基层央行依法行政存在的问题及改进建议

伍希婵

(中国人民银行张家界市中心支行，湖南 张家界 427000)



基层央行依法行政存在的问题及改进建议

伍希婵

(中国人民银行张家界市中心支行，湖南 张家界 427000)

张家界中支联合辖内县支行审计人员组成联合审计组，对中支机关及辖内一家县支行开展了依法行政专项审计。审计发现，辖内基层行在开展依法行政工作中，以落实配套制度为工作重点，全面开展依法行政各项工作，做到“法无授权不可为、法定职责必须为”，但是行政执法中依然存在一些问题和风险值得关注和思考。

一、存在的问题

(一)依法行政制度体系有待完善。

一是立法滞后。如《金融违法行为处罚办法》、《中国人民银行行政许可实施办法》等制度的内容滞后于经济金融发展实际情况。二是现行法规与实际操作不一致。如《中国人民银行行政许可实施办法》第十四条规定“申请行政许可，应当将申请材料交中国人民银行办公厅或中国人民银行分支机构办公室，办公厅或者办公室在收到申请材料的当日将其移交给本行承办行政许可事项的有关部门；申请人将申请材料直接提交给中国人民银行或其分支机构承办行政许可事项的职能部门的，职能部门在办理行政许可事项的同时，应向办公厅或者办公室补办公文处理手续”，此项规定显然与实际操作不一致，也不便于实际操作。法规、制度是人民银行依法行政最根本的依据，制度缺失易造成依法行政履职偏差，带来不必要的法律风险。

(二) 部分行政行为不规范。

1.执法程序不合规。程序合法是行政权力有效行使的重要保障，基层行应严格按照《中国人民银行法》、《中国人民银行行政许可实施办法》、《中国人民银行行政处罚程序规定》等制度规定履行依法行政职责，但实际操作中，存在执法程序不当现象。一是执法检查意见书不合规。执法检查意见书未以执法单位名义并以规范文件形式下发，而是以检查部门名义下发现象，无法律效力；执法检查意见书时间超过十个工作日，且无行长或副行长同意延期的审批。二是部分证据材料复印件没有被查单位签字盖章。三是行政执法检查资料不齐全。存在执法检查缺执法检查进场记录、行政处罚结案报告现象。四是发现问题整改落实监督欠到位。对执法检查发现的问题疏于后续检查和验收，严重影响执法检查的效果性。审计发现，在多次开展的国库经收、反洗钱检查、银行结算账户检查中，被检查单位存在同类问题屡查屡犯现象。

2.执法检查程序不严谨。人民银行对外执法检查从一定程度上向被检查单位展示了人民银行执法人员的专业素养，体现人民银行金融监管的权威性。执法检查程序欠严谨，有损人民银行执法的效率、效果，造成执法效能的缺失。一是基层行在制作部分执法检查结论文书时欠严谨，《执法检查意见书》、《行政处罚告知书》送达回证只有一人签字。尽管《民事诉讼法》和《行政诉讼法》没有明确规定送达法律文书的人数，但从法理的角度，为了保证送达行为的合法性，法院等司法机关在实践中均采取了双人送达的做法，也符合必须两人以上参加执法检查的规定。二是执法检查时间跨度时间过长，比如某综合执法检查于6月开始进行，计划结束时间为7月，经主管行领导批准延期到9月结束。时间跨度3个月，有失执法检查行为的严肃性。

(三)行政处罚难以落实。

基层行因为地域、人际关系等原因，对金融机构实施处罚会存有不利于搞好兄弟单位关系等顾虑，加之执法人员对落实处罚尺度把握不准，行政处罚中以情代罚、讨价还价情况比较普遍，行政处罚外部干扰大，易出现行政处罚难落实到位的情况，有损行政处罚的严肃性。

(四) 法治队伍建设还需加强。

1.法律服务保障有待完善。人民银行职能调整后，工作重心更多在于“落实货币政策”、“提供金融服务”等，一定程度上弱化了行政管理职责，尤其是法治队伍建设。基层行加之人员有限，法律事务工作人员配备结构，与新形势下推进依法行政工作要求差距较大。一是专业法律人员紧缺。地市中支仅有一名专业法律人员，县支行无专业法律人员。二是专业法律人员兼职严重。基层行未单独设立法律事务部门，法律事务工作大多数由中支办公室和县支行人秘股承担。如辖内某县支行人秘股共有人员编制2人，对口中支机关办公室、人事科等7个部门，法律人员由人秘股股长兼任，日常工作繁重，人员紧缺。经询问了解，法律人员对依法行政相关制度不了解，从未开展过行政处罚和行政许可情况检查、评查等工作，法律监督工作明显缺失。

2.部分执法人员素质还需提高。基层行执法队伍综合素质不高，尤其缺少既懂金融理论和业务，又熟识金融法律的复合型人才。基层行业务部门执法人员几乎未接受过专门系统的法学教育、培训，且对金融机构的业务检查还停留在对照法律条文、对业务资料表面真实性的判定，缺乏对银行会计知识和查账实务的深入把握，难以发现复杂的违规问题，队伍建设跟不上新形势下行政执法工作的需要。

二、改进建议

党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在依法行政方面提出了“各级政府必须坚持在党的领导下，在依法轨道上开展工作，创新法治体系，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一，权威高效的依法行政体制”的要求。基层人民银行要以十八届四中全会精神和要求为指导，不断加强依法行政体制建设，提高依法行政能力。

(一) 推进金融立法步伐，为依法行政工作奠定有力基础。

金融立法问题，基层行没有权限和能力解决，建议总行根据新形势下人民银行履职的需要，对人民银行现有规章和规范性文进行清理。一是结合当前工作实际，解决立法滞后和缺位问题；二是更新各项履职行为规范制度，完善操作规程，如细化行政处罚标准，使之具有现实操作性。

(二) 提高执法人员法律素质，完善依法行政细节。

一是健全法治队伍。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，积极推行政府法律顾问制度。基层央行，特别是县支行，要加快法治队伍建设，扩大法治队伍，培养专业的法律顾问、法律专干。二是按照国家普法工作和人民银行岗位职责的要求，把法律教育与其他业务培训放在同等重要位置，有计划、有组织的进行法律知识培训学习，提升全辖干部职工的依法履职能力，尤其要加强对县支行执法人员法律及业务知识的培训。三是改善执法作风，在依法行政许可过程中，要严格许可资料审核，在执法检查过程中严格执法检查程序和手续，合理安排执法检查内容。注意操作细节上的处理，培养严谨的工作习惯，确保行政执法程序合规，手续到位，文书清晰，处罚得当，避免履职行为的操作风险、法律风险和声誉风险。

(三) 强化依法行政监督，为行政履职保驾护航。

一是加大行政执法监督力度，强化纪检、内审部门与法律事务部门的沟通协调，建立对执法部门和执法人员的考核。二是充分发挥行政处罚和行政复议委员会在执法检查过程中的把关、监督作用。三是建立对法律事务部门的监督机制，对法律事务部门开展行政许可、行政处罚等案卷评查工作、法律审核、执法证管理等工作进行监督。四是加大中支机关对县支行依法行政的监督检查，及时纠正县支行依法行政中的违规及不作为行为。五是加大责任追究力度。对不正确发放行政许可、履行行政处罚自由裁量权，影响单位声音等行为追究责任。