老年教育供给侧改革与发展研究

杨淑珺

摘 要：为积极应对人口老龄化发展态势，从老年教育内涵与发展趋势出发，在调研浙江老龄人口变化、老年群体学习意愿和教育提供现状的基础上，借鉴国内外成功实践，立足于老年教育供给侧结构性改革，研究提出发展老年教育的对策和建议。明确老年教育的管理职责，构建相适应的管理体制；落实政府基本保障义务，研究市场化运行机制；加强多元主体建设、形成全社会参与的服务体系；应用现代信息技术，支持无所不在的学习；完善终身学习激励机制，构建面向全社会的学习成果认证体系；加强老年教育教师队伍建设，保障终身教育工作者专业化发展。

关键词：老年教育；发展趋势；供需现状；发展策略

中图分类号：G720 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）27-0061-05

“老龄化”是指按国际标准，一般把60岁以上的老年人占总人口的10%以上，或者65岁以上的老年人占总人口的7%以上，称为“老龄化”。西方学者在寻求应对老龄化之策过程中，发现老龄化自身的潜能而相继提出成功老龄化（successfulaging）、健康老龄化（healthy aging）、产出性老龄化（productive aging）。2002年，世界卫生组织（WHO）召开了第二届世界老龄大会，在会上，将“积极老龄化（active aging）”写入《政治宣言》和《行动计划》中。这是继成功老龄化和健康老龄化之后，世界老龄观的又一次重大变革，它的基本要义是“健康、参与、保障”。

据国家老龄委预测，到2020年，我国60岁以上的老年人口将达到2.48亿人，老龄化水平将达到17.17%；到2050年，老年人口总量将超过4亿人，老龄化水平将达到30%以上。快速增加的老年人口形成强大的老年教育需求，如何维护老年人的受教育权、促进老年教育事业的健康发展，以服务于国家和浙江的人口老龄化战略和学习型社会建设，是面临的重大现实课题。

一、基本内涵与发展趋势

（一）基本内涵

关于老年教育的概念有很多说法，目前学界没有形成统一定论，但基本形成共识：1.教育对象为退休期的全体老年人；2.教育目的是“赋权增能”，满足老年人的学习需求，增进其参与社会的能力，提高生活质量与生命质量；3.教育内容包括知识技能、道德素养、生命教育等个体发展的各个方面；4.把老年教育纳入终身教育体系，是终身教育的最后阶段；5.老年教育是促进老年人积极老龄化，促进社会可持续发展的教育活动，具有特殊功能和社会价值。

西方国家通常把老年教育称为第三年龄教育，“第三年龄”（The third age）名词最初来自法国，现已成为西方国家在社会及教育政策制度时的重要名词。在国外，人们习惯于将人生划分为四个相继的年龄期：儿童及青少年期、职业及谋生期、退休期、依赖期，“第三年龄”指的就是退休期。1973年世界上第一所老年大学—第三年龄大学在法国的图卢兹大学诞生，1975年，国际第三年龄大学协会成立。在积极老龄化观念的影响下，世界各国都在积极开展第三年龄教育各项活动，积累了丰富的理论和实践经验。

（二）发展趋势

自20世纪80年代我国第一所老年大学成立，老年教育发展经历了30多年，从目前全国老年教育的发展实际来看，老年教育进入转型发展阶段，将呈现五个方面发展趋势。

1.教育对象普及化。随着经济发展、社会进步以及老年群体对教育需求的增长，必然要求老年教育从面向行业走向面向全社会，从城市向广大农村延伸，老年教育从精英型走向普惠型。

2.办学主体多元化。办学主体拓展趋向多元化，改变现有各级老干部局和民政部门推动的单一主体结构，高校、电大、社区学校、企业、社会团体和个人将参与办学，形成政府主导、社会参与，主体多元、形式多样、充满活力的办学机制。

3.组织体系社区化。依托社区建立老年教育网络将成为实现老年教育普及化的重要手段。构建社区老年教育组织体系，开展立足基层、面向大众、依托社区学校服务社会的社区化老年教育活动。

4.教育投入社会化。政府将充分发挥其在老年教育投人中的主导作用，建设老年教育基础设施，并整合各类公共教育资源，增加老年教育的有效供给，并通过购买服务方式，健全市场化运行机制，扶持社会力量兴办老年教育。

5.学习方式智能化。教育与信息的深度融合，将现代信息技术功能，以电视、广播、网络等媒体为教育手段，最大限度地为老年人解决学习条件问题，方便老年人的自主学习。线上线下混合学习方式将成为老年教育的主要模式。

