海区渔政局2009年调查的相关数据，东海区三省一市三证齐全的海洋捕捞渔船共有66435艘，渔具涵盖了《渔业捕捞许可管理规定》的9大类作业类型、19种作业方式、62种作业形式、207种地方名（俗称），渔具总数9204830顶（个、只、片、套），渔具数量比上世纪80年代初增加了数十倍。一方面单船渔具数量不断增加。如规定帆张网每船携带网具不得超过3顶，但实际每艘渔船携带8顶以上，最多者竟然一船携带数量达到16顶；蟹笼船携带笼数多达4000至6000只，都远远超过了《渔业捕捞许可管理规定》限定的2000至3000只的最高数量。另一方面渔具规模不断扩大。上世纪80年代流刺网长度基本不足1千米，但到了现在，一般流刺网渔船作业网具长都已达到数十千米，加上原来的单层网片变成了双层甚至三层网片，同比捕捞能力增长了十几倍。拖网渔具也在向大型化发展,网口周长比上世纪80年代增加了2-4倍，双拖网具全长在120-140米；帆张网网口周目越来越多，宽度越来越大，高度越来越高，捕捞能力大幅度提高。尤其是灯光作业渔船使用的灯光强度越来越大，每艘渔船携带100-200盏功率4千瓦水上、水下诱捕灯具，炙热灯光足以使周边海水温度升高3-4度，高强度灯光能把渔类眼睛刺瞎。[5]

（四）灭绝性渔具渔法不断出现

渔民为了提高渔猎产量和生产效益，不断改进提升渔法和渔具。渔业作业技术和作业方式日趋多样化，各种渔猎形式都在向提高单产效益但捕捞产品微型化发展，将捕捞范围内的渔业资源一次性捕干捞净，甚至连鱼籽也不放过，对海洋渔业资源造成灭绝性灾难。如刺网类发展迅猛，形式多样，有定置单层刺网、定置三层刺网、漂流双重刺网和漂流三层刺网等多种型式，具体作业形式更是名目繁多，名称多达200多种。[6]同时，出现了底扒网、海底串、地笼网、韩国网、台湾网等新型渔具渔法，不仅对资源破坏十分严重，而且渔业行政许可因无法科学核定其作业方式，造成渔业行政许可混乱。

二、渔具渔法治理中存在的主要问题

根据浙江“一打三整治”的实际情况，“三无渔船”治理较易，而渔具渔法治理难尽如人意。目前，渔具渔法治理推进已然十分困难，治理实践中问题很大，渔政管理部门缺位现象严重。

（一）违规使用渔具渔法案件实际査处过少

在浙江“一打三整治”和平时渔政实践中，大多数渔船都存在各种违规使用渔具渔法现象：或擅自改变作业类型，或渔具网目尺寸不符合规定要求，或使用禁用渔具等。从目前实际査获案件数量分析，专门针对渔具渔法处罚的案件事实上并不多见。2008年-2009年东海区渔政局会同浙江省各级渔业行政主管部门对电脉冲拖虾进行集中打击和整治，但收效甚微，打击和整治后使用电脉冲拖虾现象仍十分普遍，近年非但没有减少，还有加剧趋势。以浙江省渔政执法为例,该省沿海各级渔政执法机构2013年査处渔业违法案件1513件，20l4年增加到2951件,2015年更是上升到3l86件。在査处渔业违法案件中，使用违法渔具案件的20l3年仅有109件、2014年52件、2015年62件,分别占同期案件比例的7%、2%、2%。其中，同期台州市办理渔业行政处罚案件数较多，分别为2013年611件、2014年l084件、2015年912件。其中，因违法使用渔具渔法受到处罚的案件，2013年仅27件、2014年32件、2015年l9件，分别占同期案件比例的4%、3%、2%。据了解,全国其他渔区办理的涉及渔具渔法行政处罚案例更少，有些地区甚至尚未启动渔具渔法执法治理。

