关于湖北省农机报废更新试点情况及政策完善建议

湖北省农机局局长刘长华

关于湖北省农机报废更新试点情况及政策完善建议

湖北省农机局局长刘长华

国务院制定的《农业机械安全监督管理条例》提出：国家建立落后农业机械淘汰制度和危及人身财产安全的农业机械报废制度，并对淘汰和报废的农业机械依法实行回收。2012年，农业部、财政部、商务部联合印发《2012年农机报废更新补贴试点工作实施指导意见》（以下简称指导意见），首批选择山西、江苏等9省市和新疆建设兵团、黑龙江农垦总局开展农机报废更新补贴试点工作。2015年，湖北省被纳入农机报废更新补贴试点省份，首年选择64个县市开展试点。2016年，湖北省在总结2015年试点工作经验的基础上对农机报废更新政策进行了修订完善，并在全省范围内全面铺开。结合2年来的实施情况及对监利、南漳、枝江和荆门市东宝区等4个县市的调研摸底，形成如下调研报告。

1 实施农机报废更新补贴政策意义重大

随着我国农村经济发展和购机补贴政策的有效实施，湖北省农机装备水平快速提升，各类农业机械保有量迅猛增长。截止2016年6月底，全省农机总动力达4 600万kW，各类农业机械保有量达1 300万台（套），其中拖拉机保有量达131.4万台、联合收割机达9.18万台，其中有些机具已经年久失修不能使用，有的超期服役带病作业，不仅造成了资源的极大浪费，形成农机安全生产隐患，也对环境造成了严重的污染。实践证明，实施农机报废更新补贴政策对优化农机装备结构、推动农机节能减排、促进农机安全生产意义重大。

农业机械超期服役、重要机件磨损老化等，直接导致技术状态恶化，给农机作业安全埋下了隐患。据不完全统计，湖北省目前在用的农业机械中，使用10年以上的拖拉机达11万台，约占8.37%，使用5年以上的联合收割机8 172台，达9%。实施农机报废更新补贴政策，促使老旧农机“退役”，更换新型机具，能够有效提高农业机械性能，保障农机手的生命财产安全，促进农机安全发展。

实施农机报废更新补贴政策，有效解决了报废机械长期闲置的问题，调动了机手购置使用节能环保、安全可靠、先进适用机具的积极性，对于优化农机装备结构，加快农机化新技术、新机具、新模式的推广应用作用明显。

老旧机具性能恶化，直接导致作业效率下降。通过报废更新，推动农机手购置适应现代农业发展的大中型、高性能、多功能农业机械，推进农业装备的高效化、智能化，提高农机作业效率，能直接给农民带来更大的经济效益，促进农民增收。

老旧农机由于工艺落后、技术落伍、零件老化，机器柴油损耗高，造成了能源的浪费，增加了污染物的排放，更新后可有效降低能耗。同时，一些机手利用报废更新契机，购置带有秸秆粉碎装置的大型收获机械，促进了秸秆还田利用，减少了秸秆焚烧带来的污染。据测算，一台使用10年的36.75 kW拖拉机，平均每亩(1hm2=15亩)油耗增加0.55 kg，产生的一氧化碳、悬浮物是正常机械的3～4倍，如果一台机械年作业200亩，年油耗平均增加110 kg。此外，达到报废年限的农机维修成本高、耗油和污染严重，既不经济，也不符合节能减排的要求。

因此，实施农机报废更新补贴政策既能促进安全生产、加快技术普及，也能带动农民增收、实现节能减排；既有现实需求，也符合长远发展要求。

2 湖北省农机报废更新补贴政策试点情况

截止2016年11月，全省共报废农业机械9 529台，约占拖拉机和联合收割机拥有量的0.68%，约占达到报废年限拖拉机和收割机总量的1.7%。其中拖拉机1 223台、占报废机具的12.83%，联合收割机8 306台、占报废机具的87.17%。

