钻井平台油污事故处理的国际法及其发展

王泽澜王 慧

（1.英国南安普顿大学 法学院,英国 南安普顿 SO15 1DP；2.上海海事大学 法学院,上海 201306）

钻井平台油污事故处理的国际法及其发展

王泽澜1王 慧2

（1.英国南安普顿大学 法学院,英国 南安普顿 SO15 1DP；2.上海海事大学 法学院,上海 201306）

当陆地能源资源储备出现不足时，海洋石油资源被人类寄予希望。随着人类对海洋石油资源开发力度的加大，钻井平台涉及的油污事故越来越多且影响越来越大。在现行的国际法框架下，钻井平台油污事故所涉及的预防、应急和赔偿问题均无法得到有效的解决。为了确保海洋石油资源可持续发展，国际社会应该针对钻井平台制定相应的国际法规范，确保钻井平台油污事故的预防、应急和赔偿均有法可依。

钻井平台；油污事故；国际法；预防；应急；赔偿

随着全球石油资源需求的迅速增长和工业技术的高度发展，人类勘探海洋石油资源的脚步从浅海走向深海，从近岸走向大洋。钻井平台技术发展推动了深海石油资源开发，但在开发过程中存在较大的环境风险。不断发生的钻井平台油污事件正成为全球海洋环境治理所面临的巨大挑战。譬如，2009年8月澳大利亚的蒙达拉事件（Montara Wellhead）和2010年4月美国的深水地平线事件（Deepwater Horizon）让人们认识到钻井平台油污事件对海洋环境的损害具有灾难性，这种事故会导致渔业和旅游业遭受巨额的损失。[1]复杂多变的海域环境和易燃易爆的石油性质决定了海上石油钻井平台一旦发生事故，必将造成灾难性的人员伤亡和巨大的经济损失。[2]然而，目前钻井平台石油勘探开采活动还没有全球统一的标准和规范，原因在于：第一，历史上近岸钻井平台造成的海洋污染比例一般较小，仅为船舶污染的1/20，国际社会更多关注船舶防污染。第二，以往受钻探技术限制，海上钻井平台一般离陆地较近，一旦发生事故比较容易救援和控制。出于经济、贸易、政治等多方面的考虑，沿岸国更倾向于采取国内立法或区域性协定来规范其专属经济区内的此类活动，而不是求助于国际法进行规范。第三，不同海域面临的问题不尽相同，有些区域海存在较为成熟的区域协定，如巴塞罗那公约、科威特公约，它们对国际法规范的需求不大。

虽然国际社会对钻井平台油污风险的认识较早，但在近年来才开始认真对待钻井平台的油污风险问题。1973年，英国便注意到了北海石油开发可能会带来的污染风险问题，并模仿1969年《民事责任公约》（CLC）起草了一份有关海洋石油开发污染的国际公约。1977年，国际海事委员会随后起草了《海上移动钻井装置公约》（Draft International Convention on Offshore Mobile Craft 1977），这一公约草案在里约热内卢批准，因而被称为“巴西草案”。①1997年，澳大利亚代表团在1992国际油污赔偿基金会议上提交了一份《关于1992年民事责任公约对浮动储存装置以及浮动生产、储存与卸载装置适用》的文件。1998年，1992国际油污赔偿基金大会设立了第二政府间工作组，专门就浮式装置进行了广范围的研讨。1999年，工作组得出结论，认为海洋石油开发装置必须满足两个条件才能构成船舶：第一，为运输石油货物而建造或者改造，第二，其上必须装有散装持久性油类作为活物或者燃油。2001年，加拿大海商法协会为推动钻井平台国际公约的早日出台，起草了一份内容更加全面的《用于石油以及海底资源勘探开发的海洋石油装置，人工岛以及相关设施的公约》。[3]

从保护海洋环境的角度来看，现有国际公约、双边或多边的区域性协定都不足以为钻井平台石油资源开发活动提供统一的国际标准或规范。为了有效平衡海洋石油资源开发利用与海洋环境保护，国际社会应该创设统一的钻井平台石油资源开发标准和规范，并确保各国的国内立法和区域立法有效进行协作。只有如此，才能确保海洋石油资源开发活动实现可持续发展目标。