（二）査处案件多为行政处罚，依法追究刑责过少

以浙江省为例，20l0年1月至2015年6月，全省由法院审结的海洋非法捕捞水产品案件l3件、被告人57人，其中台州椒江7件，宁波北仑2件、象山3件、余姚l件，而台州市海洋与渔业执法支队从20l0年办理了全国首例违反海洋伏季休渔规定而构成的非法捕捞水产品案件以来,至今查办追究的刑责案件数仅有6件。20l6年4月30日台州市海洋与渔业执法支队査获的闽福鼎渔07008、冀黄港05918使用小于国家规定最小网目尺寸非法捕捞案，成为使用禁用渔具非法捕捞水产品案被刑事立案的全国首例。[7]

三、渔具渔法治理效果差的原因分析

当前海洋渔业治理中，渔具渔法治理效果差已成为明显的短板。笔者认为，尽管导致渔具渔法治理效果差的原因很多，如涉及范围广，治理难度大，且渔民存在观望心理，各地尚没有成例，缺乏经验可以借鉴，执法内容繁琐，实际操作较为困难，等等，但主要可以概括为如下几个方面。

（一）渔民法律意识淡薄,盲目逐利

海洋渔业资源的典型特征是流动性共有资源，具有“公地”典型特点，因此海洋捕捞业极易导致公地悲剧。因为从理论上讲渔民都有保护海洋环境的责任，都有维护赖以生存发展渔业资源的职责，但在具体实践中又无法落实这些保护和维护海洋环境的具体职责,依法合理利用海洋渔业资源的责任缺失，以至于盲目逐利，造成渔业资源不能及时恢复，衰退现象越来越严重，经济鱼类越来越少，渔获物个体越来越小。渔业资源减少导致渔民作业效率和从业效益下降，反过来又促使渔民采用更多的网具、更小的网目、更强的灯光来提升渔获量,提高作业效率和从业效益，这样的恶性循环最终造成使用违规渔具、禁用渔具常态化，导致渔民海洋捕捞整体陷入狂捕滥捕。

（二）群防群治体系不健全，多方参与停留于文件

《渔业法实施细则》第八条明确规定了渔业行政主管部门的职责:“渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构,应当与公安、海监、交通、环保、工商行政管理等有关部门相互协作，监督检查渔业法规的施行。”在具体实施中，工商部门承担着渔具制造企业审批和监管职能，但由于渔业行政主管部门与工商部门缺乏有效沟通协作，造成渔具制造源头上监管缺失。细则第九条同时又规定：“群众性护渔管理组织应当在当地县级以上人民政府渔业行政主管部门的业务指导下依法开展护渔管理工作。”而目前专群结合、渔民自治的社会自我调节机制尚未形成，多数渔区仍然采用“一家一户”的渔猎模式，行业协会、合作社、渔业公司数量相对较少，社会组织发育程度不高，渔民组织化和自律管理水平均有待提升。

（三）渔具渔法违规行为复杂隐蔽，渔政主管部门治理不到位

由于对违规渔具渔法危害性认识不足，各级渔政管理部门普遍存在重渔船、轻渔具管理现象，在执法实践中很少检查渔具渔法，总认为管住渔船、禁渔区、禁渔期就能够控制捕捞强度，这样的惯性思维阻碍了渔具渔法管理的全面开展。同时，渔具渔法违法行为隐蔽性较强，大多发生在海上、水里，取证定性不易，监督检査和执法相对困难，如拖网作业渔船单起网过程就需要花费近一个小时,再加上网具网目尺寸测量和笔录制作,每个案子现场至少需要两个小时以上,执法人员往往贪图省事而不愿检査。同时，各级渔政管理部门和执法人员对渔具渔法治理普遍存在观望心态，因为渔具渔法管理涉及面广、环节多、违规者众，非综合施策难以整治到位,加之多年渔业治理积弊形成的“破窗效应”，一些执法人员不愿啃这块“硬骨头”。因此，尽管农业部2013年8月部署了渔具渔法专项整治行动,但沿海各地实际执法中真正落实到位的极少，多数地方的渔具渔法专项整治行动草率过场流于形式。

