农村宅基地及集体建设用地使用权确权工作的技术方法探讨

高学森

(福建省国土测绘院, 福建 厦门 361013)

农村宅基地及集体建设用地使用权确权工作的技术方法探讨

高学森

(福建省国土测绘院, 福建 厦门 361013)

农村宅基地和集体建设用地问题是我国农村急需解决的问题，它关系到国家、集体的利益，更关系到个人的利益，要正确处理好宅基地和集体建设用地的使用权确权发证相关事宜，这样就可以协调国家和集体、个人之间的关系[1]。本文主要是探讨农村宅基地和集体建设使用权确权工作在实际工作中的主要技术方法。

农村宅基地 集体建设用地 使用权 宗地

1 引言

农村宅基地及集体建设用地使用权确权工作是为了进一步明确农村宅基地和集体建设用地使用权、农村地上房屋及附属设施所有权，保护农民合法权益，实现农村生产要素在城乡之间的依法有序流动[2]，加快新农村建设和城乡一体化发展，建立农村地籍和房屋调查数据库及管理系统，为不动产确权登记颁证提供基础性资料，同时，满足土地宏观调控、土地利用总体规划编制、土地管理措施落实、国土资源信息化服务的需要。

2 工作内容与工作流程

开展农村宅基地及集体建设用地使用权确权工作，是要查清农村每宗集体建设用地和宅基地的权属、位置、面积及利用状况，形成产权明晰、四至清楚、地类准确、图数实地一致、数据准确真实的确权登记发证成果，建立包含二次调查、集体土地所有权、集体建设用地使用权和宅基地使用权为主要内容的城乡一体土地调查数据库及管理系统。

具体工作开展要立足于已有的工作基础，严格依据国家有关规程和标准，以遥感影像资料、1∶500数字化地形图、1∶1000新农村测绘地形图、1∶1000村庄规划编制地形图为工作底图、借助地理信息系统、卫星定位和数据库等技术手段，充分利用现有土地调查成果和登记成果，根据已在国土资源部门备案的地籍区、地籍子区资料，采用地籍总调查模式，以宗地为地籍调查的基本单元，通过外业调查测量、内外业核实、内业建库，完成农村范围内的宅基地、集体建设用地、国有建设用地及房屋等地上建筑物和构筑物的权属调查和房屋测量等工作，建立地籍调查数据库及管理系统，实现农村房、地调查的同步开展和调查成果的统一管理。

农村宅基地及集体建设用地使用权确权工作的基本步骤包括:资料搜集、分析→编写技术设计书→控制测量→调查底图制作→资料扫描、整理→地籍、地类及房屋调查→调查成果录入整理→问题修补→相关图件编绘→数据库建设→成果提交(如图1)。

3 技术方法

农村宅基地及集体建设用地使用权确权工作技术要求高，工序繁多、系统性强，涉及面广[3]，遇到实际问题也较为复杂，所以在实际工作中我们一定要理清思路，认清工作重点、难点。主要工作包含宗地与房屋测量、宗地权属界线落图、权属调查范围、宗地编码的处理、数据库建设等方面，以永安市农村宅基地及集体建设用地使用权确权工作为例，现将主要技术方法总结如下：

3.1 宗地与房屋测量

(1)宗地、房屋的测量，采用1980西安坐标系统，1985国家高程基准，高斯-克吕格投影；并采集控制点2000国家坐标系统与1980西安坐标系统的坐标信息，建立两个坐标系统的转换关系，以备坐标系统之间的转换使用。

(2)对于已有1∶1000地形图的村庄，首先对收集到的已布设控制点进行精度检查[4]，符合精度要求的，在原有地形图的基础上进行修补侧，不合符精度要求的，采用解析法实测房屋及其附属构筑物、围墙、栅栏、坎等具有界标意义的地物，其他地形要素从原有地形图上获取，并对其进行精度校正。