6.学习内容科学化。办学主体更加注重“以人为木”的思想，学习者自身更加注重发挥学习自主性，体现终身学习的特点，强调自身在学习过程中的主动地位，有利于在教学过程中最大限度地发挥老年人的智慧与才能，达到自我实现的目的。

二、浙江老年教育供需现状与实证分析

着眼于了解全省老年人群的学习需求和相关教育供给情况，课题组开展问卷调查和统计分析，分析判断浙江老年教育发展面临的问题。

（一）调查设计

设计《市民终身学习意愿调查问卷》，内容包括学习者的基本情况、学习意愿与动机、学习习惯、学习条件、学习障碍等方面，采用分层随机抽样的方法对西湖区、江东区、德清县、平湖市、长兴县、柯桥区、温州市等地学习者发放问卷。设计《终身教育供给调查问卷》，内容包括机构设置、人员编制、经费开支、政策措施等方面，面向全省教育行政部门和市、县（区）、乡镇（街道）三级终身教育机构开展调查。

（二）调查分析

1.社会老龄化趋势加快。由于经济社会发展水平相对较高，浙江老年人口处于持续快速增长状态。2006年全省60岁及以上老年人口总数为674.26万人，2014年底达到945.08万人，占总人口的19.44%，8年间老年人口净增270.82万人，年均增长4.31%。其中嘉兴市、舟山市和湖州市老年人口分别占总人口的23.34%、22.77%和22.25%。农村老龄化突出，全省农村老年人口633.33万人，占老年人口总数67.02%。

2.老年人群学习意愿强烈。约有98%的老年人认识到学习重要，认为学习“比较重要”及以上高达85%，老年人学习动力较强。在学习目的上，老年人普遍功利性较少，更多是丰富生活、充实自我的学习需求，影响老年人“继续学习主要因素”排在前三的为“满足自己的兴趣爱好”、“结识更多朋友”和“学习新知识”。而企业职工、新市民参加继续教育的前三位因素分别是“学习新知识”、“弥补过去所学之不足”和“满足工作岗位要求”。可见与企业职工和新市民更多是倾向于“生存性”学习需求不同，老年人更多的是丰富生活、充实自我的“休闲性”学习需求。与此相对应，老年人对学习内容需求列前三位的分别是“养生保健”、“实用知识”和“家庭生活”。对教育机构开展的访谈也显示，教育机构提供的课程受老年人欢迎的程度，由高到低依次为医疗保健、文学艺术、文化娱乐、信息与科学技术。老年人欢迎的学习形式，按其受欢迎的程度依次为面授教学、线下体验学习、网络教学、电视学习。

3.老年教育体系框架基本建立。自1986年省老干部局创办浙江老年大学、1988年浙江工业大学成立浙江老年学院以来，截至2014年底，全省已建立老年电大分校及教学点1.28万个（所），注册学员85.62万人；有老年大学179所，在校学员15.21万人。除了老干部和民政系统，目前教育系统承担社会培训和老年教育的主体力量是广播电视大学、社区教育机构以及乡镇社区教育学校。全省现有市、县（市、区）社区学院（大学）104所，乡镇（街道）社区学校1293所，村（社区）市民学校1.73万所[1]，2014年全省社区教育机构开展老年教育培训215.83万人次。

4.老年教育的供需矛盾比较突出。既有量的供应不足，更有质的参差不齐。全省还未明确哪个部门牵头负责老年教育，各级老干部局和民政部门辖下的老年大学资源紧缺，存在着“一位难求”现象，在各级老年大学学习的人数仅占全省老年人口的2%左右，学员主要是机关和事业单位的退休人员，普通退休市民和农村老人很难参与。地方政府尚未把老年教育列入工作范畴，有40%以上的地区还未“制定出台有关促进市民终身学习的政策文件”和“制定激励市民参加终身学习措施”，部分地区在促进市民终身学习的经费投入为零。对于老年人而言，出于交通等方面因素考虑，他们更期望通过“老年大学上课”（86.4%）、“街道、社区组织的老年活动”（42.7%）和“参加社团活动”（29.8%）等形式满足自身学习需求。但有61.8%老年人认为周边学习场所缺乏。老年教育资源尤其是课程资源欠缺，50%的老年人对现有的学习内容不满意。