（四）法律法规入罪门槛高，刑罚威慑力弱

首先，涉及海洋渔业禁用渔具渔法的刑事追责门槛过高，但违法成本却很低，以至于很多渔老板明知故犯。按《刑法》第340条规定，在禁渔区、禁渔期或使用禁用工具、方法捕捞水产品“情节严重”的“处三年以下有期徒刑、拘役、管制或罚金”，而根据《最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定（二）》认定“情节严重”的标准一般有如下几种情况②： （1）非法捕捞水产品一万公斤以上或者价值十万元以上的；（2）非法捕捞有重要经济价值的水生动物苗种、怀卵亲体二千公斤以上或者价值二万元以上的；（3）在水产种质资源保护区内捕捞水产品二千公斤以上或者价值二万元以上的；（4）在禁渔区内使用禁用的工具或者方法捕捞的；（5）在禁渔期内使用禁用的工具或者方法捕捞的；（6）在公海使用禁用渔具从事捕捞作业，造成严重影响的。根据中华人民共和国最高人民法院《法释》[2016]17号解释，多数犯法行为难以入罪，加之许多违法案件向司法机构移送难度大，追究行为人刑事责任很难，致使渔政部门“以罚代刑”。这样不仅不符合法律授权目的，而且严重削弱了公信力，在社会上造成了难以估计的恶劣后果。其次，刑罚威慑力不够。尽管《刑法》规定海洋非法捕捞法定最高量刑可以是3年以下有期徒刑,但仍属于可适用缓刑范围。从司法实践来看，该类案件一般情节多判处以非监禁刑(管制、单处罚金或宣告缓刑)，20l0年1月至2015年6月浙江省各级法院审结发生在海上非法捕捞水产品案件13件，57名被告中，判处实刑的只有13人，判处管制、单处罚金或宣告缓刑的有44人，非监禁刑率高达77%，远高于全国同期30%的非监禁刑率，而对于普通渔民而言,被判缓刑对其影响甚微，还不如罚款对其更有切肤之痛,刑罚威慑力明显不足，其所起到的教育、惩治、预防功能也因此大打折扣。

（五）执法衔接机制不完善，渔政与刑讼执法各行其是

使用违禁渔具渔法从事非法捕捞构成涉嫌犯罪案件,单纯依靠行政处罚已难以形成有力约束和威慑,但刑法这一“达摩克利斯之剑”尚未祭起，渔政执法与刑事司法衔接机制尚待建立。一方面行政执法和刑事案件衔接起步晚。渔业司法是渔业法规实施的重要保障，与渔业执法一起形成渔业法规实施的国家强制力，但目前案件移送并未引起各级的足够重视,跟进査处非法捕捞案件不多。20l0年7月l9日浙江台州市海洋与渔业执法支队査获鲁寿渔0917船在禁渔期使用网目尺寸小于20毫米的禁用工具捕捞，根据国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》移送浙江省海警第一支队立案侦査，20ll年l月椒江区法院依法一审判决,追究船长等10名被告刑责,该案成为全国首例依法追究违反海洋伏季休渔制度规定和违法使用禁用渔具的案例。另一方面渔政与海警合作机制不健全。渔政部门行政调査过程中，受海洋捕捞特殊性和渔政执法强制措施有限性的局限，犯罪嫌疑人存在可能逃逸、串供或伪造、消灭证据的问题，同时时间推移也使得部分书证、物证可能灭失或被破坏，部分证人证言无法再取得,导致因证据不足司法困窘。海警如能及时介入即可获取和保存案件证据，控制犯罪嫌疑人，但目前渔政与海警联合执法协同办案空档明显，工作机制尚待完善。再一方面涉嫌渔业犯罪案件移送监督机制缺乏。目前渔政执法内部监督缺位，执法监督内容不全,监督重点主要在履行法定职责、执法主体资格、执法依据、执法程序等方面，对涉渔案件移送还未列为监督内容，外部检察机关依法监督亦未落到实处。[8]

四、提升渔具渔法治理绩效的对策建议

渔具渔法乱象百出，直接影响了“打三无”的辉煌成就。渔具渔法治理现状表明，因缺少严格执法，并非无法可依，而是有法不依。整肃东海海洋渔业治理秩序，修复东海海洋渔业资源，巩固“打三无”成果，必须把渔具渔法治理提升到应有高度，补齐当前渔业资源修复的短板。

