我国政府绩效审计研究述评

吴 艳，蒋剑桥，李美华

（1.广东外语外贸大学 政治与公共管理学院，广东 广州 510006；2.广东财经大学 人文与传播学院，广东 广州 510665）

我国政府绩效审计研究述评

吴 艳1，蒋剑桥1，李美华2

（1.广东外语外贸大学 政治与公共管理学院，广东 广州 510006；
2.广东财经大学 人文与传播学院，广东 广州 510665）

通过对我国政府绩效审计的研究情况进行梳理，从绩效审计内涵、范围、理论动因、职能目标和评价指标等方面归纳了相关研究成果。随着政府绩效审计内涵的不断丰富和范围的不断扩展，其职能和目标研究也应得到创新发展。政府绩效审计在传统的监督检查职能基础上，逐步向为行政和立法部门提供决策咨询服务转变，其作用不仅表现为解除公共受托责任，更应以推动行政问责、提升公共价值和促进管理优化为目标。我国学者仍需对政府绩效审计理论进行深入分析和研究，融合绩效评估、国家财税与预算体制改革、审计体制改革等关联领域的研究成果，从系统和综合角度提升我国绩效审计的理论与实务水平。

政府绩效审计；研究述评；内涵；职能

一、引言

现代政府绩效审计(Performance Audit)诞生于20世纪40年代的英美等国，它是审计部门独立开展的对政府公共部门的监督活动。20世纪70年代新公共管理运动在世界范围内引发了对政府责任和工作绩效的广泛关注，这在很大程度上促进了政府绩效审计的推广。受新公共管理理论影响，政府审计工作更加注重结果和绩效导向，全社会对于公共产品与服务的质量和效果信息产生强烈的需求。在这一背景下，西方国家的政府绩效审计得到迅速发展。据有关学者早期统计：截止到20世纪90年代中期，美国绩效审计业务量约占其全部政府审计业务量的85%[1]。

我国于1983年成立了国家审计署，开始建立现代化的审计制度。在20世纪80年代中后期，我国开始了对于效益审计的理论研究和局部试点工作，但绩效审计由于缺乏经济和政治基础没有得到长足发展。20世纪90年代，我国的政府审计主要以财务收支的真实性、合规性审计为主，仅零星开展了带有一定程度绩效审计性质的绩效审计工作。加入世贸组织之后，伴随我国市场经济体制的发展和公共财政体制的完善，公众越发关注公共资金使用的效果性，对政府公共服务的质量产生了监督意识。基于此，我国政府开始学习和借鉴和发展国际先进的绩效审计制度。学术界众多学者对绩效审计理论进行了广泛的研究和探讨，为我国绩效审计的发展贡献了智慧。

二、政府绩效审计的内涵

对于政府绩效审计，我国学者习惯使用“绩效审计”这一名称，而我国的审计实务部门对应称为“效益审计”。许多国家对“绩效审计”都有另外的称法，如英国和加拿大分别使用“货币价值审计”和“综合审计”来指代绩效审计。但综合来看，最为普遍的名称仍是“绩效审计”。1986年最高审计机关国际组织(INTOSAI)在审计会议上发表了《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》，在声明中对绩效审计做出了界定：绩效审计是对公共部门管理公共资源的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)所做的评价与监督[2]，也就是惯称的“3E审计”。

绩效审计的定义随着审计实践的开展不断变化，其内涵不断丰富，最具有代表性的是1989年加拿大学者丹尼斯·普瑞斯波尔提出“5E审计”的概念。他在传统“3E审计”的基础上加入了环境审计(Environment Audits)和公平性审计(Equity Audits)，环境审计是指审查自然资源的有效利用情况和对生态的保护情况，公平性审计则是指审查政府项目及政府活动所产生的利益分配与再分配的公平性及其对社会秩序的影响[3]。针对绩效审计内涵，我国学者也进行了有益的探索。戚振东等认为，我国现阶段处于社会问题多样化突显的转型时期，政府绩效审计不应局限于“3E”方面，而应扩展绩效审计的维度，开展多样性的绩效审计[4]。建

设环境友好型社会和维护社会公平正义是我国经济和社会发展的必然要求，因此“5E”审计和多样性审计更加适应于经济社会发展对于政府绩效审计的内在要求，在理论研究中应更加重视和采纳多样性审计的有关定义和内涵，比如增加社会发展的可持续性维度等，这一方面还有待于持续深入的研究。

