云南省医疗保障制度建设的回顾与展望

毕天云

(云南师范大学 哲学与政法学院，云南 昆明 650500)



云南省医疗保障制度建设的回顾与展望

毕天云

(云南师范大学 哲学与政法学院，云南 昆明 650500)

改革开放以来，云南省全面加强医疗保障制度建设，城镇职工基本医疗保险制度不断完善，新型农村合作医疗制度全面覆盖，城镇居民基本医疗保险制度快速发展, 城乡医疗救助制度顺利整合，城乡居民大病保险制度全面建立，建成了覆盖各类人群的普遍型医疗保障体系，为实现“全民医保”奠定了坚实的制度基础，为保障和改善全省各族人民的身体健康做出了重要贡献。在实现制度全覆盖的基础上，需要加快推进制度整合，完善转移接续，提升管理质量，提高保障水平，进一步增强医疗保障制度的公平性、适应性和持续性。

云南省；医疗保障制度；建设成效；发展方向

医疗保障体系是我国“四位一体”基本医疗卫生制度的重要支柱，是实现“病有所医”目标的有力保障。改革开放以来，云南省根据地方经济社会发展的客观要求，顺应全国医疗保障制度改革趋势，全面加强医疗保障制度建设，建成了覆盖各类人群的普遍型医疗保障体系，实现了“全民医保”。回顾过去的建设成效，认清存在的主要问题,明确今后的发展方向，对加快推进云南医疗保障制度的普遍整合，提高云南医疗保障制度的公平性、适应性和持续性，无疑具有重要的现实意义。

一、城镇职工基本医疗保险制度不断完善

我国城镇职工基本医疗保险制度是对20世纪50年代实施的《劳动保险条例》进行改革基础上的重新制度安排。1998年12月，国务院发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，提出建立社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本医疗保险制度，为城镇全体劳动者提供基本医疗保障。1999年8月，云南省人民政府发布《云南省城镇职工基本医疗保险暂行规定》，参保对象包括企业(国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等)、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工、城镇灵活就业人员等。2009年12月，云南省人力资源和社会保障厅、财政厅发布的《关于进一步提高城镇职工和城镇居民基本医疗保险待遇水平和基金使用效率的意见》规定：“提高城镇职工参保人员住院医疗费用的报销水平，提高住院及门诊慢特病年度最高支付限额，降低职工医保统筹基金起付标准。”从2001年到2015年，云南城镇职工基本医疗保险参保人数从185.72万人增加到468.29万人，增长了1.52倍；年度基金收入从12.37亿元增加到179.25亿元，增长了13.49倍；年度基金支出从7亿元增加到168.88亿元，增长了23.13倍。具体如表1所示：

二、新型农村合作医疗制度全面覆盖

改革开放后，随着农村经济体制改革深化和人民公社体制解体，曾经创造历史辉煌的传统农村合作医疗制度逐步走向衰落，广大农民的健康保障状况日趋严峻。2002年10月，《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出“建立新型农村合作医疗制度”。2003年1月，国务院办公厅转发卫生部、财政部和农业部等三部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，拉开了建立新型农村合作医疗制度的序幕。云南省是国务院确定的四个全国首批新型农村合作医疗试点省之一。2003年6月，云南启动首批20个新型农村合作医疗试点县，规模为全国之最；到2003年9月，全省20个试点县的农民参合率达到86%，在全国四个试点省中名列第一；至2006年，云南的试点县扩增到52个县，全省参合率为85.15%。[1]2007年，全省129个县(市、区)全面开展新型农村合作医疗试点，共有3100万人参加新型农村合作医疗，参合率86.14%，比全国提前一年实现制度全覆盖的目标。[2]

表1 2001～2015年云南省城镇职工基本医疗保险发展情况

资料来源：①云南省劳动和社会保障厅、云南省统计局：《云南省劳动和社会保障事业发展统计公报》(2001-2007)。②云南省人力资源和社会保障厅、云南省统计局：《2008年云南省劳动和社会保障事业发展统计公报》,《云南省人力资源和社会保障失业发展统计公报》(2009-2015)。