（一）统一思想，凝心聚力，以战略思维推进渔具渔法治理开展

根据习近平总书记在中共中央政治局建设海洋强国第八次集体学习会上的指示精神，加强保护海洋生态环境，科学合理开发利用海洋资源，维护海洋自然再生产能力，坚决清除“绝户网”，扼制竭泽而渔，必须开展渔具渔法专项整治，这是推进现代渔业持续健康发展的必由之路。海洋渔业捕捞作为资源型产业，渔业资源是其可持续发展的物质基础和前提条件。国务院早在2006年发布的《中国水生生物资源养护行动纲要》中，就从国家层面提出了“水生生物资源实现良性、高效循环利用”的目标，要求“推行最小网目尺寸制度和幼鱼比例检査制度，取缔禁用渔具，压缩作业方式对资源破坏较大的渔船和渔具数量”；2013年国务院又发布了《关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》，强调坚持生态优先，严格控制并逐步减轻捕捞强度，加强海洋渔业资源生态环境保护。因此，为修复东海渔业资源，在当前取缔涉渔“三无”渔船数量取得重大成就的情况下，开展渔具专项整治就成为巩固“一打三整治”效果的关键战役，关乎浙江渔场乃至东海渔场渔业资源的修复，是根治“东海无鱼”、海上乱象等多年累弊的关键环节，也是矛盾集中的“马蜂窝”，必须出台严厉政策，采取果断措施，抓死、抓牢、抓实渔具渔法乱象整治根治，凸显沿海各省市党委、政府的历史担当。

（二）统筹协调，齐抓共管，以系统思维凝聚渔具渔法治理合力

补齐渔具渔法治理短板，必须统筹各方力量，加强部门与部门、部门与乡镇的沟通与配合，发挥“1+1＞2”、强强联合的倍增效应。首先，强化系统内部协作。围绕渔业资源修复目标，“渔政许可、执法监管、渔船检验”，兵合一处，紧密配合。渔政许可部门要严把控船总量、作业类型、作业方式、渔具数量、作业海域等要素关，控制渔业总捕捞强度，改变捕捞许可证年审方式，变形式年审为实质检查审验，管理方式向源头延伸；执法部门要依法从严监管，严查违法行为；渔船检验机构要从严规范检验，发现擅自改变作业类型、方式等不法苗头及时制止，并通报执法机构。

其次，加强外部合作。充分利用综合治理平台，强化与乡镇、工商、公安(边防)、海警、经信等相关职能部门协同，围绕渔具建造、维修、销售、携带和使用环节，统筹谋划，努力形成渔具渔法“联防联治”格局。一方面利用广播、电视、报纸等新闻媒体和各种网络平台，强化渔具渔法管理法律法规和政策宣传引导,及时发布渔具渔法整治相关信息，使渔民和渔区干群了解违禁渔具危害性，认识到非法捕捞犯罪性质和刑责后果，发挥《刑法》的震慑功能；另一方面提升一线执法人员素质，强化学习培训，使其熟悉农业部“两个通告”内容，熟悉禁用渔具、准用渔具和过渡渔具最小网目尺寸标准、测量方法及相关规定，统一思想和检查标准，引导和规范渔民捕捞行为；再一方面强化渔船作业监督检查，逐船检査统计渔船拖虾、帆张网、拖网等作业渔船渔具，与船老大签订不使用禁用渔具承诺书，督促引导渔民主动上交、集中销毀禁用渔具，责令擅自改变作业类型(重点是“非拖实拖、非张实张”)渔船限期整改。

再次，强化治理执法检査。一方面联合开展渔具制、售、维修厂点执法检查，重点对其生产经营和持证情况进行摸排检查，凡经营不符合规定渔具甚至禁用渔具厂点，依法没收其经营商品和非法所得，责令停业整顿；另一方面持续开展港口检査，一经发现携带、甚至使用不符合规定渔具渔法，即依照农业部2013年l号通告要求予以没收，并处罚款，对不符合规定渔具渔法甚至禁用渔具渔法进行港口围堵；再一方面组织开展多形式、高频次的海上执法检査，特别对使用“一电四网”(即电脉冲，多层囊网及密眼衬网、地笼网、滩涂串网、珊瑚网)等禁用渔具和大小通杀、一笼打尽的“绝户网”，必须严厉打击，彻底取缔。