(3)对于没有收集到原有地形图的村庄，采用解析法实测房屋及其附属构筑物、围墙、栅栏、坎等具有界标意义的地物，其他地形要素采用图解法在航空摄影正射影像图上矢量化获取。对于偏远、零星分散且交通不便的房屋，采用图解法在航空摄影正射影像图上矢量化获取。

(4)为了保证全市数据的关联性、一致性和完整性，需要对村与村、乡镇与乡镇之间进行地形图的接边处理，可采用图解法在航空摄影正射影像图上矢量化村与村之间相连接的道路、水系，村与村连接处的道路水系参考全国第二次土地调查数据进行接边。

3.2 宗地权属界线落图

(1)对未登记发证的宗地，应本着尊重历史、不激化矛盾、统一发证标准的原则，以村为单位，其权属界线参照本村已登记发证的权属界线进行落图[5]。可以分为以下几种情况：

a.如本村已登记发证的宗地以房屋四周的滴水线为权属界线，则未登记发证的宗地也以房屋四周的滴水线为权属界线；

b.如本村已登记发证的宗地以房屋外围的投影边界为权属界线，则未登记发证的宗地也以房屋外围的投影边界为权属界线；

c.如本村已登记发证的宗地以房屋一层的墙体外围为权属界线，则未登记发证的宗地也以房屋一层的墙体外围为权属界线；

d.对房前屋后有围墙、永久性栅栏等围起来的宗地，则以围墙、永久性栅栏为权属界线。

(2)对已登记发证的宗地，利用宗地的原权属界线落图。分为以下几种情况：

a.对原权属界线已有界址点坐标成果的，直接导入坐标数据生成宗地权属界线和界址点，并对现状测量的界标物进行修正。坐标系统不统一的，应先进行坐标转换；

b.对原权属界线没有界址点坐标成果，但与房屋有相对位置关系的，根据原宗地图相关信息(边长、距离、与四至的关系)进行综合判断，在新的地形图上确定界址点的坐标位置，采用图解法绘制权属界线；

c.对原权属界线没有界址点坐标成果，同时宗地内房屋已发生变化(翻建、改建)，没有任何参考信息可以对原权属界线进行落图的，按照未登记发证的宗地进行处理，根据权属调查的相关指界信息和权属界线落图要求，重新绘制权属界线。

3.3 权属调查范围

(1)对于集镇的已完成的城镇地籍调查范围内的宗地不进行确权，本次只调查城镇地籍调查范围线外的宗地与房屋。

(2)为了确保调查范围的连续性，对乡镇政府、卫生院或具有公益性的事业单位也一并进行调查，根据其权源材料确定权属性质，对于国有土地只调查确权不发证。

(3)位于集镇、村庄内部或周边的工矿企业等国有土地不在本次调查范围内。

3.4 宗地编码的处理

(1)宗地不可以跨地籍区、地籍子区，由于地籍区、地籍子区是在1∶10000比例尺的基础上进行划分的，难免会出现地籍区、地籍子区界线穿越独立的宗地和房屋的情况，尤其是在集镇。针对这种情况，需要对原地籍区、地籍子区界线进行相应的调整，宗地按照调整后的地籍区、地籍子区的范围进行编码。

(2)由于宗地编码具有唯一性的特点，地籍调查的宗地编码与不动产权登记系统的宗地编码需要衔接。由于地籍调查资料繁多复杂，并且对已签字盖章的资料难以修改，当宗地编码与不动产权登记系统的自动编码存在冲突时，对地籍调查的宗地编码修改不可行，而不动产权登记系统的宗地编码是通过程序设定规则来实现的，比较可行的办法就是优化不动产权登记系统的宗地编码程序，使其自动维护宗地编码与地籍调查的编码不发生矛盾[6]。