2007年之后，全省新型农村合作医疗筹资标准、门诊统筹和住院费用报销比例不断提高，定点医疗机构住院起付线逐步下降，补偿比例稳步提高。2015年，新农合筹资标准提高到每人每年470元，其中各级财政的人均补助标准提高到380元，参合农村居民个人缴费标准为人均90元；各地统筹区域内门诊统筹报销比例不低于50%，政策范围内住院费用报销比例不低于75%，住院费用实际报销比例达到60%以上，住院报销封顶线不低于12万元；省级定点医疗机构住院起付线统一调整为1000元，补偿比例50%；州(市)级定点医疗机构住院起付线不低于500元，补偿比例50%-60%；县级住院起付线300元左右，补偿比例70%-75%；乡级住院起付线100元左右，补偿比例80%-85%。[3]截至2015年底，全省参加新型农村合作医疗人数达到3284万人，参合率为98.51%。具体如表2所示：

表2 2007～2015年云南省新型农村合作医疗发展情况

资料来源：根据云南省统计局《云南省国民经济和社会发展统计公报》(2007-2012)和云南省卫生和计划生育委员会2013-2016年全省卫生计生暨党风廉政建设工作会议资料的数据整理。

三、城镇居民基本医疗保险制度快速发展

“城镇居民”是我国社会保障体系中一个比较特殊的社会群体，特指具有非农业户口、居住或生活在城镇里的非从业居民，区别于城镇里的从业劳动者。城镇居民在我国医疗保障体系中一直处于比较“尴尬”的境地：一方面，他们虽然拥有城镇户口，但由于没有固定工作单位和稳定职业，难以参加城镇职工基本医疗保险制度；另一方面，由于户籍类型不属于农村居民，不能参加新型农村合作医疗制度。

城镇居民基本医疗保险制度的“真空”状态引起了党和国家的高度重视。2007年7月，国务院发布《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，决定建立城镇居民基本医疗保险制度。2007年8月，云南省人民政府在昆明召开全省城镇居民基本医疗保险试点工作会议，决定自2007年10月1日起，首批启动昆明、红河、楚雄三个州(市)的城镇居民基本医疗保险试点。2007年10月，云南省劳动和社会保障厅、财政厅联合下发《云南省城镇居民基本医疗保险试点实施细则》。2008年12月底，全省有10个州(市)开展试点工作；2009年6月，全省16个州(市)129个县(市、区)已全部启动试点，实现了城镇居民基本医疗保险制度全覆盖。2009年12月，云南省人力资源和社会保障厅、财政厅在《关于进一步提高城镇职工和城镇居民基本医疗保险待遇水平和基金使用效率的意见》中规定：提高城镇居民参保人员住院医疗费用的报销水平，提高住院及门诊慢特病年度最高支付限额，降低居民医保统筹基金起付标准。截至2015年底，全省参加城镇居民基本医疗保险人数为672.47万人，全年城镇居民基本医疗保险基金收入34.84亿元，其中参保实际缴费7.48亿元，各级财政补助26.69亿元，医疗保险基金支出31.75亿元。[4]具体如表3所示：

表3 2007～2015年云南省城镇居民基本医疗保险发展情况

资料来源：①云南省劳动和社会保障厅、云南省统计局：《2007年云南省劳动和社会保障事业发展统计公报》。②云南省人力资源和社会保障厅、云南省统计局：《2008年云南省劳动和社会保障事业发展统计公报》,《云南省人力资源和社会保障事业发展统计公报》(2009-2015)。