（三）调查结论

综合供需调查结果显示，当前发展老年教育的政府意愿、现实供给水平与老年教育需求之间存在着极大差距，存在的突出问题包括：老年教育观念落后；缺乏顶层设计和制度法规保障；缺乏有效的管理体制和协调机制，资源整合共享不足；教育供给总量不足，城乡与区域发展不平衡；教育经费投入严重不足；教育系统参与严重不足，课程的系统性程度较低，学习形式单一；社会力量参与不足；学习评价体系和激励机制尚未形成。

三、发展老年教育的国内外实践借鉴

20世纪70年代初，面对老龄化带来的多重问题，发达国家开始陆续开展起老年教育，以满足老年人的需求。由于各国历史文化和国情国力的差异，发展老年教育也各不相同。

（一）创办第三年龄大学

1973年，法国人皮埃尔·维勒斯（Pierre Vellas）在法国图卢兹大学创办了第三年龄大学，开了此类大学的先河。此后，第三年龄大学在法国逐步推行，并在欧洲和北美洲迅速发展起来。纵观世界各国第三年龄大学，主要模式有三种：一是最初依托于正规大学的法国模式；二是最大程度实现自治的自助式的英国模式；三是芬兰的混合模式，在形式上是大学的一部分，但具体的实施（如课程制定）则采取普遍参与的“协商”原则[2]。适应现代信息技术的发展，英国与澳大利亚还通过成立虚拟“第三龄大学”，开展远程教育，满足不同区域和不同文化层次老年人的学习需求。澳大利亚在政府的资助下于1998年成立了世界上第一所虚拟第三年龄大学——在线第三年龄大学（U3A Online），其主要目标是向澳大利亚的所有第三年龄大学提供免费的资源，同时为无法参加当地第三年龄大学学习的老年人或行动不便的老年人提供在线教育。

（二）发展社区型老年教育

美国在联邦老龄管理局的资助下，为老年人制定全面教育规划，采取正规教育、非正规教育和非正式学习三种形式开展老年教育[3]。一是正规大学招收老年学员，进修或旁听大学课程，食宿与青年学生一样，免收学费。有的大学为老年人单独编班，开设老年人需要的课程。二是高等院校办暑期大学，推动老年寄宿教育。三是地方成立老年教育学校和专业班级，吸收老年人参加非正式学习，开设短期课程。美国社区老年教育培养的老年人能够依托社区并发挥所长为社区服务。美国各地还设有老年人的寄宿学校，即在大学附近兴建“退休村”，专供60岁以上的老年人居住并就近入学，称“退休村”或“老年宿舍”。

（三）台湾地区发展民间老年教育

台湾地区老年教育的主体主要包括：宗教团体、社团、老年大学、社区大学。地方政府通过“公办民营”或资助等方式，扶持民间非营利团体兴办老年教育[4]。同时政府对开办老年教育的机构进行免税。

（四）上海市以立法保障终身教育与老年教育

上海市于2011年5月1日正式实施《上海市终身教育促进条例》。同时强化了领导机制，成立了“上海市学习型社会建设与终身教育促进委员会”，由市委分管副书记任委员会主任，市委常委、宣传部长和市政府分管副市长任委员会副主任，20家市委、市政府部门负责人任委员。老干部局主办的老干部大学、民政部门主办的老龄大学、教育部门主办的老年大学、上海开放大学主办的远程老年大学，构成了上海老年教育的“四大主体”[5]。其中，教育部门主办的老年大学及依托社区教育机构设立的区县老年大学和街镇老年学习点成为老年教育的主要力量。

（五）江苏省发展远程老年教育

1999年，江苏广播电视大学、江苏教育电视台、江苏省老年大学协会、江苏省老年大学联合举办成立了江苏省空中老年大学，开始实施老年远程教育。2002年建立了“江苏省空中老年大学”网页，2009年启用了“江苏学习在线”（www.js-study.cn）网站。2013年“夕阳红·江苏老年学习网”全新上线。江苏省在现代老年远程教育方面的积极探索，为拓展老年教育载体、丰富老年教育课程创造了条件。

（六）杭州市积极构建市民学习圈

2016年1月，杭州市政府出台了《关于构建市民学习圈大力推进终身教育工作的意见》，提出到2020年，完成市、区县（市）、街道（乡镇）、社区（村）四级市民学习圈的构建，建成50个市级示范性街道乡镇“30分钟市民学习圈”。其中，就老年这一“重点人群”，强调要组织学校和其他教育机构开展各种讲座、学习班，满足老年群体养生保健、手工园艺、传统文化、科学知识、时事政治等多种学习需求，实现老有所学。支持各社区（村）设立以老年人为主体的学习型社团，丰富老年人的晚年生活，实现老有所乐。各区按常住人口数安排的社区教育经费不得少于4元/人，各县（市）不得少于2元/人的标准安排培训经费。