从报废机具的种类看，全喂入谷物联合收割机报废台数居多。2015年以来，全省共报废全喂入谷物联合收割机6 570台、占报废机具的68.95%，其次为半喂入联合收割机1 707台、占报废机具的17.91%，排在第三位的是手扶拖拉机700台、占报废机具的7.35%。这3种机具占报废机具的比例达94.21%。而轮式拖拉机513台、履带式拖拉机10台和玉米联合收割机27台，这3种机具报废总量仅占报废机具5.79%。

从机具报废的年份来看，2016年较2015年同比下降了31.46%。如2015年全省共报废机具5 654台，而2016年仅为3 875台。

从报废机具的比例看，各类机具报废的比例没有明显变化。2015年报废拖拉机713台、占当年报废机具的12.61%，联合收割机4 941台、占当年报废机具的87.39%。2016年报废拖拉机510台、占当年报废机具总量的13.16%，联合收割机3 365台、占当年报废机具的86.84%。2年间，各种机具报废的比例没有明显变化。

2015年，湖北省被确定为试点省份后，全省各级农机部门高度重视，积极推动试点工作在湖北落地。具体采取了4项工作措施：

（1）深入调研多方论证，力求方案贴近实际。湖北省根据农业部有关报废更新的规定，省农机局多次召开专题会议，研究部署推进，并组织人员赴山东、安徽等地进行实地考察，力求制定的农机报废更新实施方案更贴合湖北实际。同时，各试点县市也结合本地制定了相应的配套工作制度和实施细则，落实相关工作责任，确保农机报废更新补贴工作在本地依法依规实施。

（2）立足“简”着眼“实”，力求试点工作迅速展开。在政策制定中，湖北省立足于“简”，着眼于“实”，贯穿于“惠民”。一方面简化办事程序。按照农机所有人填写《回收证明》，回收单位核机、在《回收证明》上签字、回收农机并代收农机牌证，回收单位在农机安全监理机构监督下销毁农机，农机安全监理机构和农机部门在《回收证明》上签字确认销毁，机主凭身份证领取《回收证明》办理更新手续。这相对于《指导意见》大大简化了办事流程；另一方面从实际出发。报废更新补贴信息系统要求必须填写号牌、发动机型号、底盘等信息，但很多报废机具因时间久远，号牌丢失、发动机和底盘型号模糊，湖北省农机局从实际出发，在机手提供相关的证明材料后，农机监理人员为其编制替代的号牌、发动机、底盘代码，并做好记录，录入档案。

（3）广泛宣传发动，力求扩大政策知晓面。湖北省农机局联合省级电视台拍摄报废更新补贴政策新闻宣传片，联合省级广播电台播放报废更新补贴政策，联合“农机通”推送报废更新补贴政策，还大量发放报废更新政策问答宣传资料，各试点地区也充分利用广播、电视、报纸、宣传车等媒介广泛宣传报废更新补贴政策。同时，湖北省农机局在荆门市开展农机报废更新补贴政策推进现场活动，召集所有的试点县市，观摩先进做法，组织座谈，交流经验，较好地推进了农机报废更新补贴工作。

（4）强化现场监销，力求政策依法依规执行。为确保报废农机的真实性和农机报废的真实性，湖北省农机局加大报废回收和销毁现场监管力度。在机具销毁前，要求机主和报废机具从不同角度进行合影，尤其是机具的五大总成（发动机、变速箱、方向机、车架、前后桥）销毁前，要求农机监理人员必须到场。有条件的，鼓励配备监控设备，记录销毁全过程。对报废机具的档案，要求保管期限不得少于2年。此外，为探索和总结农机报废更新工作的经验，湖北省农机局组织农机监理人员对试点地区进行摸底调查、督导有关市县落实政策，不得弄虚作假或帮助他人套取国家补贴资金，确保政策不跑偏、不走样。

2015年的试点，不论是农机管理人员，还是农机经销商、回收企业和农民机手等，都认为农机报废更新补贴政策是一项惠农利农的好政策。但是，在试点工作中也发现了一些问题，主要有以下几个方面：