一、钻井平台油污应对的国际法

目前，有关海上污染事故的国际法主要关注海上航行所涉及的石油泄露，对离岸海洋石油工业污染事故关注度较少，这是因为船舶漏油事故的数量、频率与危害程度通常超过离岸设备。从现行的国际法规范来看，与钻井平台污染事故预防与应急处理相关的国际法主要有《联合国海洋法公约》、《国际油污防备、反应和合作公约》、《移动钻井平台的建造与装备公约》和国际海事组织油污指南。

（一）《联合国海洋法公约》

《联合国海洋法公约》（UNCLOS）创设了海洋环境保护的法律框架，并针对污染预防和总体控制规定了相应的应对措施。从UNCLOS有关海洋环境保护的基本规定来看，它不包含涉及离岸钻井平台污染事故的具体规则，它仅仅为国际社会应对此种事故提供了指导性原则，并强调了各方应该采取的重要应对措施。

UNCLOS第194条第3款c项要求各国采取措施确保离岸石油设备造成的污染影响尽可能最小化，强调相关措施确保事故的有效预防和应急处理。第208条与第214条与离岸钻井平台油污污染的预防和操作性控制密切相关，它们着重强调污染应对规则的制定和实施，特别要求沿岸国采用和执行相关的法律和规则，相关的法律和规则在效力、标准、建议程序和实践运用上相当于国际规则。

UNCLOS第198条和第199条有关污染紧急事故处理。UNCLOS第198条要求各国提高污染应对意识，并与所有可能遭受损害的国家通力合作。UNCLOS第198条重申了缔约国的告知义务，与各种海洋环境保护措施联合使用。UNCLOS199条要求各国加强相互合作，并成立主管国际组织以减少污染影响，使污染危害最小化。该条款规定的应急预案为解决污染事故最有效方式，但是第199条中有两个限制—“根据其能力”与“可能的程度”，这意味着各国在采取措施时将有诸多考虑和限制。

（二）《移动钻井平台的建造与装备公约》

为了使用严格的标准规范来规制离岸石油开发海底作业设备的建造与操作，国际海事组织制定了《移动钻井平台的建造与装备公约》（MODU Code）,为海上移动式钻井平台的设计标准、建造标准及其他安全措施提出了建议，以便最大限度地降低钻井平台给工作人员和海洋环境带来的风险。《移动钻井平台的建造与装备公约》作为新建海上移动式钻井平台的国际标准，有利于该类平台的国际航行和作业，确保该类平台和平台上人员的安全水平与1974年经修订的《国际海上人命安全公约》要求等效，确保从事国际航运的常规船舶与1966年经修正的《国际载重线公约》的要求等效，且无需在《移动钻井平台的建造与装备公约》的规定之外再适用《特殊用途船舶安全规则》的规定。

（三）《国际油污防备、反应和合作公约》

国际海事组织颁布的《国际油污防备、反应和合作公约》（OPRC）是专门有关污染应急处理的国际规范，它被国际社会用以规范油轮等导致的污染事故的应急处理，对应对埃克森·瓦尔迪兹号（Exxon Valdez）之类的灾难性事故行之有效。[4]该公约旨在推进污染应急的国际合作，提高现行国际、国家和地区的污染应急能力，积极发展建设有组织性、技术性的污染应急公共设施。《国际油污防备、反应和合作公约》最初仅针对石油（包括原油、燃油、废油和成品油）造成的污染，后来离岸钻井平台也被纳入调整范围之列。《国际油污防备、反应和合作公约》在污染事故应急方面涵盖甚广，包括国际合作与援助、油污紧急应对计划和污染报告等。

（四）国际海事组织油污指南

国际海事组织油污指南为各国建立有效的法律框架，制定地区、国家和国际应急方案方面提供了指导。国际海事组织油污指南强调政府与产业的紧密合作，因为这是应急机制有效的先决条件。国际海事组织油污指南规定了详细的分类应急计划和政府行为指引。根据规定，分类应急计划可以分为三层：第一层为个体能力可控的少量泄露；第二层为需要多个主体、设备来源合作以应对的泄露；第三层为在一定情况下，需要各种国家资源合作，地区性和国际性体系协调调动的大型泄露。国际海事组织油污指南将政府措施分为两类：第一类涵盖了整个国际性应急计划体系，第二类包括有能力的国家主体间的双边与多边协定。

