我重大海外利益发展现状及对策思考

吴 超

我重大海外利益发展现状及对策思考

吴 超

本文分析了当前我重大海外利益发展和分布的基本特点，阐述了我重大海外利益所面临的多样化威胁及可能引发的安全困境，并提出维护重大海外利益的建议，为我重大海外利益的维护提供有益参考。

海外利益 发展现状 对策思考

作者：吴超，军事科学院研究生部博士研究生，海军少校

对于海外利益的界定，国外尚无共识，对其概念的名称还存在interests abroad与overseas interests之争。国内对海外利益的界定主要有两种代表性的观点：一是将海外利益看作国家利益的境外延伸，如“中国海外利益是指中国政府企业社会组织和公民通过全球联系产生的在中国主权管辖范围以外存在的主要以国际合约形式表现出来的中国国家利益”。二是认为海外利益的主体还包括非国家行为体，如“海外利益不同于国家利益，国家利益仅仅是国家层面的利益，而海外利益包括非国家行为体所持有的局部利益，海外利益这一概念的范畴要比国家利益中的海外部分宽广”。

我海外利益与国内利益一样分为海外政治利益、海外经济利益、海外安全利益和海外文化利益等。其中海外政治利益、经济利益和安全利益可视为我重大海外利益范畴，是我海外利益拓展和维护需要重点关注的方面。

一、当前我重大海外利益发展和分布的基本特点

我海外利益的高速发展，既是经济全球化发展的必然结果，也是近年来中国经济崛起、融入国际体系的重要体现。当前，我国重大海外利益的发展总体平稳有序，不断向全球范围延伸，已成为我国与国际体系互动和“走出去”战略的重要体现。

1.海外政治利益发展和分布的特点

海外政治利益主要包括国家生存、稳定和发展的利益。新时期以来，海外政治利益发展的基本特点是从保障国家生存权转向谋求全球范围内的发展权。随着综合国力的持续增强和国际地位的不断提高，对我主权安全构成较大威胁和挑战的敌对势力已不复存在，在国家政治利益的认知中意识形态因素也逐渐淡化，海外政治利益从追求政治认同转向国际角色认同，主要体现在追求对外政治交往和扩大国际影响力。

近年来，我在国际舞台扮演的角色越来越重要：一方面，以公平、互利、共赢为准则，持开放积极的态度加强国家间的合作与协调，不断扩大对外交往的频率和范围；另一方面，积极参与国际事务的处理，在塑造公正合理的国际新秩序过程中发挥了越来越重要的作用。而从海外政治利益的分布范围来看，由于政治利益本身伴随经济利益、安全利益同步发展。因此，凡是有海外利益存在的地方，就会存在社会认同这一政治利益，即在全球范围内海外政治利益广泛存在。

2.海外经济利益发展和分布的特点

海外经济利益主要包括国家对外投资贸易、参与国际经济合作、海外市场拓展等行为带来的经济效益，其发展和分布具有以下基本特点。

海外经济利益拓展迅速，但投资布局仍不合理。中国已连续3年位列世界前三大对外投资国，在全球经济萎靡的大背景下，对外投资连续13年增长，从2002年的27亿美元到2015年的1456.7亿美元，年均增长速度高达35.9%；共有2.02万家境内投资者在国（境）外共设立对外直接投资企业3.08万家，分布在全球188个国家（地区），总体呈现出快速增长、体量增大的基本特点。但从投资布局来看，投资区域高度集中，亚洲是主要投资区域，占据流量总额的74.4%，对亚洲的投资中80%以上流向香港。投资高度集中在周边地区，虽可享受到地缘和文化的优势，但是不利于资源在全球范围宏观调控的效率，也容易造成海外企业集中投资带来的内部竞争。

能源资源行业是主要发展对象之一，但多在政治动荡地区。2015年，我对外投资并购行业构成中，采矿业占据总金额的9.8%，虽较2014年下降幅度较大，但仍然居于前列。这既是高速增长的中国经济对自然资源的大量需求所致，也是国内过度依赖资源的传统经济增长模式的国际延续。从目前情况看，在未来的一段时间，我海外投资的主要领域仍将集中于能源和原材料领域。但是从能源资源行业的投资领域看，投资目的地更多地集中于资源丰富的亚非拉等发展中国家，这些国家多为法治环境相对不够健全的政治高风险高冲突地区，容易面临所在国政府违约甚至战乱等政治风险。