（1）政策实施的进度不平衡。2015年，大部分试点地区积极探索和推进农机报废更新补贴试点工作，并取得了较好的实施效果，如荆门市全年报废机具873台，约占全省报废机具总量的15%。也有个别地方对政策实施的重要性认识不够，工作主动性不够，政策执行不够理想，全省有10个试点县市工作没有开展，报废机具数量为0。

（2）亟待报废的重点机具申报数量不多。据初步统计，2006年以前购买已达报废年限的小型拖拉机和手扶拖拉机达50万台以上，但2015年报废的机具中，联合收割机达4 941台、占当年报废机具的87.39%，拖拉机只有713台、仅占当年报废机具的12.61%。这说明，大量的老旧拖拉机仍在超期服役，影响农机安全生产，亟待报废。

（3）报废机具的来历甄别较难。由于历史原因，湖北省拖拉机和联合收割机列管率较低，而大量亟待报废的机具多是无牌无证的农机，对于这些机具申请报废，其机具来源证明，究竟哪一级、哪个部门出具的方为有效，目前《指导意见》及其实施细则没有明确规定。2015年，为解决无牌无证机具的报废问题，湖北省一些试点县市探索由村委会或乡镇农机服务中心出具证明，还有的地方直接采取对本地没有的机型或对从外地购进的二手农机一概不予受理等措施，影响了报废更新的实施质量和效果。

（4）出具机具销毁的有力证据较难。农机报废不同于农机购置，拆解后难以核查证明。实施中发现，报废农机主要部件是否销毁主要依靠监销人员现场监督，靠“人证”支撑“五大总成”销毁的真实性。出于保护干部的目的，需要强有力的“物证”来证实销毁的真实性，存档备查。部分地方通过拍摄拆解前、拆解中、拆解后的照片来证明并存档，但是照片的支撑力度也有限，同一机具在不同光线、不同角度、不同距离拍照，差异性较大。湖北省农机局虽然要求有条件的回收单位配备监控设备，留存销毁视频作为证据，但是大部分地方因条件有限，没有安装监控设备。

2016年，湖北省农机局在2015年试点和经验探索的基础上，按照“大稳定、小调整”的原则，对实施方案进行了进一步修订完善：

（1）进一步放权扩能，力求调动各方参与报废的积极性。2016年，湖北省农机局在方案中要求各试点县市加强与财政、商务、供销等部门的密切配合，分工协作，强化农机报废更新工作的组织领导，结合本地实际，完善配套工作制度，建立健全责任机制，确保工作顺利推进。同时，授权各地农机部门根据当地农机购置补贴资金量、农机保有量及装备结构，自行确定农机报废更新资金额或农机报废更新资金在购机补贴资金中的比例，以兼顾当地农机从业者的更新和购机需求，从而充分调动各地参与农机报废更新补贴工作的积极性。

（2）进一步完善程序，力求维护公平有序的市场环境。2016年，湖北省农机局在总结2015年试点工作经验的基础上，对试点工作方案进行了修订完善，对报废工作程序进行了规范。如提高了报废机具回收点资质，减少了回收单位，明确农机经销企业不得参与报废，以维护公平的农机购置市场环境；严格了报废机具合法来源证明，明确报废补贴额度5 000元及以上机具，必须提供购机发票、机具牌（行驶证）和县级农业（农机）部门出具的购机证明等3项证明材料之一，对于无牌无证，报废补贴额在5 000元以下（不包括5 000元），才允许机主持村委会出具的书面证明申请农机报废更新补贴。

（3）进一步放宽限制，力求扩大政策的受益面。2016年，湖北省农机局将64个试点县市修改为在全省所有农机购置补贴政策的县（市、区）实施，进一步扩大政策实施的覆盖面。同时，取消了拖拉机、联合收割机报废使用年限的要求，只要是持有来源合法的废旧机具，且购买新机具的，不论废旧机具使用年限长短，均可申请享受农机报废更新补贴。对持有《回收证明》的机主，不论报废的是拖拉机还是联合收割机，也不限制其购买新机具的种类。