（五）其它规范

在《移动钻井平台的建造与装备公约》制定之前，国际社会试图颁布一项具有强制力的法律以规范离岸移动钻井平台。譬如，《悉尼海上移动钻井平台公约草案》对1977年国际海事委员会颁布的《海上移动钻井平台公约草案》加以修改并取而代之。悉尼草案着重于操作安全、应急能力和污染防治，这三项内容涉及离岸钻井安全的核心。不过，国际海事组织海洋环境保护委员会后来认为无必要针对海底环境保护制定国际环境规则，悉尼公约因此被搁置。

除此之外，世界银行发布了针对近海石油和天然气开发的环境健康安全指南，这是一项技术性参考文件，它的核心是“良好行业惯例”(GIIP)。该指南提供了新工厂以现有技术和合理花费能够广泛接受的实施标准与措施，尤其包含与石油勘探、钻井、开发、生产活动、管道作业、辅助支援操作和停运等相关的信息。作为私人治理模式，它对保护海洋环境具有一定的作用。

二、钻井平台油污应对的区域法

（一）北海-东北大西洋区域污染事故预防与应对机制

1992年奥斯陆-巴黎（OSPAR）公约诞生，该公约着重统筹规范操作性污染和废弃离岸设备的处理，但并不包含具体技术要求和标准。与OSPAR可相提并论的是1969年的波恩协定，虽然波恩协议主要用以航行造成的污染事故，但该协议内容广泛，包含了离岸设备。波恩协议已逐渐被经过修改的1983年版、1989年版和2001年版取代，2001年文件与其前者相似，但适合危害性较大的事故。波恩协议与其它区域性公约不同，并不提供为国家间合作负责的组织性机制，但会议各方建立了特殊的工作组，将焦点置于共同合作。可以说，北海-东北大西洋地区协议涵盖了离岸设备污染预防、准备与应对等方面。

（二）波罗的海区域污染事故预防与应对机制

波罗的海区域污染事故预防与应对机制与北海区域相似，它的基础是1992年《赫尔辛基保护海洋环境公约》，该公约代替了1974年赫尔辛基公约。《赫尔辛基保护海洋环境公约》第12条处理海底操作性、事故性污染，要求各国循序渐进，采取措施防止污染，保证对污染事件合适的准备工作。附加条款6（离岸活动造成污染）规定了明确的程序和方法，且主要着重于操作性污染。对于海底事故，第14条（反海洋污染的合作）要求沿岸国保证其拥有足够能力对污染做出回应，将影响消除至最小化，条款还对通知和磋商义务作了补充。附加条款6、7（污染事件应急）适用于海事污染事故。附加条款6（规则6和7关于应急计划）对离岸设施引起的污染紧急状况作了相关规定，特别要求每一个设备装置均需提供相应的紧急方案。对于任何石油或其他有害物质的卸载，都应提供报告。附加条款7包含了国家应急方案和双边与多边国家应急合作方案、监管活动的发展与适用、漏油报告、回应方式、反污染事故的援助。附加条款7适用于由离岸钻井平台、船舶等OPRC所涵盖的设备造成的污染事故。值得一提的是，波罗的海国家设立了赫尔辛基委员会（HELCOM），它是波罗的海区域主要的多边环境机构。

（三）联合国环境规划署区域海洋框架公约

联合国环境规划署先后制定了诸多区域海洋环境保护框架公约，如1978年《科威特海洋环境保护合作地区公约》和1995年《地中海沿岸地区海洋环境保护公约》。联合国环境规划署地区颁布的框架公约本质在于处理所有污染源和海上活动所造成的污染事故，并未区分离岸勘测与生产活动造成的污染。在联合国环境规划署的主持下，1989年海湾地区科威特协议、1994年地中海协议得以制定。这两份协议规范离岸勘测与生产活动的全部过程，离岸设备的操作者必须“用对环保最有效、最经济的方式应对污染事故”，意外事故应急方案须经主管当局批准，并与国家意外事故应急方案相协调。