（三）强化沟通，加强合作，以行政司法有效衔接提升治理成效

渔具渔法治理不仅要靠渔政执法，更要强调刑事司法。尤其是随着违禁渔具渔法使用行为规模化、组织化和区域化，必须借助公安机关强有力的刑侦手段和办案经验，使违法行为人及时受到行政和民事责任追究，甚至还可确定其依法承担的刑事责任，从而最大限度地打击和遏制渔业违法犯罪行为。因此，必须提高渔政刑法衔接认识，促进二者有效衔接，及时惩处违规但未突破法律底线的捕捞行为，依法严惩非法捕捞水产品的犯罪行为。首先，提高渔政执法人员的衔接能力。强化培训学习，使渔政执法人员熟悉渔政执法与刑事司法衔接的有关规定和具体要求，提升其依法移送、依法办案的意识和能力，尤其是准确把握非法捕捞水产品犯罪特征和立案追诉标准，对使用禁用渔具渔法非法捕捞的区域、数量和价值，捕捞有重要经济价值的水生动物苗种、怀卵亲体或者在水产种质资源保护区内捕捞水产品的数量和价值，禁渔区、禁渔期的捕捞行为，以及对公海造成严重影响的捕捞行为的入罪标准，都要了如指掌。

其次，完善渔政执法与刑事司法衔接工作机制。充分发挥综合治理协调办的牵头作用，协调各种机构的协作配合，凝聚渔业与公安等涉渔部门的合力，明确细化移送涉嫌犯罪案件的标准和程序。一方面建立健全案件移送接办机制。探讨移送涉嫌犯罪案件标准，统一非法捕捞认定办案适用法律尺度，对渔获物鉴定处置、船证相符、衬网使用、网目测量、禁具使用、情节严重认定等达成共识，对案件移送时机、内容、方法及沟通交流作出规定；另一方面健全案件咨询和会商制度，不定期就非法捕捞水产品现象出现的新情况、新问题进行通报、研讨、探索，对案情重大、复杂、疑难、性质难以认定的案件，咨询和会商公安机关、人民检察院，避免因证据不足或定性不准而导致案件无法移送；再一方面健全信息通报制度，通过工作简报、情况通报会议、电子政务网络等多种形式实现信息共享，推动渔业行政执法与刑事司法衔接工作深入开展。

再次，建立健全渔政与海警联合执法机制。鉴于海洋捕捞的特殊性，非法捕捞水产品案件证据极易被毁灭或难以取得，渔政调査与执法措施存在局限性，致使严重犯罪案件因证据不足难以启动司法程序。而海洋局职能之一便是以海警局名义开展海上执法，负责“机动渔船底拖网禁渔区线外侧和特定渔业资源渔场的渔业执法检査”，公安部《公安机关海上执法工作规定》也明确了公安边防海警对发生在我国内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架……涉嫌犯罪的行为行使管辖权。因此，渔政与海警联合执法、协同办案就显得特别重要。可通过建立联合执法、协同办案机制拓展合作领域，明确合作内容，细化合作程序，做到取长补短、协作办案，情况互通，信息共享，实现渔政执法与刑事司法的顺畅衔接。

最后，强化依法履职和监督。各级渔政部门必须严格依法履职，加强渔业执法与刑事司法衔接工作，对涉嫌使用禁用渔具渔法捕捞的犯罪案件，切实做到及时移送，不能以罚代刑，确保把渔政执法与刑事司法衔接落到实处；定期向地方人民政府、人民检察院和监察机关报告衔接移送工作，主动接受监督；加强衔接工作检查和考核，把依法移送情况纳入各级渔政部门综合评价体系。

（四）健全法制，源头管控，以完善举措和法治思维推进治理长效

做好渔具渔法整治，必须强化制度建设，从源头管控开始，以法治思维求长效。首先，健全法规及制度，完善具体管控措施，确保有法可依。鉴于目前渔业法律法规规定比较原则，《渔业捕捞许可管理规定》仅作一般性规定也较笼统，对作业方式规定更为宽泛，有关规范性文件缺乏具体详细操作依据，增加了行政许可和执法监督难度。因此，必须根据《渔业法》原则规定，配套细化渔具渔法等管理具体法规及政策规范,使渔政执法更具可操作性。