对外投资逐步呈现从发展中经济体转向发达经济体的趋势。2015年，虽然我对发达国家投资总额尚不及对发展中国家投资总额的1/3，但向发达国家扩充的趋势越来越明显。发达国家已经成为中国企业对外投资的首选目的地。

3.海外安全利益发展和分布的特点

海外安全利益，从微观层面上看，主要指海外中资企业、工作人员、侨胞、旅游人员的安全；从宏观层面上看，主要指我国具有战略意义的海上能源通道、海上交通线的安全。随着越来越多的中国企业、个人走向海外投资创业，以及旅游市场的开放，中国海外安全利益遍布世界各地。据公安部出入境管理局统计，2015年全国出入境人员5.23亿人次，其中，内地居民2.55亿人次，港澳台居民2.16亿人次。我在外各类劳务人员达到161.2万人。

我驻外机构和人员数量高速增长的同时，安全问题也日益凸显，从2006年起，每年外交部处理的海外公民领事保护案件都突破3万起。根据外交部定期发布的出国特别提醒，面向撒哈拉以南非洲的风险提醒最多，其次是亚太地区，这也表明，非洲和亚洲是我遍布全球的海外机构和人员安全利益的重要风险区。而从海上交通线、能源通道来看，由于资源和市场两头在外，对外依存度进一步加大，我国海上运输承担着2/3以上的财富和97%的对外贸易额。航线必经苏伊士运河、曼德海峡、霍尔木兹海峡、台湾海峡、巴士海峡、马六甲海峡等重要海上战略通道，这些通道均不为我控制，随时可能遭受关闭的风险。此外，海盗等非传统安全也严重影响我海上航线安全。这些安全问题直接关系到我海外利益的实现与否。

二、我重大海外利益可能面临的主要安全风险挑战

任何国家的海外利益都不可能存在于绝对安全的环境中，而我在分享全球化带来的经济高速增长的同时，势必也要承受外部风险动荡和全球经济衰退带来的不良影响。从我重大海外利益的发展和分布的基本特点看，我海外利益面临的风险挑战主要来源于地缘政治动荡、贸易保护主义、非传统安全威胁、民族主义与反华排华势力的暴力活动等因素，其中地缘政治动荡将是影响我重大海外利益安全的长期因素。

1.地缘政治动荡带来的安全风险挑战

地缘政治动荡风险主要包含两个因素，一是海外利益所在国的政权动荡给我海外机构和公民带来的人身、财产安全风险，二是我海上重要战略通道沿线国家的稳定与否对我海上交通线的安全影响。

作为国际资源开发的后来者，我海外投资企业只能寻求在西方资本所摒弃的政局动荡国家开发资源。这些国家，或由于长期殖民史，造成社会矛盾突出、国家分裂的现状，如南北苏丹；或长期遭受暴政，社会民主化进程缓慢，“颜色革命”的冲击造成内乱爆发、政权崩溃，如利比亚；或民族矛盾突出、社会经济落后，成为恐怖分子与分裂势力的聚集地，如巴基斯坦；或本国贫富差距过大，社会经济发展长期不平衡，常发生针对外国公民的大规模骚乱，如印度尼西亚。

从我海上战略通道沿线国家情况来看，我重要海上能源要道霍尔木兹海峡因为沿线国家政局动荡，潜在的威胁与风险长期存在：西方因伊核问题对伊朗不断加大的制裁因素带来巨大的政治经济风险，伊朗甚至一度宣称要以武力封锁霍尔木兹海峡，正处在战乱与纷争中的叙利亚、伊拉克等中东国家，都对霍尔木兹海峡的通行构成直接或间接威胁。亚太地区的朝鲜海峡是联系日本海与东海、黄海的唯一水道，半岛局势一旦出现紧急事态，朝鲜海峡通道安全也很难得到保证。一旦因地区局势不稳定而导致我海上通道受阻，我国海外战略自然资源和市场资源的安全供给就会陷入停滞，将直接影响我国计民生和可持续发展。