（四）里海区域的离岸勘测与开发活动应急机制

里海地理位置特殊，同时具有海洋与湖泽的特性，生态圈不稳定。里海对油污的敏感度高于其他湖泽海洋，这使里海石油和天然气勘测造成污染的风险大幅度升高。20世纪90年代初期，里海地区的大规模离岸石油开发兴起，在英国石油公司牵头下，国际石油公司财团与阿塞拜疆签署了产品分配协议，该协议是所有关于里海海洋环境的多边法律框架的前身。2003年框架环境公约（德黑兰公约）正式通过，标志着地区性环境措施的诞生。德黑兰公约包括许多原则，如预防原则、污染者负责原则、信息获取原则等。公约还包括对海洋生物资源可持续合理利用和对环境影响进行评估、监管、研究和发展的要求。公约强调了个体、各国与国际组织的合作，并针对一些特殊问题补充了具有强制性的协议和详细规则。海底污染也被纳入未来工作范围。在此基础上，2011年阿克套应急协议正式通过。阿克套协议模仿其他海事区域类似应急措施而成，该协议确定了石油泄漏预防和回应领域合作中各方的责任划分，包括建立石油污染国家应急系统和设立应急方案，确定污染报告程序，确定反污染事件及其后果的操作性措施，提供援助，承担赔偿和成本。

此外，在国际和地区紧急计划安排下，一些海事地区在两个沿海国之间制定了双边应急计划。这些应急方案比地区性应急方案更综合、详尽，双边合作取得效果的可能性更大。双边方案安排的数量相对较小，它们主要适用于一些敏感地区，例如阿克迪克西北，和一些用以国际航行或离岸勘探与生产活动的地区。尽管这些地区的地理位置不尽相同，但各个协定的目标和特点相似，明确了适用的地理范围、协调合作的原则、所要求采取的行动、国家紧急组织、国家对离岸操作的指导方针、准备措施和操作流程。1989年美俄白令海与楚科奇海协议是典型以反事故性污染为基础的双层措施文件。关于合作的基本协议针对应急方案的特殊事宜而定，包括准备措施、污染的发现和报告机制、防止污染扩散的措施、联合应对中心和工作组的建立、快速警报体系、抑制清除污染的措施、文件要求和成本回收等相关规定。

三、钻井平台油污赔偿的国际法

（一）民事责任公约体系

民事责任公约体系主要是指《1969年国际油污损害民事责任公约》（CLC1969）和《1992年国际油污损害民事责任公约》（CLC1992）。《1969年国际油污损害民事责任公约》的制定目的是，为了防止意外事件和处理紧急情况，保证海上操作安全，满足当代人和后代人的需求，有必要给予对因遭受船舶溢油或排放油类造成污染损害的人们适当的赔偿。1976年11月国际海事组织（IMO）在伦敦召开会议，通过了《1969年国际油污损害民事责任公约1976年议定书》对《1969年国际油污损害民事责任公约》予以完善，改以国际货币基金组织的特别提款权为计算单位来代替金法郎作为责任限额的货币单位，赔偿限额为每吨133特别提款权,最高赔偿总额为1400万特别提款权。IMO在1984年讨论通过了修订公约的《1984年议定书》，将船舶适用范围扩大到包括空载油船和载油后船上残存油类的兼用船，并将地理适用范围从领海扩大到专属经济区,还大幅度地提高了赔偿限额，使赔偿限额更能应对国际通货膨胀的实际情况。《1992年国际油污损害民事责任公约》（CLC1992）是为了对遭受由于船舶溢油或排放油类造成的污染的受害人给予适当的赔偿，而对CLC1969进行修正而产生的1992年议定书。与CLC1969比较，CLC1992大幅度地提高了船东的赔偿责任限额，简化了责任限额的程序并扩大了有关船舶、地理和预防措施的适用范围。

（二）民事基金公约体系

民事基金公约体系是指1971年的《设立国际油污损害赔偿基金的国际公约》（Fund 71）和《1971年基金公约1992年议定书》（Fund 92）。依据1969年国际法律会议的决议，1971年在布鲁塞尔基金举行了外交会议（Diplomatic）建立了《设立国际油污损害赔偿基金国际公约》，只有CLC成员国才可能参加这一公约。1992年，鉴于Fund 71对受害人的补偿不够充分，国际社会通过了《1971年基金公约1992年议定书》。在Fund 92实施的国家，还存在补充基金议定书（Supplementary Fund Protocol of 2003），2003年补充基金成为第三层保护机制，目的是为了增加石油污染损害的整体赔偿总额。补充基金的成员国只向Fund92成员国开放，2003补充基金的管理者是其本基金的成员国组成的大会（assembly）管理。

