公共财政视角下地方政府投资效率研究

冯利斐

（杭州市委党校余杭区分校，杭州　311100）

公共财政视角下地方政府投资效率研究

冯利斐

（杭州市委党校余杭区分校，杭州311100）

政府投资有助于应对市场失灵、调节经济结构，利于经济持续健康的发展。首先，介绍政府投资的特点、政府投资效率的概念和如何衡量政府投资效率的相关经济理论；接着，以Y区为例分析地方政府投资的现状和存在的问题；最后，针对地方政府投资存在的不足，提出要在政府投资制度建设、考核机制方面加以改进等对策。

政府投资；投资效率；协同发展；智力建设

当前我国经济社会发展正处在转变发展方式调整产业结构的关键时期，当务之急如何扩大政府投资尤其是提高政府投资的效率是摆在各级政府面前的一大难题。因为那些跨越中等总收入陷阱的发达国家如日本、韩国一般都是到经济转型升级基本完成、工业化基本实现，同时城市化率达到70%左右后，投资才慢慢放缓。与此相反，那些陷入中等收入陷阱的国家，在人均GDP不足5 000美元时，政府投资就大幅度减少，进而使经济增长的动力减弱。因此，在当前有效需求仍需扩大的背景下，如何进步提高政府投资效率，扩大有效投资意义重大。

一、政府投资的内涵

（一）政府投资的定义

最早提出政府投资概念的是古典经济学派的创始人亚当·斯密，他指出市场经济发展初期需要政府政策投资。对于政府投资的定义，不同专家学者有不同的看法，当前学界对政府投资主要可概括为三类：一是认为政府投资就是指财政支出中政府用于投资的那部分支出；二是认为政府投资的必须是有关国计民生的民生工程及项目，这些项目是社会需要的但是市场不能提供，只能由政府来投入资金；三是从政府投资的目的性出发，认为政府投资是为了促进经济的发展，是一种政策手段。虽然各专家学者对政府投资的定义不尽相同，但本文认为，政府投资是基于促进经济稳定增长和经济结构科学合理为目的，通过政府或国有企业对一些公共部门或者外部性较强以及事关国家安全的产业进行的一种投资行为。

（二）政府投资效率的定义

投资效率本质上就是指资源配置的效率。帕累托最优就是资源配置效率的衡量标准，即当前经济社会已达到一个最优状态，一方效用的提高必须以另一方效用的降低为代价。具体到政府投资效率，是指政府如何在政府投资的规模效率、结构效率、投入产出效率等方面实现帕累托最优。

（三）政府投资的主要特征

1.公共性与基础性。追求社会效益是政府投资的出发点和归宿，政府投资是在满足社会效益最大化的前提下才去追求经济效益，其主要目标是实现经济和社会发展的良性循环，为国民经济的健康快速发展提供重要保障。

2.全局战略性。政府投资是基于国家和社会发展的全局利益和长远利益的考虑，因为在市场经济条件下，企业追求自身利益最大化，对那些投资时间长、外部性强的诸如教育、科技、国防等产业投资较少，而政府对基础产业和公共物品的投资是对市场投资的重要补充，一方面拉动内需，另一方面又促进国民经济体系的完善。

3.宏观调控性。维持稳定是政府的职能，政府投资既是政府在履行职能又是政府调控的重要手段。当市场失灵时，政府这只“看得见的手”要发挥相应作用，实现经济整体稳定和平稳。

二、地方政府投资存在的问题——以Y区为例

（一）理念未完全转变，有待进一步开阔思路

有效投资，顾名思义就是指有效益的投资。那何为有效益呢？如果产出大于投入，那就是有效益吗？答案并非如此。在注重投资本身收益的同时，我们还要考虑该收益的“外部性”，即负外部性，那种高污染高能耗的项目，可能收益比较高，但却是以牺牲环境为代价的，是以后期不可持续发展为代价的那就不能进行上马投资，如果已经开办，要么关停要么通过转型而升级。作为政府，在进行投资时，不能眼里只盯着GDP的增长率，更应该统筹考虑全社会的效益，那些消耗大量能源材料的项目坚决关停。因此，GDP作为考核的指挥棒也要发生变化，政府有效投资应该是以满足公共消费品的提高为目标。当前，我们的主要任务是加快转变发展方式，促进产业转型升级，因此转变有效投资的理念显得尤为重要。

（二）资源利用效率低，投资效益不高

1.资源利用效率偏低。我们知道，经济增长率=投资率（全社会固定资产投资/地区生产总值）×投资效率。在投资效率不变或者下降的情况下，持续加大投资总额占国内生产总值的比率，亦可提高经济增长率。比如我们可以看到，2008年时余杭区的投资率是49.3%，而到2013年时Y区的投资率高达67.55%。尽管投资加速增长，但是我们发现余杭区的经济增长速度却在放缓，这意味着，庞大的投资对经济增长的拉动作用越来越力不从心，那也说明投资效率在降低。由此可知，近几年Y区投资总额虽一直处于增长状态，但是投资效果却是不理想的，一旦投资到达临界点，就可能面临经济放缓乃至停滞的危险。