四、城乡医疗救助制度顺利整合

城乡医疗救助制度是通过政府拨款和社会捐助等多种渠道筹集建立救助基金，对城乡困难群体给予费用补助或资助参保的救助制度，是多层次医疗保障体系的最后一道安全网。

(一)农村医疗救助制度的发展

2003年11月，民政部、卫生部、财政部联合发布《关于实施农村医疗救助的意见》，决定在全国建立农村医疗救助制度。2004年，云南省民政厅、卫生厅、财政厅联合发布《云南省实施农村医疗救助暂行办法》，规定农村医疗救助的对象为农村五保户、农村贫困户家庭成员和其他符合条件的农村贫困人员。2008年10月，云南省民政厅、劳动和社会保障厅、卫生厅、财政厅联合下发《云南省进一步完善城乡医疗救助制度指导意见》，进一步完善了农村医疗救助制度。《指导意见》规定：农村医疗救助对象包括农村最低生活保障对象、农村五保供养对象以及其他符合条件的特殊困难人员；医疗救助的内容包括资助参加新型农村合作医疗、住院医疗救助、门诊医疗救助、临时医疗救助和慈善医疗救助。2008年以来，农村医疗救助制度在资助农民参加“新农合”，提供住院救助和门诊救助等方面发挥了重要作用。2008～2013年间，累计资助农村居民参加新型合作医疗2583.25万人次，其他医疗救助共计572.13万人次。具体如表4所示：

表4 2008～2013年云南省农村医疗救助发展情况

资料来源：民政部规划财务司：《2008年4季度各省民政事业统计数据》《2009年4季度各省民政事业统计数据》《2010年4季度各省民政事业统计数据》《2011年4季度各省民政事业统计数据》《2012年4季度各省社会服务统计数据》《2013年4季度各省社会服务统计数据》整理。

(二)城市医疗救助制度的发展

2005年2月，国务院办公厅转发民政部、卫生部、劳动和保障部、财政部《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》，决定在全国建立城市医疗救助制度。2005年10月，云南省民政厅、卫生厅、劳动和保障厅、财政厅联合发布《关于建立城市医疗救助制度试点工作的实施意见》规定：城市医疗救助对象主要是城市居民最低生活保障对象中未参加城镇职工基本医疗保险人员、已参加城镇职工基本医疗保险但个人负担仍然较重的人员和其他特殊困难群众。2008年10月，云南省民政厅、劳动和社会保障厅、卫生厅、财政厅联合下发《云南省进一步完善城乡医疗救助制度指导意见》提出：城市医疗救助的对象主要是城市最低生活保障对象以及其他符合条件的城市特殊困难人员，医疗救助的内容包括资助参加城镇居民基本医疗保险、住院医疗救助、门诊医疗救助、临时医疗救助和慈善医疗救助。2008-2013年间，全省累计资助城镇居民595.4万人次，其中资助参加城镇居民基本医疗保险489.21万人次，其他医疗救助共计106.19万人次。具体如表5所示：

表5 2008～2013年云南省城市医疗救助发展情况

资料来源：民政部规划财务司：《2008年4季度各省民政事业统计数据》《2009年4季度各省民政事业统计数据》《2010年4季度各省民政事业统计数据》《2011年4季度各省民政事业统计数据》《2012年4季度各省社会服务统计数据》《2013年4季度各省社会服务统计数据》整理。

(三)推进城乡医疗救助制度整合

农村医疗救助制度和城市医疗救助制度各自独立运行，资金不能相互打通使用，造成一边有钱花不完、另一边无钱不够花等问题。2009年6月，民政部、财政部、卫生部、人力资源和社会保障部联合下发《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》，提出“建立城乡一体化的医疗救助制度”。2013年12月，财政部和民政部联合下发《关于印发<城乡医疗救助基金管理办法>的通知》，提出合并“城市医疗救助基金专账”和“农村医疗救助基金专账”，建立统一的“城乡医疗救助基金专账”。2014年，《云南省财政厅、云南省民政厅关于转发财政部 民政部关于印发城乡医疗救助基金管理办法文件的通知》，提出合并原来在社会保障基金财政专户中分设的“城市医疗救助基金专账”和“农村医疗救助基金专账”。2015年8月，《云南省人民政府办公厅转发云南省民政厅等五部门关于进一步完善医疗救助制度加快推进重特大疾病医疗救助工作的实施意见的通知》提出：在2015年底前，将城市医疗救助制度和农村医疗救助制度整合为城乡医疗救助制度，重特大疾病医疗救助的对象为最低生活保障家庭成员和特困供养人员、低收入救助对象、因病致贫家庭重病患者。2015年，全省直接医疗救助支出75204.7万元，直接医疗救助807839人次，其中住院救助602136人次，门诊救助205703人次；民政部门资助参加基本医疗保险6202001人，支出救助资金45712.8万元；民政部门认定有关方面资助参加基本医疗保险287066人，民政部门认定有关方面直接救助80593人次。[5]