基金公约的出现是为了弥补民事责任公约的不足，因为后者不可能向油污事故的受害者提供全部的赔偿，而且给船舶所有人增加了额外的经济负担。为了解决这个问题，通过设立国际油污赔偿基金，实行按缔约国港口接收货油量进行摊款的办法，使油污事故的受害者能够对其所蒙受的损害获得充分赔偿，从而减轻船舶所有人的额外经济负担，在满足确保符合海上安全和其他公约规定的前提条件下，向船舶所有人提供补偿。为了管理基金公约，设立了总部位于伦敦的国际油污赔偿基金（International Oil Pollution Compensation Fund，IOPC Fund)。基金公约一方面为油污受害人因油轮所有人的补偿不足而提供救济，另一方面减轻油轮所有人的责任。

（三）《1974年近海污染责任协定》

在海洋石油勘探与开发快速发展的背景下，为了给因近岸设施造成的石油泄漏污染而遭受损害的人们，以及因采取补救措施而产生费用的公共机构提供赔偿和补偿，英国石油公司（BP）、荷兰皇家壳牌石油公司（Shell）和美国康菲公司（Conoco）等17家世界大型的石油公司于1974年共同签署了《近海污染责任协定》，首次以民间协定的形式对开发国际海洋石油所造成环境污染的国际法律救济问题进行了规范，协定规定缔约方最大的支付限额是每个事故2.5亿美元。[5]

（四）《1977年勘探、开发海底矿产资源油污损害民事责任公约》

在英国政府的推动下，1977年诞生了《勘探、开发海底矿产资源油污损害民事责任公约》（Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage resulting from Explotation for and Exploitation of Seabed Mineral Resources 1977，CLEE1977）。CLEE1977是一部在海洋石油污染损害赔偿责任规划方面比较完善的国际公约，它的调整范围广泛，明确了海洋石油污染的民事责任范围、归责原则、免责条款、强制责任保险制度、赔偿基金制度以及直接起诉制度。但是，对间接损失和纯经济损失的赔偿是不支持的，公约规定经营者对污染事故承担的总责任不超出所获得利益的最高金额，赔偿责任限额又过低。该公约规定只有责任方故意行为造成事故发生的情景下方丧失享受责任限制的权利，公约不强制经营者或财务保证人建立基金，仅仅将其作为一项权利，这样可能导致这种保障机制根本没有被建立，难以起到给予受害人充分赔偿的作用。

四、现行钻井平台油污应对与赔偿国际法的不足

（一）现行钻井平台油污应对国际法的不足

从现行的国际法规范来看，与钻井平台油污应对相关的国际法主要包括全球性规范、区域性规范和双边规范。全球性公约主要有《联合国海洋法公约》、《国际油污防备、反应和合作公约》、《移动钻井平台的建造与装备公约》和国际海事组织油污指南，地区性规范主要有各地区制定的区域规范、联合国环境规划署区域海洋框架公约和国与国之间制定的双边规范。其中，全球性公约对钻井平台油污应对的规范较为间接，需要各国制定详细的法律规范加以落实，区域规范和双边规范对钻井平台油污应对做出了较为详尽的规定。

整体而言，现行的有关海洋环境保护的全球性规范、区域性规范和双边规范主要关注海上航行所涉及的石油泄露，对离岸海洋石油工业特别是海上钻井平台导致的污染事故关注度较少，这是因为历史上船舶漏油事故的数量、频率与危害程度通常超过离岸设备。但是，随着海洋能源开发的需求不断增加，钻井平台石油开发隐含巨大的海洋环境灾难，国际社会应当针对钻井平台海洋能源开发制定更加完备的油污应对法律规范。

（二）现行钻井平台油污赔偿国际法的不足

虽然国际社会曾先后制定《1974年近海污染责任协定》和《1977年勘探、开发海底矿产资源油污损害民事责任公约》，试图对钻井平台油污导致的损害进行赔偿处理，但是两者均存在诸多局限。譬如，《1974年近海污染责任协定》只是各石油公司之间的民间协定，提供的补偿基金少、补偿的损失类型较为有限、无法对环境损害提供补偿、得不到国际上的认可。民间协定只具有自我约束的功能，适用地理范围小，《1974年近海污染责任协定》仅适用于在北海沿岸国家从事海洋石油开发业务的几家大型石油公司。《1977年勘探、开发海底矿产资源油污损害民事责任公约》相对于《1974年近海污染责任协定》有诸多制度创新，但是遗憾的该公约未能生效。基于此，有人主张适用民事责任公约体系或国内法来解决钻井平台油污赔偿问题。但是，适用民事责任公约体系或国内法来解决钻井平台油污赔偿问题会导致更多的问题。