其次，开展资源评估，推行海洋捕捞渔具渔法准入目录，建立新渔具渔法审查准入制度。借鉴国际经验，进行渔具渔法对渔业资源和生态环境影响研究，科学评价各种渔具渔法，重新论证、归类、命名，在许可核定时予以规范，尽快实施捕捞渔具渔法准入制度；按照渔业资源可持续利用、渔具渔法总量与资源承载能力相当原则，研究制定渔具渔法具体可捕指标，制定渔具渔法准入目录，公布渔具渔法标准；对捕捞中发明的新型渔具渔法，当事人必须向国家级渔具渔法审定委员会提出申请，获准纳入准入目录后方能许可使用。

再次，加大科研投入，开发推广绿色渔具渔法，大力推行负责任捕捞行为。开展渔业资源保护型和生态环境安全型绿色渔具渔法研究，开展以生态系统管理为基础的近海捕捞容量研究，推广高效、节能、绿色环保型渔用材料，研发选择性渔具（装置）渔法，如方目网囊或方目网片（逃逸窗）、方目和菱目相结合的选择性新型网囊、鱼种分离式网具（装置）、鱼虾分离式网具（装置）、副渔获减少装置等，大力推广资源环境相对友好型的海钓作业。

注释：

①农业部1号通告要求，自20l4年6月1日起黄渤海、东海、南海三个海区全面实施海洋捕捞准用渔具和过渡渔具最小网目尺寸制度，禁止使用小于最小网目尺寸的渔具进行捕捞；20l4年6月1日之前,小于最小网目尺寸的捕捞渔具所有者、使用者须按规定标准尽快调整和更换；农业部2号通告要求，自2014年l月1日起，除继续执行国家现有规定外，黄渤海、东海、南海三个海区全面禁止使用双船单片多囊拖网等十三种渔具，禁用渔具的所有者、使用者须在2013年12月31日之前对上述渔具进行清理和更换。

②根据2016年8月1日中华人民共和国最高人民法院公告：《最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定（二）》（法释〔2016〕17号）已于2016年5月9日由最高人民法院审判委员会第1682次会议通过，自2016年8月2日起施行。

[1]史春波.东海无鱼[N].钱江晚报,2013-04-17(1).

[2]浙江省海洋与渔业局.一打三整治清理取缔涉渔“三无”船舶[N].中国渔业报，2016-12-12(2).

[3]张健,石建高，张鹏，等.多囊桁拖网选择性研究中对照网囊网目尺寸的选择[J].水产学报，2010(1):160-167.

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On the Management of Fishing Gears and Methods in Donghai Fishing Ground——A Case Study of Fishing Gears and Methods in Zhejiang Fishing Ground

GENG Xiangkui LIU Bing
(School of Economy and Management, Zhejiang Ocean University, Zhoushan 316022, China)

In order to realize the rapid restoration of fishing resources in the East China Sea, the government of Zhejiang province has carried forward a special activity of “one fight and three renovations” in an all-round way in Zhejiang sea waters. A great achievements have been reached for the fight against the illegal fishing vessels. However, the illegal use of a large number of banned fishing gears and methods has wiped out all the good results achieved, for which the governance of fishing gears and methods has become a short slab. Therefore, this paper attempts to analyze the realistic situation of the use of fishing gears and methods in the Donghai fishing ground, together with the existing problems and causes, thus advancing some countermeasures to enhance and improve the management of fishing gears and fishing methods in the Donghai fishing ground.

Donghai fishing ground; fishing gears and methods; management; problems; countermeasures

S937

A

1008-8318（2017）01-0060-07

2016-12-28

2016年度浙江社科规划第一批对策类课题“‘一打三整治’行动暨修复振兴浙江渔场长效机制研究”子课题。

耿相魁（1963-），男，河南滑县人，教授；刘冰（1989-），男，山东沂水人，浙江海洋大学2016级硕士研究生。