五、城乡居民大病保险制度全面建立

城乡居民大病保险是在基本医疗保障基础上，对大病患者发生的高额医疗费用给予进一步补偿的制度安排，是基本医疗保障制度的拓展、延伸和补充。云南城乡居民大病保险制度的前身是城镇居民大病补充医疗保险制度。2010年，云南省人民政府办公厅下发《关于建立城镇居民大病补充医疗保险的实施意见》，提出在城镇居民基本医疗保险州、市级统筹的基础上，建立全省统一规范的城镇居民大病补充医疗保险制度。2011年，云南省人力资源和社会保障厅下发《关于加强城镇居民大病补充医疗保险委托管理工作的指导意见》，进一步规范和完善了城镇居民大病保险委托管理机制。2012年8月，国家发展改革委等六部门联合发布《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》，提出建立城乡居民大病保险制度。2012年12月，云南省人民政府办公厅关于转发省发展改革委等部门制定的《云南省城乡居民大病保险实施意见(试行)》，决定在昆明和曲靖开展城乡居民大病保险试点，把城镇居民和农村居民共同纳入同一制度体系。2013年12月，云南省保监局印发《云南保险业开展城乡居民大病保险监管意见(试行)》，明确云南保险业参与城乡居民大病保险监管的指导思想、工作目标、工作内容和工作要求。2014年7月，云南省政府办公厅转发省发展改革委等六部门共同制定的《加快推进城乡居民大病保险试点工作方案》，要求加快推进全省城乡居民大病保险，力争2014年实现全覆盖。

云南省从2012年开展的城乡居民大病保险试点，推动了医保、医疗、医药的联动改革；同时也存在着筹资标准不一，统筹层次不高，保障水平和经办模式差异较大等问题。2015年10月和12月，云南省人民政府办公厅先后印发《云南省人民政府办公厅关于全面实施城乡居民大病保险的意见》和《云南省全面推进城乡居民大病保险实施方案》，进一步完善和规范了云南城乡居民大病保险制度。《实施方案》规定：2015年底前，在全省范围内全面实现大病保险州市级统筹，覆盖所有城乡居民基本医疗保险参保人群，对大病患者在经过基本医疗保险报销后的自付合规医疗费用实际支付比例达到50%以上；2016年起，州市级大病保险全面实施，统一筹资标准，实现城乡统筹，并由商业保险机构承办；2017年，全省建立起比较完善的城乡居民大病保险制度，并与基本医保、疾病应急救助、贫困医疗救助、商业保险、慈善救助等医疗保障制度紧密衔接，显著提升城乡居民医疗保障的公平性。

六、云南省医疗保障制度的发展方向

经过38年的改革和建设，云南省基本建成城镇职工基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度、城镇居民基本医疗保险制度、城乡医疗救助制度和城乡居民大病保险制度构成的全民医疗保障体系，实现了医疗保障制度的人群全覆盖，这是云南社会保障体系建设的重大成就。与此同时，还存在着城乡基本医疗保险制度“割裂化”、基本医疗保障关系转移接续不够顺畅、管理效率和管理质量不高、基本医疗保障水平较低等突出问题。在实现云南经济社会跨越发展的新形势下，要更好地满足云南各族人民不断发展变化的健康保障需求，医疗保障体系建设还任重道远，特别需要在以下四个方面继续努力。

一是推进制度整合。全面推进新型农村合作医疗制度与城镇居民基本医疗保险制度整合，理顺管理体制、统一管理职能、实行归口管理、整合经办资源；建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，将农村居民、城镇非从业居民、在校就读学生、在园儿童、婴幼儿、新生儿、宗教教职人员、长期投资经商和务工的外来人员的未成年子女、有困难的农民工和灵活就业人员全部纳入制度保障，实现覆盖范围、筹资政策、保障待遇、医保目录、定点机构、基金管理“六个统一”；在此基础上，推进城镇职工基本医疗保险和城乡居民基本医疗保险一体化管理。