四、加强供给侧结构性改革发展老年教育

调查与研究显示，当前老年教育的现实供给水平与需求之间存在着较大差距，突出表现在以下方面，如教育理念滞后，管理体制不清，总量供给不足，城乡发展不平衡，投入保障不足，社会力量参与不充分，学习评价体系和激励机制尚未形成等等。研究老年教育供给侧的结构性改革，即面向老年群体的学习需求，立足教育供给侧，通过改善环境、扩大供给、优化布局、提升质量、促进学习，建立全面、便捷、优质的教育服务体系提出对策建议。

（一）创新组织架构，健全管理体制

习近平总书记在全国老龄工作委员会第18次全会上强调，“有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。要立足当前、放眼长远，加强顶层设计，完善重大政策和制度，做到及时应对、科学应对、综合应对。”随着老年人口比例的不断上升，老年教育越来越成为一个不可忽视的课题。各级党委政府应充分认识发展老年教育的战略意义，大力推进老年教育事业的发展。

建议构建一个融入政府行政体系的推进老年教育的行政组织架构，在各级政府的直接领导下，设立负责推进老年教育发展的协调委员会，各相关部门组成成员单位[6]。将老年教育纳入终身教育体系，教育行政部门承担老年教育工作主体责任，切实做好规划和顶层设计。政府教育体制改革领导小组把老年教育列为教育改革发展的重点项目，统筹协调解决教育资源配置和理顺体制机制等问题。老年教育工作纳入各级政府的教育督导考核内容和创建教育现代化县的重要指标，形成发展老年教育的支持性政策环境。

（二）建设多元主体，扩大教育供给

现有老年教育供给主体主要是民政和老干部系统，比较单一，城市与农村供给差异较大。针对老年人注重便利、正规的学习场所的选择偏好。建议重视利用现有的教育资源扩大教育供给、缩小城乡差距，服务老年事业。

第一，健全以现有电大系统为主体的老年教育组织体系。充分借助已经相对比较完善的广播电视大学系统和社区教育系统来承担老年教育任务。推动老年教育重心下移，以就近、便捷、快乐为原则，把老年教育延伸至乡镇村居，积极为老年人群建设家门口的老年大学，提供更多稳定可靠丰富的教育服务。

第二，引导高校开放资源服务老年教育。截至2014年，全国2542所高等学校（不含独立学院）只有95所举办老年大学，占高校总数的3.7%[7]，而且大部分是为本校离退休教职工及家属服务，并未对社会开放；浙江高校也只有少数面向本校离退休教工办有老年学院。鼓励高等学校开办开放式的“老年大学”或“老年学院”，开放高校教育课程、图书、师资、教学设施等优质资源，允许老年人群参与学习。利用节假日或晚间的校舍闲置时间，通过合作举办或出租、或借用等方式，参与和扶持老年教育事业。

第三，建立各部门行业合作机制服务老年教育。老年教育涉及社会诸多方面，应当充分发挥老龄委、文化、教育、民政等各部门和社会专业机构、社会志愿者组织等各方力量，建立有效的连接和充分沟通的机制。使共同具有教育（学习）意义的各行业资源在功能与目标上与老年教育建立联系，进行资源联结与统合，并面向老年群体开放。

第四，鼓励社会力量参与举办老年教育。福利院、敬老院、老年公寓等机构可通过“医养教结合”，多形式提供老年教育机会。通过不断创造社会化、市场化的社会条件和政策环境，真正促进老年教育事业的繁荣发展。

（三）改进教学内容，提升教育质量

老年人对教育内容的选择主要围绕着丰富生活情趣、满足兴趣爱好、和谐家庭生活、促进社会交往等方面。现有的老年教育课程较多是各类学校原有成人教育课程搬迁过来，以传统照本宣科方式呈现，多数内容既呆板又僵硬，课程内容的针对性和系统性欠缺。

不同的老年人、不同区域的老年人有不同的教育需求。老年教育内容应充分调研社会、区域和个人需求差异，充分发挥老年人的学习自主性，推陈出新、丰富内容、创新载体。重视建设发展型的课程内容，如休闲教育、宗教教育和生死教育，促进老年人自尊自重、能以更积极的态度去生活。同时，充分设计和运用交互式微型课堂、体验式学习、作品点评、课外教学、汇报演出、游学观摩等学习形式，使老年教学生动活泼、情趣盎然，激发老年人的学习积极性。