2.贸易保护主义带来的安全风险挑战

贸易保护主义是为保护本国相关产业免受国外竞争压力而对外国资本实施的严苛市场准入制度。加入WTO以来，中国对外贸易实现跨越式发展，年度货物进出口总额从2001年的42184亿元上升到2015年的245741亿元，已成为世界上最大的货物贸易国，是120多个国家的最大贸易伙伴。当前，世界经济从金融危机和欧债危机中缓慢恢复，经济的低迷使贸易保护主义再度抬头。

作为对外贸易大国，我已成为贸易保护主义的首要目标，与其他国家贸易争端日渐频繁。近十年来，我应对国外贸易救济措施案近千起，涉及金额上千亿美元。美国、欧盟等发达国家和地区是我贸易摩擦最为频繁的地区：仅2009年一年，美国就发起对华贸易调查29起，涉及金额76亿美元。2010年6月，欧盟对中国产无线数据卡展开反倾销保障措施和反补贴立案调查，涉及金额高达41亿美元，是迄今我所遭受最大贸易救济调查。一些发展中国家也对我进出口采取贸易保护措施：2008年，南非是第一个对我发起反补贴调查的发展中国家，随后阿根廷、印度、巴西、墨西哥等国也对我发起反倾销和反补贴调查；2014年替代中国成为新“世界工厂”的越南甚至还发生了针对我投资者的打砸抢烧暴力事件，严重损害了我投资者的利益。

贸易保护主义的盛行极大影响了我海外经济利益的正常发展，使我对外贸易环境持续恶化，致我海外利益的敏感性和脆弱性日渐凸显。

3.海上非传统安全威胁带来的安全风险挑战

海上非传统安全威胁对我海外利益带来的安全风险挑战主要指海盗活动、海上恐怖主义对海上航行造成的影响。海盗和海上恐怖主义多发生在重要的航线和海上咽喉要道上，我诸多海上交通线必经的索马里半岛、西非海岸、红海和亚丁湾一带、孟加拉湾、马六甲海峡附近为海盗多发海域。其中，包括亚丁湾海域和马六甲海峡在内的东南亚海域是世界上海盗活动最为猖獗的地区，中国船只和人员遭遇海盗袭击事件频频发生。据外交部统计，从2008年开始，我路过商船有20%曾遭受索马里海盗不同程度的袭扰。

近年来，发生在南中国海地区（包括马六甲海峡以及东南亚海域）的针对中国货轮、渔船的海盗袭击事件也不少见，根据国际海事局发布的南中国海盗警报显示，这一地区的海盗袭击次数仅次于索马里海域，而且尚无类似亚丁湾护航舰队对海盗构成实质性打击。海盗活动的猖獗对我海上战略通道安全构成了实质性的威胁，并已造成重大的人员、财产损失，已成为和平时期威胁我海外利益的最主要因素之一。

4.民族主义、反华排华势力带来的安全风险挑战

民族主义、反华排华势力带来的安全风险挑战，主要表现在海外投资所在国为保护自身民族经济利益而不惜损害我海外利益的行为。这类行为在发达国家和发展中国家普遍存在，在发达国家表现为“中国威胁论”，而在发展中国家则表现为“新殖民主义”。一方面，西方国家担心中国崛起影响其国际地位，对战略资源和高新技术限制出口，抵制我海外企业的并购行为。比如，上汽集团并购韩国双龙汽车引发的韩国国内议论、力拓收购案以澳大利亚 “资源保护” 为由被拒、华为并购美国 3COM 公司失败等案件。另一方面，中国对发展中国家的劳务输出和经济投资取得了一定的收益，激发了这些国家的排外心理，每当相互摩擦和矛盾升级时，我在当地海外公民的人身和财产安全就无法得到充分保障。近几年，在印尼、俄罗斯、菲律宾发生的针对中国人的打砸抢烧、抢劫绑架案件层出不穷，严重影响了我海外经济利益正常拓展。

三、我重大海外利益可能引发的安全困境

安全困境通常指的是存在于国与国之间的一种互相猜疑、互不信任，乃至互相敌视的紧张的国家关系状态，新的利益集团的加入或者崛起，往往会成为成熟体系中的变量，引发现有格局中较大变动，从而触发“安全困境”。从我重大海外利益迅猛发展的势头看，势必对既成的海外利益结构造成影响，相应的安全困境也将不可避免。