3.5 数据库建设

按照项目特点及数据日常登记使用更新的频率情况，将数据逻辑上划分为三类：空间要素数据库、非空间要素数据库、文件存储。空间要素的属性数据存储在空间要素的属性表中，非空间数据存储在非空间数据的属性表中。空间要素数据库包含：行政区划、地籍区、地籍子区、不动产单元、土地利用现状数据、数字线划底图等；非空间要素数据库包含：权利人、权籍数据、房屋基本信息等；文件存储包含：宗地和房屋实体照片、分层分户图、权属材料和户籍资料、项目图件、文字报告等。

数据建库采用GIS软件，将生产平台软件生产的数据根据定义的属性结构导出；对非生产平台生产调查数据根据建设流程建立文件数据库。空间要素数据库与非空间要素数据库建立图属关联，与文件数据库按规范化命名建立映射关联。以便今后与不动产登记数据库衔接。空间数据库、对空间数据进行图层合并、规范化分层、数据接边等操作，形成符合《不动产登记数据库标准》要求的空间数据以及与之关联的属性数据；进行地籍区、地籍子区、宗地以及建筑物、构筑物等空间数据统一编码；通过对整理后的非空间数据进行数据归并、冗余数据剔除、信息补录等操作，形成不动产登记登记簿。

(1)对土地和房屋登记资质资料和电子资料、宗地和房屋实地照片、权源材料和户籍资料进行扫描加工，建立地籍与房屋档案数据库；

(2)对地籍要素和房屋测量数据进行数据质量检查、数据分层，建立地籍与房屋图形数据库；

(3)对权属核实成果数据进行属性录入整理，建立地籍与房屋属性数据库；

(4)将地籍与房屋档案库、地籍与房屋图形数据库和权属核实成果数据通过宗地编号进行图属关联挂接，建立图属一致的地籍和房屋数据库，并将数据导入到数据库。

4 结束语

本文是对宅基地及集体建设用地使用权确权工作实施过程中主要技术方法的探讨，并提出了重点环节的一些疑难问题解决办法。总之，这些问题都是切实和农民相关的，直接关系到农民的生产、生活，关系到我国的新农村建设，其意义不言而喻。除此之外，在实际工作开展过程中，我们还可以从加大宣传力度、编制详细工作方案和规范指导、强化工作队伍建设、规范确权任务等形式来提升确权工作效率。因此，我们一定要对宅基地及集体建设用地使用权确权工作高度重视，在工作中多注意细节，多对照原有发证资料，认真对外业测量成果进行修改和补充完善。做到尊重历史，实事求是，从而切实保障农民的利益。

[1] 操礼年. 农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记问题探讨[J].工程管理前沿, 2014(11): 12-12.

[2] 刘佳星 . 集体土地权利冲突与构造[J]. 中国土地科学 , 2015 (05)：41-42.

[3] 杨明秀. 浅议农村宅基地中的地籍调查与地籍测量[J]. 建筑遗产, 2014(01): 68-69.

[4] 方乐道、高凯莉、吕宝奇. 利用ArcGIS检查CASS宗地的面积误差[J].河南科技, 2011(9): 208.

[5] 高芳群、刘小涛、付标. 农村宅基地测绘项目探讨[J].城市建设理论研究, 2013(10): 20-23.

[6] 周荣根、闻卫明. 宗地图的标准化制作[J].现代测绘 , 2008(02): 8-8.

Work Methods Discussing on Rural Homestead and Collective Construction Land Use Rights Counterpoising truly

GAO Xue-sen

(Land Surveying and Mapping School of Fujian Province, Xiamen Fujian 361013,China)

the rural collective construction land problem is China's rural homestead and problems needed to resolve, it is related to the interests of the state, the collective, more related to the interests of the individual, to correctly handle the collective construction land use rights and land approval certificate, so we can coordinate the relationship between the state and the collective, individual, this essay mainly focused on house-site in the countryside and the right to use collective construction approval work on the main technical methods in the practical work.

rural homestead; collective construction land; right of use; a ground

2016-06-07

P271

B

1007-3000(2016)06-3