（四）应用信息技术，创新学习模式

虽然问卷调查显示，有30%的老年人家中“尚未配置计算机”，27.2%的老年人“完全没有接触过电脑”，老年人欢迎的学习形式，按其受欢迎的程度依次为面授教学、线下体验学习、网络教学、电视学习。但是，发展线上线下结合的远程教育，是老年教育必须具备的平台，也是解决城乡老年教育供给不平衡的有效辅助途径[8]。

适应“互联网+”的新形势，充分利用现代信息技术，打造在线学习平台和“空中课堂”，突破学习的时空限制，引导老年人通过在线学习、学友互动、个人作品展示等混合学习模式激发学习积极性。深化平台信息咨询、学习支持和学习者资源建设功能，并充分研究和分析平台的大规模微观数据，改进和丰富老年人学习的载体与模式。

（五）加强投入保障，形成多元体系

当前，开展老年教育的学校大多经费自筹，仅以收取低廉学费维持，而无任何其它补助。这迫切需要把老年教育列为公共服务事业，落实政府基本保障义务，承担起基本公共服务均等化的责任，加大直接投入，落实老年教育场所和教学设施，安排经费支持开展老年教育培训与活动。

完善政府购买服务机制，促进社会组织参与老年教育，形成包括政府服务、政府购买、自由市场、民办民营、特许经营、志愿服务、补助、自我服务等多元的公共服务供给方式。应用金融、税收等政策手段，积极鼓励和支持各类企业、民间组织、慈善机构和个人等多方面力量筹措资金，搭建多元筹资平台，形成政府、社会、个人共同投入的格局。

（六）探索激励机制，促进可持续学习

老年人群接受教育目的，更多的是出于兴趣和爱好，大多数人并不追求学历文凭或证书。但是，如果建立了一定的学习激励机制，将更能吸引老年人投入学习。建议发放市民终身学习卡，各类学习和培训均可在卡内记录时间、评价质量、获得积分。市民凭卡内积分可以在公共文化场所享受一定的优惠。激励各类商家提供各类积分兑换和积分奖励业务。营造鼓励终身学习的良好氛围。对于在终身学习和老年教育方面表现突出的个人、企业、家庭或社区，进行表彰和宣传。

探索建立终身学习认证体系。完善老年人学习信息储存、学分互认与转换、学习信用管理、学习信息统计等制度，推进不同学习成果互认衔接。通过各种学习形式和累积，根据标准承认其达到某一学历水平并颁发相应的文凭，既可激励人们终身学习，也有助于提高人口的人均受教育水平[9]。

（七）重视队伍建设，促进专业化发展

推进老年教育的改革发展和繁荣，需要一大批教育者、工作者，要允许并鼓励在职教师参与老年教育，引导在职教师开发开设面向老年人的实用性、休闲性、娱乐性、文化性课程资源，积极承担老年教育机构的兼职授课任务；还要鼓励身体健康的退休教师充实老年教育师资队伍，让他们既老有所学，又老有所用。教师可以通过适当收取学员费用，同时政府提供一定的课时补贴，合并作为工作的报酬。

保护和发挥好现有老年教育机构、社区学院等单位工作人员的积极性，积极创造条件让他们真正获得教育工作者的尊严和待遇，尤其是要及时回应他们关于收入、职称、培训、身份等问题的关切。要深化对老年教育的研究，科研部门每年要安排一定数量的科研课题项目用于老年教育。教育部门关于教师的评先评优，也要适当考虑老年教育机构的教育工作者。

参考文献：

[1]郝克明.跨进学习型社会：建设终身学习体系和学习型社会的研究[M].北京：高等教育出版社，2006.

[2]吴遵民.实践终身教育论：上海市推进终身教育的路径与机制研究[M].上海：上海教育出版社，2008.

[3]浙江省社区教育指导中心.浙江社区教育发展报告（2002-2012）[M].杭州：浙江人民出版社，2013.

[4]黄富顺.高龄学习[M].台北：台湾五南图书出版公司，2004.

[5]林尚立.政治建设与国家成长[M].北京：中国大百科全书出版社，2008.

[6]吴玉韶.中国老龄事业发展报告（2013）[R].北京：社会科学文献出版社，2013.

[7]高娟.社区老年教育模式研究[D].西安：陕西师范大学，2011.

[8]王英.中外老年教育比较研究[J].学术论坛，2009（8）：48-49.

[9]王延华，卢玉梅，鄢小平，等.我国学习成果认证、积累与转换制度中标准体系的构建[J].中国远程教育，2014（3）：32-36.

责任编辑 王国光