（4）进一步强化监管，力求防范政策实施风险。结合2015年实施中发现的问题，湖北省农机局对比较关键的报废销毁环节，加大监管力度，鼓励有条件的地方实施“分散回收、集中销毁”，确保农机报废的真实性和工作效率。在实施报废更新的每个环节，都要求程序到位，经办人全程签字确认；对所有的回收单位都要求配备必要的视频监控设备；机具销毁前，要求机主和报废机具合影，尤其是重要部件的销毁，实行多角度留影存档。如在机具的五大总成销毁前，要求农机监理人员必须到场。同时，延长机具报废档案保管期限，由原来的2年延长到10年，以便监督核查。

截止2016年11月，全省全年共报废机具3 875台，较2015年同比下降了31.46%。究其原因，主要是机具来源证明要求更加严格，政策边际效应逐年递减，监管力度、责任追究力度等进一步加大，各地执行政策的积极性不高。

3 五大壁垒制约农机报废更新政策顺利推进

通过2年的试点，各地感到推进农机报废更新补贴这项工作还有一些制约因素，归纳为以下几个方面：

报废与更新，二者在政策目的上有差别，鼓励报废是为了节能降耗、减少资源浪费、减少农机事故隐患，也是推进农机化供给侧结构性改革，“去库存”的题中应有之义；而鼓励更新是为了优化农机装备结构，促进农机装备升级换代。目前的政策是报废与更新必须同时进行方能获得补贴，这就包括两层含义，一是农民要有具备报废条件的农机；二是具备购置新机的需求、条件和能力，然后才能去申请农机报废更新补贴。而实际上随着土地流转工作的推进和农机购置补贴政策的广泛实施，新型农业经营主体需要购买大型农业机械和配套农机具，相应的小型农业机械将逐渐淡出历史舞台，随之出现了很多仅仅只想报废手中的老旧农机的农民，他们不需要购置农机，对于新购农机意愿不强，两者捆绑执行，难免出现矛盾，导致报废农机数量逐渐减少。

目前的农机报废更新补贴标准是2012年提出的，明显滞后于当前的经济发展水平。如手扶拖拉机补贴额只有几百元，加之有的农机生产企业组织收购的二手拖拉机的回收价格远远高于农机报废更新补贴标准，导致许多机手宁愿将拖拉机卖给收购企业，而不愿进行报废。而湖北省亟待报废的重点机具就是手扶拖拉机，如前所述，达到报废年限的手扶拖拉机多达50万台以上。此外，14.7 kW以上和14.7 kW以下的拖拉机报废补贴差距太大，目前14.7 kW以下的拖拉机每台补贴1 000元，而14.7 kW以上每台补贴2 500元，有的动力相差只有1.47 kW，但报废补贴却少了1 500元，机主认为标准不合理，宁可将老旧农机闲置在家里，也不愿意报废。报废更新补贴标准过低或不合理，都在一定程度上影响农民报废农机的积极性。

根据《指导意见》，目前享受农机报废更新补贴的机具仅限于拖拉机和联合收割机，主要是因为拖拉机和联合收割机实行了牌证管理，便于确认政策实施对象，而实际上市场上不仅存在很多没有按规定上牌的拖拉机和联合收割机，而且还存在大量的急需报废的其他机械。如耕整机、旋耕机、水稻插秧机、茶叶修剪机和秸秆粉碎还田机等农机具保有量大、使用寿命短、更新换代快，有相当一部分已不能使用而闲置。据不完全统计，仅已无法使用的旋耕机就达20万台以上，占旋耕机保有量的近1/3。

目前，农机报废更新补贴政策在全国范围内还没完全铺开，各省政策不均衡，给有些经销企业投机留下了空子。2015年湖北省在实施过程中就发现，个别农机经销企业从其他省份购置报废农机，在湖北省申报报废更新补贴，实行左手购进报废农机，右手新机卖给购机者，套取补贴，赚取差价。这样就容易出现违规，增加了政策实施的风险和难度，导致有的地方宁可不做这项工作。