1.与既成力量体系碰撞的安全困境

适应全球化的发展趋势，逐步融入国际社会并向世界各地拓展利益，是我开放发展的必然结果。而现行的国际政治经济秩序主体上反应的是西方主导创立下的国际组织和国际机制，我海外利益生存和发展的国际环境就决定了其不可避免地与现行力量体系的激烈竞争。一方面，由于我海外利益拓展较晚，在进入西方占据的成熟市场时往往会受到较强的抵制，转而引发与发达国家的结构性矛盾，从而制约海外利益的正常维护与拓展。另一方面，全球有限的战略资源决定了作为后起的中国海外利益将要面对与西方国家和新兴经济体的激烈竞争，矛盾和冲突不可避免。此外，由于传统的炮舰政策撞开口岸的方式不再可行，我海外利益的发展基本在国际机制和国际协约框架下运行，而国际制度多以发达国家为主导，反映的是基于权利分配体系下的发达国家的利益，发展中国家处于边缘地位，难享公平。我在国际制度体系中的天生缺陷，将成为制约我海外利益发展维护的重要障碍之一。

2.国际体系的质疑与舆论压力的安全困境

海外利益的发展基本以综合实力说话。改革开放以来，我经济发展迅速，军事结构体系趋于完善，硬实力迅速加强，而软实力相对差距较大，存在相对实力不足、结构失衡的问题。主要表现为对传统文化价值观念和国家形象重视不够，从而导致我拓展海外利益不断遭到国际体系的质疑和舆论压力。

近年来，西方国家“中国威胁论”“新殖民主义”的论调甚嚣尘上，这些国家在意识形态偏见和现实利益的驱动下，对我在发展中国家的正常投资持消极和反对态度，歪曲我投资和援助的本质，唆使我投资所在国采取强硬措施干扰我正常发展。希拉里任美国国务卿时曾宣称，中国在投资非洲和向非洲提供援助时，“并不总是顾及非洲人民的利益，新的殖民主义正在非洲大陆蔓延”。可见，“中国崛起”与西方领军的民主国家的停滞和瘫痪相重合，带给西方人心理上的不安。为此，我在拓展海外利益的同时，极有可能持续面对西方某些国家蓄意挑唆和政治压力，对此应有充分的准备和应对。

3.保护海外利益与干涉内政之嫌的安全困境

我海外利益的拓展是基于国际体系框架下的规范运行，一旦与利益所在国发生经济纠纷、公民人身安全冲突，解决手段主要通过军事实力依托下的外交途径。在使用外交途径解决纠纷时，由于使馆缺乏行政权力和司法权力，同时受国际法强调尊重国家主权的限制，就会使我海外利益的保护受程序和范围的约束，一旦情况紧急，如果过度使用领事保护权力，难免会造成“干涉他国内政，侵犯他国司法管辖权”的嫌疑。我投资所在国多为政治动荡国家，历史上长期沦为殖民地、半殖民地，有较强的维护本国主权的警戒心，加之西方国家在前期的海外投资过程中，往往会附加一些政治条件作为双方合作的前提，使这些国家往往抱有“外来资本可能附带政治条件”的想法。而一旦发生纠纷，通过外交途径解决问题时，容易给这些国家落下干涉内政的口实，从而影响我负责任大国的形象。

4.文化冲突的安全困境

我经济利益走出去后，不可避免将面对多元文化冲击带来的巨大压力，包括风俗、宗教、价值观、经营理念差异在内的文化差异，正极大影响我海外利益的维护和实现。以本国文化来判断自身和他国利益是国际行为认定的普遍做法，这一做法导致的文化差异正在妨碍我与投资所在国、西方大国对彼此利益的认同，难以就国家利益的认知和界定达成一致。在我海外利益拓展的过程中，曾出现因违反民族或宗教习俗而引起当地民众不满的情况，此也一再成为反华势力攻击我的主要依据。面对当前西方国家掌握国际话语主导权的现状，文化冲突导致的安全困境正日趋明显，西方对我国家形象与国家认同的诋毁，严重影响了世界对我的认知和了解，妨碍了我海外利益的正常发展。

四、维护我重大海外利益的思考建议

维护和拓展我海外利益，既是推动我自身实力增长和提高国际影响力的必要途径，也是增强我国际话语权，参与和主导国际事务的有效方式。应探索适应维护国家海外利益安全的长远需求，改善当前我海外利益拓展不顺、维护不畅的现状。对此，笔者有以下思考。