1.适用民事责任公约体系公约带来的问题。1998年，Fund92大会曾设立专门的工作组讨论浮式生产储油卸油装置(FPSOs)和浮式储油和卸油船(FSOs)在《国际油污损害民事责任公约》(CLC)下的法律地位问题。1999年，基金大会讨论了工作组提交的报告，认为FPSOs和FSOs只有当它们将石油作为货物从一地向另外一地运输时才可以视为是船舶，如果仅仅基于操作或躲避糟糕天气的运行不能认定它为船舶。可见，适用民事责任公约无法完全解决钻井平台油污赔偿问题。

2.适用国内法解决钻井平台油污赔偿所面临的问题。首先，依据国内法的规定，钻井平台油污赔偿主要是一个侵权法问题。根据各国侵权法的规定，纯经济损失赔偿不在侵权赔偿范围之列，这显然对钻井平台油污赔偿不适宜，因为钻井平台油污赔偿的重要构成部分是纯经济损失赔偿。其次，虽然依据侵权法的规定，钻井平台油污赔偿不属于海事赔偿责任限制公约的限制赔偿对象，但是很多国家的海商法会限制这一规定的适用。

五、现行钻井平台油污处理国际法的发展

（一）现行钻井平台油污应对国际法的发展

墨西哥湾漏油事故的影响范围之大和后果之重震惊了国际社会，同时也促进了国际事故性污染处理体制的发展与完善。2010年9月，旨在“预防离岸勘探活动造成重大急性油污污染”的卑尔根部长声明与奥斯陆-巴黎公约推荐2010/18被国际社会采纳，这说明奥斯陆-巴黎公约组织委员会极力关注离岸石油与天然气活动。奥斯陆-巴黎公约组织表示：“在现行法律框架下，钻井活动要格外注意从深水地平线事故中汲取教训，在过往案例的基础上对钻井活动加以评估”。他们致力于与波恩协议机构合作，支持北海离岸官方论坛和国际监管机构论坛发起的倡议。2011年3月，1994年提出的地中海（马德里）离岸协议最终得以通过并生效。

2010年5月，欧盟委员会发起了建立欧洲水域离岸操作安全紧急评估体系的建议。欧盟委员会研究了欧盟相关立法，咨询了国家有关机构和行业，明确了需要采取措施的五大方面：许可批准程序、公共部门控制、适用法律缺口、灾难事故回应和国际合作。2011年10月，欧盟委员会建议完善有关离岸勘探与生产活动的欧洲立法，并制定新的法规。欧盟委员会表示，离岸法律框架应列明重大事故的有效预防和应对，以此来减少欧洲水域主要事故的发生风险和抑制事故发生后的影响。为此，欧盟规定了具体的方案：采用有关离岸操作危险控制的最佳行业实践；采用有关离岸石油和天然气活动的最佳欧洲立法实践；提升欧盟应急准备能力；阐明责任，完善赔偿机制。欧盟的法案采用了目标设定模式，注重各特定设备设施的安全标准。按照这一法案的规定，离岸操作人必须确保所有活动和程序在危险评估和控制范围内使污染危害得以缓解，石油行业对其所有操作活动负主要责任且承担由此产生的成本，成员国有义务建立执行和惩罚机制，对于严重违反安全标准的操作者相关机构必须立即暂停其勘探和生产操作。2013年6月12日，欧盟离岸石油和天然气安全操作指示正式通过，这意味欧盟将会在全世界范围内推广勘探与生产安全标准。