2.低效传统产业挤占大量环境空间。虽然最近几年Y区产业结构逐步调整，但传统产业占比仍然偏高。我区2013年产值前十大行业分别为通用设备制造业、电气机械和器材制造业、非金属矿物制品业、纺织业、纺织服装服饰业等行业，其中有三大行业劳动生产率低于全区平均水平，5个行业主营业务收入利润率低于3%。2013年我区规模以上工业全员劳动生产率为13.36万元/人，33个行业大类中有7个行业劳动生产率低于10万元/人，主要是皮革、毛皮、羽毛及其制品、制鞋业、纺织业、纺织服装服饰业、家具制造业、木材加工和木竹藤棕草制品业等行业。2013年纺织业、纺织服装服饰业两大产业增加值合计占规模工业总量的16.8%，但从业人员年平均人数达到5.48万人，占规模工业总量的26.5%。

（三）工业投资比例偏低，影响未来综合实力提升

纵向比较来看，2011—2013年，Y区工业投资分别增长17%、14%和8.5%，增速逐年下滑，工业投资占全部固定资产总额的比重也呈下滑态势，2008年工业投资占全部固定资产总额的比重是32%，到2013年二者的比重下降到只有20.7%（数据来源于2013年余杭统计年鉴）。随着“小升规”等工作的推进，Y区规模工业主营业务收入逐年提升，因此工业固定资产投资与主营业务收入比例较低的现状未得到根本改善。

横向比较来看，Y区工业投资增幅在七县市中排名第四，桐庐县工业投资增幅为12.6%，在七县市中排名第一。同时应该看到，Y区的工业投资在前五个月都处于负增长，直到第六个月才实现了正增长。

（四）投资不足与投资过度并存，解决投资的结构性矛盾

近几年，随着房地产市场的升温，Y区外资房地产实际利用外资占比不断提高，2013年，外资房地产项目占全区实到外资的68.9%，而制造业项目实到外资仅占10%。全年新批的12个制造业项目中，合同外资1.45亿美元，仅占新批项目合同外资总额的12.8%，并且总投资在1 000万美元以上项目只有5个，缺乏高质量、有带动作用的工业大项目。同时，目前Y区在建的重点商贸项目有理想银泰城、华元欢乐城、海港城、永旺梦乐城、宜家家居等，对于我区来说商业综合体在今后一段时间将处于饱和状态。面对商业综合体的饱和、滥建，杭州市政府将对现有的商业综合体布局进行调整，将采用“四个一批”的方式，即“退出一批”“提升一批”“整合一批”“新建一批”，以达到提升商业综合体的目标。

（五）投资空间总体上较分散，产业聚集力难以发挥效应

一是产业规模普遍偏小，集聚区内单体规模较大的骨干企业数量不足，带动性不强，缺少大企业、大项目支撑，另外集聚区中除龙头企业外的规模以上企业项目偏少，特色不够突出。二是集聚区企业关联度不强，产业发展缺乏上下游产业和相关产业支持，成长性差，不能形成较为完善的产业链和集聚规模效应。三是产业层次不高，企业门类比较分散，特色不突出，层次低，项目带动力弱。一些集聚区主导产业不明显，企业创新能力差，产品技术含量低，缺乏自身的核心技术，企业创新力和竞争力严重不足。

三、提高地方政府投资效率的建议

有效投资对推动地方经济社会发展至关重要，是稳增长的重要举措，是促转型的有力支撑。对余杭而言，扩大有效投资正是实现经济持续健康发展的基础，是实现“十三五”发展目标的重要支撑。本文在以上分析的基础上，为促进政府有效投资提出一些意见建议。

（一）集中精力抓项目，优化服务促投资

在市场化配置资源的基础上，建议政府要集中精力抓项目促投资，确保扩大有效投资目标落实到位、服务协调到位、要素保障到位、考核监管到位。

一是重项目招商。结合我区产业特点，加强对工业项目、生产性服务业项目的招引，围绕重点产业、盯住重点企业、奔赴重点地区。加强与国土、科技等部门的通力合作，按照每月都有主题招商活动的要求进行策划，重点在长三角、珠三角、环渤海和欧洲、美国、日本、香港、台湾地区，策划举办先进装备制造、生物医药、新能源、信息软件、现代金融等为主题的一批招商活动。同时，排定目标企业、目标项目，积极开展小分队敲门招商，主动上门推荐宣传，获取项目信息，推进在谈项目，从“项目找上门”转变到“上门找项目”，有效提升项目质量，助推产业结构调整。

二是重项目落地。充分发挥招商信息平台在推动部门和平台联动、招商信息互通、整合招商资源等方面的积极作用。落实招商引资“责任制”，按照区四套班子领导对“五城一基地”及重点镇街的年度招商引资考核指标、重大在谈项目分包负责推进，实行“一对一”跟踪落实，做到责任项目、责任问题、责任单位、责任领导、责任时间“五个明确”，完善招商引资工作长效机制，进一步发挥主平台的主导作用。认真做好重点项目土地报批、政策处理、招投标等相关工作，抓紧开工、及早见效。