1.勇于承担大国责任，推动建立公正合理的国际政治经济新秩序

我海外利益维护和拓展的过程，也是我与国际社会、国际秩序持续互动的过程。国家利益从体系内向体系外的拓展，促使我与国际秩序联系愈加紧密，这种身份认知的改变要求我从现有的国际体系中受益的同时，更要为国际秩序的建立和维护贡献力量，从国际秩序的被动参与者转变为积极的构建者。在这一过程中，我应积极承担大国责任，明确可能承担国际责任的预期领域，以及在领域中应承担责任的大小，并以大国身份积极推动建立公正合理的国际政治经济新秩序。在推动国际秩序不断完善的过程中，应注意三点：一是不应排斥当前国际秩序的现状，应在接受现存国际秩序的基础上，改变当前我对国际社会适用的规则制度缺乏技巧的现状。二是以“公平、互利、共赢”为改进国际秩序的首要原则，争取国际社会的广泛接受和认同。三是在推动国际秩序改革的过程中做到量力而行、逐步推进。推动国际秩序改革难免对既得利益者造成冲击，我应在力避争端的情况下保障国际秩序的逐步完善。

2.强化军事力量建设，增强海外军事力量的投射和运用能力

在既合作又竞争的国际体系中，强有力的军事力量是我海外利益维护的坚强后盾和根本保障。奉行防御性的国防政策，走和平发展道路，并不代表我放弃以军事力量维护国家利益的决心和意志。《纽约时报》专栏作家托马斯·弗里德曼在描述美国海外军力的作用时形象地描述：“离开看不见的拳头，市场这只看不见的手将永远不起作用，离开麦道公司（F-15战斗机制造者），麦当劳就不能蓬勃发展，保障硅谷科技在世界发挥作用的看不见的拳头，叫做美国陆军空军海军和海军陆战队。”2013年的《中国国防白皮书》也指出：“开展海上护航撤离海外公民应急救援等海外行动，成为中国人民解放军维护国家利益和履行国际义务的重要方式。”我应在国际法和国际制度的框架内，加快推进我海外军事能力的建设，增强军事力量的投射和运用能力，打击和威慑各种传统和非传统安全威胁，为海外经济利益安全提供坚强后盾。

3.加快推进软实力建设，形成有利于我海外投资的国际环境

国家软实力的建设对海外利益的维护虽无立竿见影之效，但有助于我长远战略利益的实现。通过经济纽带开展的国际合作只可结成利益共同体，但通过价值观念、人文传统等纽带，则可以结成价值观共同体。共同利益消失将导致利益共同体的解体，而价值观方面的认同则能长存。

目前，中国是一个综合实力雄厚的地区性大国，并非具有全球影响力的世界强国，我在文化领域的影响力仍然是地区性的，尚不能与我国际地位相匹配。因此，我在建设软实力以对海外利益所在国施加影响的过程中应做到：一是大力宣传我对投资所在国经济建设的积极影响，努力打消其疑虑，为双边投资和经济合作创造良好环境。二是增进国际社会对我基本国情、价值观念、发展道路、内外政策等的了解和认识，多展现我文明、民主、开放、进步的形象。三是加强对投资所在国文化的学习，弄清文化差异，尊重当地习俗，消减他国对我的误解与偏见，为我海外投资创造良好的国际环境。

4.建立社会保护机制，共同防范海外利益的多样化风险

当前，我海外利益的保护机制主要以政府主导的外交保护和领事保护为主，但在全球化时代，我海外利益面临的风险来自多层次多领域，仅仅依靠政府和企业自身难以应对多样化的风险，需要纳入一定的社会力量，建立与政府海外利益保护机制互为补充的社会保护机制，共同防范海外利益的多样化风险。从美国运用社会保护机制以维护海外利益的做法看，主要以跨国公司、非政府组织（NGO） 或者形式多样的其他非国家行为体构建海外利益保护网，在美国国家安全战略指导下，超越经济活动直接参与各种类型的政治活动，通过更隐蔽的方法维护其海外利益。我在保护海外利益的过程中，也应注意将不同社会力量纳入海外利益保护的主体目标之下，发挥其相应职能，通过国际交流和合作项目等改善我海外形象，维护我海外企业与公民的生命和财产安全。构建国家主导下的社会保护机制，我海外利益保护的状况会得到有效的改善与提高。

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（责任编辑：何 荷）

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