2016年，欧盟通过了《国际海洋治理：未来海洋议程》（International ocean governance：an agenda for the future of our oceans）。在这一议程的起草过程中，钻井平台开采海洋能源所隐含的巨大风险成为大家关注的对象。在议程发布之前，欧盟曾做过一项问卷调查，结果显示多数人认为现行的法律框架无力解决钻井平台导致的污染问题。基于此，欧盟决定在2018之前为钻井平台能源开发行为制定具体的指引规则，确保钻井平台资源开发活动得到有效的规制。此外，为了进一步推动《国际海洋治理：未来海洋议程》并更好地保护海洋，欧盟和联合国签署了《健康和富饶海洋2017路线图》（Roadmap 2017 for Healthy and Productive Oceans）。

（二）钻井平台污染事故赔偿法的发展方向

1.拓展民事责任公约用来调整钻井平台

1977年的《海上移动钻井装置公约》曾建议用民事责任公约体制来解决钻井平台涉及的赔偿问题。不过，拓展民事责任公约体制来调整平台油污面临以下问题。第一，基金摊款不便落实。从逻辑上讲应该由平台的经营人向基金承担摊款，但是石油是一个复杂产业，它的利益主体除了经营人，还涉及沿海国、许可证持有人等主体。由于经营人不是唯一的受益者，所以不会轻易接受一个对自己带来额外负担的公约。第二，钻井平台实施强制保险面临难题。海事责任保险机构（主要指PI）目前对平台导致的责任风险不提供保险，因为相关风险过大，相关风险主要是商业保险商提供。没有PI投保时，成员国未必对商业保险商的财政稳定性满意。民事责任和基金的成功主要源于有一个发展良好的责任保险市场的存在，没有PI的参与，相关保险市场发展前景不乐观。第三，这可能会影响这一市场稳定和统一，带来新的风险。将钻井平台赔偿纳入民事责任体系，会打破之前不断形成的利益平衡格局。除了PI不提供相关保险外，那些离岸产业不够发达的国家可能退出民事责任公约体系，因为继续留在这一体制下会变相补贴一个对离岸产业发展国家有益的基金。[1]

2.创设新的国际责任制度

创设新的国际责任制度必将面临一定的政治和实践难题。首先，这一动议未必获得国际组织的支持，国际海事组织虽然是理想的讨论钻井平台的地方，但是它一直不关注这一问题。其次，离岸石油产业一直反对全球责任公约，为了维持现状，该产业一直对发达国家和发展中国家施压。对发展中国家而言，政府欢迎投资，如果该国成为新体制的成员国，可能会导致投资移除该国。发达国家之所以反对是因为通过国际体制剔除跨境诉讼障碍会使得它们以及本国的公司面临额外的责任。有些发达国家认为在特殊的污染事故中，石油公司未必主张责任限制，比如BP在深水事故中责任人没有主张责任限制。所以，发展中国家和发达国家均没有推动国际责任体制的动力。

但是，新的体制会让各种利益主体受益。[1]就离岸石油产业而言，诸如OPOL无法给它们提供确定的预期，即平台的经营人无法确定它从责任限制制度下获益多少。如果是钻井平台相连的管道所导致的污染，经营人可能需要承担无限责任。如果有新的全球体制，产业无疑会面临确定的法律和财政环境，会改善他们与保险商进行谈判时的地位。沿海国也可以从中受益，有了新的国际体制，沿海国不会成为被起诉对象。比如，在蒙达拉事件中，印度尼西亚对澳大利亚提出诉讼。此外，BP在美国的事例未必适合所有沿海国国家，BP在美国遭受重大的政治压力，BP本身是自我保险的公司。

为了确保全球方案得到各国的支持，这一方案的设计应该考虑如下问题。[1]第一，它关注的范围应该较小，即仅仅关注平台导致的油污问题，不然会导致公约难以成功。1977年的《海上移动钻井平台公约草案》就因为关注对象太广而难以成功。第二，考虑借鉴《近海污染责任协定》（Offshore Pollution Liability Agreement，OPOL），②因为离岸产业对这一协定比较熟悉，此外该协定对污染损害和离岸设备等概念进行了详细的规定。不过，适用OPOL也会导致如下问题：提供的补偿基金少、补偿的损失类型较为有限、无法对环境损害提供补偿。第三，各方应当协商责任限制额度，但是这会成为各方斗争的焦点，环境团体通常希望采用无限责任，而离岸产业未必愿意接受这样的公约为了确保公约不因责任限制争议而搁置，公约制定过程中应当为各方提供充分的协商平台，使得分歧最小化并有助于公约的通过。第四，明确规定责任限额在各种费用之间的分配（污染损害和预防成本如何分配有限的资金），鉴于钻井平台的污染风险较大，应当创设类似Fund的第二层或第三层保护机制。但是，到底谁应该承担Fund的资金支付则是一个大问题，平台所在国或许是适宜的承担主体。第五，当全球方案不可行时，应该大力发展区域性框架，它可以引入更高的责任限制额度。区域方案通常比全球方案更易成功，因为有类似的经济和法律体制。此外，区域方案涉及的成员国较少，这样可以减少达成协议的交易成本。[1]