三是重项目服务。加强对投资项目的跟踪、服务、协调和督查，及时帮助解决项目推进中出现的困难和问题，进一步提升支持企业创业创新工作的服务水平，畅通企业投资的通道。尤其做好区四套班子领导对“五城一基地”及重点镇街的年度招商引资项目的落实和跟踪服务，及时协调解决重大项目推进中的矛盾和问题。要优化审批服务，简政放权，进一步推进投资项目审批时限提速、审批程序简化。要强化责任落实和考核，定期督查通报各地投资完成情况，建立重大项目推进、有效投资任务完成情况与用地、财政奖励挂钩的机制，营造各级各部门合力推进项目建设的良好氛围。

（二）创新投资方式，优化投资结构

1.提高工业有效投资。工业是实体经济的主体，是区域经济增长的主要动力。我们知道，在次贷危机爆发后，奥巴马政府几乎是完全听任房价的下跌，没有出台刺激房地产发展的政策，也没有把金融业复兴作为施政重点，而是提出了重振制造业发展的宏大目标，以实体经济的健康发展为虚拟经济的复苏奠定基础。奥巴马政府坚持不懈地发展制造业，是因为奥巴马已经认识到，制造业是实体经济的核心，是一国经济保持可持续发展的基础，把有限的资源引向制造业，不仅可以增加就业岗位，也有利于促使经济结构重新回归健康的状态。一要着力招引能促进工业经济较快发展的大项目、能促进产业生态系统形成的关键项目、有市场竞争力的高新技术项目和战略性新兴项目，提高工业项目质量。二要强化项目化管理，对全区重点工业项目进行排查摸底，逐月跟踪进度，及时掌握投资项目的新情况、新问题，增强趋势研判、对策研究。三要关注重点项目推进节点，紧盯审批、开工、投产等关键环节，切实做到“前期项目抓报批、开工项目抓进度、竣工项目抓投产”，最大限度挖掘工业投资。

2.创新投资方式。要提升投资有效性，增加投资投入产出比，还必须积极创新投资方式。比如，可以由政府牵头设立天使投资基金、创业投资引导基金，采取政府带头、民间跟进的投资方式，实现“政民合一”，吸引更多的社会资金配套进入，加大对科技型中小企业的金融服务和支持，从而达到“事半功倍”的效果。再如，可以学习借鉴北京市中关村发展集团首创的“集群投资”，实现国有资本投资从“点对点”向“点对链”的延伸，从而大大提升政府投资效益。

（三）解放思想，树立协同发展理念

1.本地发展与省、市的发展协同。Y区的发展既要靠自身的努力，同时要把本区域的发展纳入事关全省、全市发展的大局中来。纵观各国经济发展史可以看出，区域间均衡发展大多是政府一厢情愿的政策安排，实际上，往往是区域间的非均衡发展造就了现代经济强国、强区，同时也缩小了区域间的贫富差距。余杭区应利用好杭州市城市外扩中具有无缝对接的天然优势，密切关注杭州政策性投入倾向区块，在未来三至五年集中财力、物力，重点规划建设未来科技城、临平新城、北部新城等，根据地区资源特色配套、互补式发展区域中心镇。充分利用省市发展的有力政策，把握发展机遇，练好内功的同时借势、借力发展。消除管理上受行政区域限制的顾虑，将更多的资金投入到产业发展中去，保证城市发展与产业结构转型升级的匹配，充分利用经济发展不受行政区域限制的“溢出效应”，辐射带动本区域经济的发展。

2.区内发展协同。在地区经济发展中，由于区位优势、政策扶持力度的不同，有些地区在经济发展上更有优势，发展得也更快更好，成为区域经济发展的领头羊，反过来政府又会增加更多的投资。因此，区内发展既要特色发展又要错位发展。结合我区城市重点区域建设，集中资源要素，有力推进余杭经济开发区、未来科技城、乔司国际商贸城、勾庄物流园区和仁和先进制造业基地等五大产业平台建设，尤其要明确未来科技城和余杭经济技术开发区各自的职能定位。同时，要兼顾区内其他区块的发展，鉴于资源的有限性及产业集群发展的客观约束，其他地区可以发挥未来科技城和余杭经济技术开发区的承接功能，为其上游或者下游提供服务。这样不仅可以避免同类竞争，形成不同层级、功能各异、互动发展的格局，而且可以在本区域范围内构建较为完善的产业生态链。

［1］林民书，张志民.低效与经济增长：对中国资本存量和无效投资的估算［J］.河南社会科学，2008，（5）.

［2］吴育华.投资分摊的有效算法［J］.天津大学学报，1991，（1）.

［3］王小鲁，樊纲.中国经济增长的可持续性——跨世纪的回顾与展望［M］.北京：经济科学出版社，2000.

［4］王天营.我国固定资产投资对经济增长的滞后影响研究［J］.经济问题，2004，（10）.

［5］王海波.对党的经济纲领的历史考察［M］.北京：中国社会科学出版社，2012.

［责任编辑陈丽敏］

F812.7

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1673-291X（2016）22-0070-03

2016-07-08

冯利斐（1984-），女，浙江临海人，讲师，硕士研究生，从事区域发展与产业政策研究。