二是完善转移接续。主动适应劳动力流动就业的现实需要，建立城镇职工基本医疗保险与城乡居民基本医疗保险之间的相互转移接续制度，完善流动就业人员基本医疗保障关系转移接续办法，出台新型农村合作医疗跨省就医费用核查结报政策，制定进城落户农民参加基本医疗保险和关系转移接续办法。

三是提升管理质量。培养一支熟悉我国基本医疗保险和医疗救助法规政策，精通业务、勤政廉洁的行政管理队伍；加强医疗保险和医疗救助经办队伍建设，合理配置工作人员，优化经办队伍结构，加强业务技能培训，提高业务经办能力；加快基本医疗保险和医疗救助的信息化、专业化、标准化建设，规范服务流程，更新管理手段，提高管理效率；加强基本医疗保险基金和医疗救助基金监管，健全内部监督机制，完善外部监督制度，确保基金安全有效运行。

四是提高保障水平。全面落实共享发展理念，随着地方经济发展加大医疗保障投入，扩大城镇职工和城乡居民住院报销药品目录范围；提高城镇职工和城乡居民参保人员住院医疗费用报销比例，提高住院最高支付限额和补偿比例，降低城镇职工和城乡居民基本医疗保险统筹基金起付标准；增加城乡医疗救助基金总量，提高城乡居民医疗救助水平。

[1]云南省统计局.云南省2006年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].云南省统计局官网.http://www.stats.yn.gov.cn/TJJMH_Model/newsview.aspx?id=1595332.

[2]云南省统计局.云南省2007年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].云南省统计局官网.http://www.stats.yn.gov.cn/TJJMH_Model/newsview.aspx?id=1595717.

[3]云南省卫生和计划生育委员会、财政厅.关于做好2015年云南省新型农村合作医疗工作的通知[EB/OL].云南省卫生和计划生育委员会官网. http://www.pbh.yn.gov.cn/wjwWebsite/web/doc/UU20153101216005268.

[4]云南省人力资源和社会保障厅.2015年云南省人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB/OL].云南省人力资源和社会保障厅官网.http://www.ynhrss.gov.cn/NewsView.aspx?NewsID=18995&ClassID=456.[5]民政部.2015年4季度各省社会服务统计数据[EB/OL].民政部官网.http://www.mca.gov. cn/article/sj/ tjjb/sjsj/ 201602/2016 0200880298.htm.

〔责任编辑：左安嵩〕

Retrospect and Prospect of the Construction of Medical Security System in Yunnan Province

BI Tian-yun

(School of Philosophy, Political Science and Law, Yunnan Normal University, Kunming 650500, Yunnan, China)

Since the reform and opening up, Yunnan Province has strengthened the construction of its medical security system. By now a universal medical security system covering all kinds of people has been set up, including the constantly improved basic medical insurance system for urban workers, full coverage of the new rural cooperative medical system, the rapid development of the basic medical insurance system for urban residents, the successful integration of the medical assistance system for urban-rural residents, and the comprehensive establishment of the serious illness insurance system for urban-rural residents. This system has laid a solid foundation for achieving the universal health insurance, and made an important contribution to the protection and improvement of the physical health of all ethnic groups in Yunnan Province. However, there is still plenty of room for improvement in the medical security system of Yunnan Province. On the basis of the full coverage of medical security system, we need to speed up the system integration, perfect the transfer and continuation, improve the management quality, and raise the level of security, in order to further enhance the fairness, adaptability and sustainability of the medical security system of Yunnan Province.

Yunnan Province; medical security system; construction effects; development direction

云南省哲学社会科学创新团队建设资助项目“云南城乡居民社会保障制度整合研究”。

毕天云(1968— )，男，云南昆明人，云南师范大学哲学与政法学院教授，社会学博士，主要从事社会保障研究。

C913.7

A

1006-723X(2016)12-0039-06