大部分从事报废回收的农机维修点由于手段落后，对报废拆解后的机具回收利用率低，加之2015年以来废旧钢铁收购价格持续降低，收益较低，且目前的实施方案对参与报废回收的单位没有激励措施，致使很多农机维修点参与报废回收工作的积极性不高。同时，农机报废更新补贴工作是一项长期而繁琐的工作，目前很多县市财力紧张，工作经费缺乏，且很多地方已进行了公车改革，在规定区域内不得使用公车，每次报废都必须租车前往监督销毁，加之打印资料、装订、存档等费用，所需经费缺乏，农机部门实施政策的积极性也不高。

4 进一步完善农机报废更新补贴政策的建议

农业部出台的《2015-2017年农机补贴实施指导意见》提到农机报废更新补贴的试点工作实施范围扩大到17个地区，并明确提出各省可自行组织实施。试点范围的扩大和自主权的进一步下放，说明国家对实施农机报废更新这一政策是认可的，如何进一步完善制度，执行好报废更新补贴这一政策，笔者经过调研，提出如下建议。

建议在全国范围全面放开农机报废更新补贴政策，这样一方面可使机具倒卖、合法来源证明等棘手问题迎刃而解，无论在哪个省份都可以申请报废，就不存在倒卖旧机的行为，可有效防范政策实施的风险，保护系统干部;另一方面可进一步调动农民更新换代农机的积极性。实施农机报废更新国家提供了相当于原价10%的报废补贴，再累加30%的购新机补贴，相当于农民拿60%的钱买回新农机，将进一步调动农民购机的积极性，释放农民购买潜力。

建议将农机报废补贴与更新补贴分开执行，给农机手更多自主权，报废可以申请补贴，更新也可以申请补贴。将报废补贴程序的报废、购机和补贴3个程序，减少为报废和补贴2个程序，将报废补贴单独立项，成立报废补贴专项资金，只要是申请报废的就给予报废补贴，不强制更新机具。

建议扩大报废机具的种类，并提高机具的补贴标准。对于手扶拖拉机、大中型拖拉机、联合收割机等报废机具的残值、更新补贴加上农机购置补贴后，使农民能够花少量的钱便可置换新机，进一步加快老旧带病农机淘汰速度和新型农机具的更新速度。建议对拖拉机按照功率大小进一步细化报废补贴分档标准，适当提高手扶和小型拖拉机报废补贴额度。同时，允许各省根据地方农机使用情况，将使用量大、频率高的其它农机纳入报废补贴范围，增加报废补贴金额，进一步释放补贴政策红利。

建议列支专项为农机报废回收点安装全程监测设备，实现政策执行的全程监控；鼓励各地根据实际建设区域性的农机报废更新中心；建议参照汽车报废更新评价办法，成立第三方评估机构，对废旧机具残值进行评估；建议参照《报废汽车回收管理办法》，合理测算各类机具的拆解成本，并在此基础上按照一定比例，给予农机报废回收单位适当的补贴，提高企业参与农机报废的积极性。建议各级财政按照报废机具的数量对农机部门和监销部门保障必要的工作经费。

建议进一步简化程序，使实施方案更加便民利民。实施过程中，也可以实行由回收企业上门回收废旧农机，农机监理人员上门办公，指定场所报废老旧农机。拆解报废后的机具，农民还可以自行售卖。建议在农机报废回收办法中，对报废机具拆解标准、“五大总成”破坏标准、拆解回收件利用标准、报废机具回收标准、报废过程监销办法、档案管理标准和相应的处罚办法等进一步明确，使农机报废更新工作有法可依，有规可循。

建议进一步明确各方责任，机手对其申请报废机具的合法来源负责，农机报废回收企业对其是否真正拆解、真正销毁负责，农机管理部门的主要职责在于监管。农机管理部门可通过抽查、接受群众举报、市场调查等形式对机手申请报废机具的合法来源进行监督，对涉嫌违规违法的，交由相应部门作出惩罚；对报废回收企业可采取不定期抽查等形式，查看其台账、档案和视频资料等，对其实现有效的监督。若发现问题，可取消其报废回收资格，并根据情节严重情况移送相关部门处罚。通过明确各方主体责任，促进农机报废更新补贴政策实施更加高效、便捷。

2016-11-15）