对于海底资源开发所引发的风险及其责任问题，国际社会较早便予以关注。譬如，国际社会曾起草了《关于因勘探和开采海床矿物资源而造成油污损害的民事责任公约》，该公约规定了责任标准、责任限额以及范围较广的调整对象，遗憾的是它未能生效。从现行的国际法规范来看，《联合国海洋法公约》第12部分涉及钻井平台导致的环境污染问题，1996的 《伦敦公约议定书》和1990年的《国际油污防备、反应和合作公约》也成为规范钻井平台污染问题的模范，其中1990年的《国际油污防备、反应和合作公约》被认为应该成为处理钻井平台油污问题的参考对象。但是，如前所述，使用现行的国际法来调整钻井平台油污存在不足，一方面无法有效防范钻井平台油污风险，另一方面无法有效解决钻井油污赔偿问题。为了有效应对钻井平台油污风险，鉴于钻井平台污染的跨境性质，以及石油产业的国际特性，理想的做法是使用全球或区域性的方法来解决相关污染问题。

注释：

①这一草案被称为里约草案，它曾被提交给IMO，但是直至1990年IMO一直未考虑它。1990年，IMO将它返还给国际海事委员会（CMI），要求对其进行更加深入讨论，并要求CMI提交一个研究报告和公约草案。2004年的悉尼会议上，CMI对里约草案做了一定修改，被称为悉尼草案，新草案就污染问题与之前的草案持相同立场，没有取得突破性进展。

②英国、德国、法国、挪威、荷兰、丹麦、爱尔兰、马恩岛和法罗群岛是参加该协议的国家。

[1]B Soyer.Compensation for Pollution Damage Resulting from Exploration for and Exploitation of Seabed Minaeral Resources[C]//B Soyer.Pollution at Sea: Law and LiabilityUK: Informa Law,2012:59-79.

[2]王慧.钻井平台油污损害赔偿研究[J].法律科学,2015(6):161-170.

[3]彭先伟.从美国墨西哥湾溢油事故看海洋石油开发装置的法律性质及其责任限制[C]//刘年夫.中国海事审判（2010）.广州:广东人民出版社,2010:134-149.

[4]E Gold.International Convention on Oil Pollution Preparedness, Response and Co-operation[J].Journal of Maritime Law & Commerce,1991(22):341-348.

[5]王慧，李梦琦.钻井平台污染风险的国际法规制及其完善[J].中国环境管理干部学院学报,2017(1):1-3.

International Law for Handling Oil Pollution Resulting from Offshore Drilling Platforms and Its Development

WANG Zelan1WANG Hui2
(1.Law School, University of Southampton,Southampton, SO15 1DP；2. Law School, Shanghai Maritime University, Shanghai 201306, China)

When the reserve of land energy resources has become inadequate, human beings will place their hope on ocean oil resources. With the rapid global development of ocean energy, the damage caused by increasingly serious oil pollution resulting from offshore drilling platforms has become an urgent problem to be solved. However, such problems as precaution, emergency and compensation concerning the oil pollution accident resulting from the drilling platform can not be effectively tackled under the existing framework of the international law. The international community must formulate the corresponding norm of international law to ensure that there must be laws to abide by for the sake of precaution, emergency and compensation against the oil pollution accident resulting from the drilling platform for the sustainable development of ocean energy.

drilling platform; oil pollution accident; international Law precaution; emergency; compensation

D922.67

A

1008-8318（2017）01-0007-08

2016-12-29

最高人民法院重大课题“我国海洋维权司法对策研究”（编号：ZGFYKT20162） 。

王泽澜（1993-）,女，上海人，英国南安普顿大学法学院硕士生；王慧（1981-）,男，甘肃靖远人，副教授，博士。