毫无疑问，“3E”中的三个维度之间具有相互联系、内在统一的关系。经济性和效率性制约着效果性的达成：一项公共项目如果存在经济成本偏高、资源利用效率低下的问题，其项目的社会效益等目标的实现肯定会受到影响。反之，如果公共项目以效果性为目标导向，通过目标管理来进行成本控制和优化管理，其经济性和效率性往往能达到较高的水平。可见，经济性、效率性和效果性的内在关联决定了它们之间在某些条件下可以达成相互促进的良好效果，进一步明晰它们之间的协同效应有利于提升绩效审计实务工作水平。

三、政府绩效审计的理论动因

理论界对绩效审计产生的动因有各种不同的观点，最具代表性的是绩效审计产生于公共受托责任，政府绩效审计是为了公共部门解除其公共受托责任而产生的。另有众多学者研究了新公共管理运动对绩效审计的推动作用，甚至可以说，政府绩效审计是配合新公共管理运动需要而得到发展的，成为了新公共管理运动的内容之一。雷达研究了新公共管理运动和绩效审计之间的密切联系，新公共管理运动的核心理念引发了对政府绩效和责任履行的高度关注，为绩效审计创造了政治环境和管理环境[5]。陈骏则从利弊两方面分析了新公共管理运动对绩效审计产生的理论与实践影响，认为新公共管理存在一定的误区，对绩效审计的发展产生负面的影响，如“理性经济人假设”和“市场导向”容易导致审计过程中过分追求效率而忽视公平，“结果导向”则可能导致审计工作中重视短期绩效的评价而忽视长期性的绩效指标。但另一方面，新公共管理对绩效审计也存在着有利影响，比如推动政府审计的重点从合规性审计转向绩效审计，健全了政府绩效审计的评价机制，形成了独立的绩效审计机构等等[6]。王晓梅全面总结了绩效审计的相关理论基础，归纳了三个方面的理论动因：政治学理论动因表现为社会契约论和人民主权学说，经济学理论动因则是委托代理理论，而新公共管理理论构成了绩效审计的行政学理论动因[7]。

从近年来的研究趋势看，部分学者将理论动因研究延伸到了政府绩效审计影响因素的研究。赵彩霞、张立民等通过定量分析的方法证实了制度环境因素对于政府绩效审计的开展成效具有显著的影响[8]。徐相锋、鲍春雷将协同理论与政府绩效管理相结合，从纵向协同、横向协同和内部协同三个方面论述了政府绩效管理中主客体因素间的相互联系和影响[9]。

综上所述，我国对于绩效审计理论动因的研究取得了一定的研究成果，但是相关的研究相对分散，需要在完整性和系统性方面进行提升。同时，理论动因研究对于绩效审计实务产生的指导作用相对薄弱，有待于在今后研究中得到加强。

四、政府绩效审计的职能和目标

最高审计机关国际组织在《国际组织绩效手册》中对绩效审计的职能进行了阐述，主要表现为为有关决策机构和政策制定部门提供信息和咨询服务。相比而言，我国学者对于这一问题的研究更为深入，谢志华等将政府绩效审计的职能划分为两个层面：解除受托责任层面和决策有用层面[10]。现阶段我国绩效审计的职能主要以解除政府部门公共受托责任为主，随着今后政府职能不断转型，绩效审计的职能将向决策有用层面转变。吴国萍认为，在我国现阶段政府绩效审计的目标是对公共资源使用和管理的有效性进行检查和评价，有效性至少应包括经济性、效率性、效果性和合规性四个方面[11]。

综合来看，以上学者所论述的绩效审计职能和目标都具有一定的合理性。随着政府绩效审计内涵的不断丰富和范围的不断扩展，其职能和目标研究也应得到创新发展。政府绩效审计在传统的监督检查职能基础上，逐步向为行政和立法部门提供决策咨询服务转变，其作用不仅表现为解除公共受托责任，更应以推动行政问责、提升公共价值和促进管理优化为目标。

五、我国政府绩效审计研究的未来方向

首先，政府绩效审计研究可以与绩效评估研究相互借鉴。温美琴等认为，政府绩效审计本身也是一种政府绩效评估行为，是对政府部门、财政预算单位、公共投资项目等的绩效所进行的检查、监督和评价[12]。这说明了绩效审计与绩效评估之间存在紧密的内在联系，绩效审计的理论研究可以借鉴绩效评估的各项研究成果，达到二者相互促进和共同发展的效果。

其次，我国政府绩效审计研究必须坚持理论创新导向，以适应不断发展变化的绩效审计实务工作需要。虽然我国在绩效审计研究领域相比国际领先水平仍存在一定的差距，但是仍然取得了不少创新性研究成果。比如，陈宋生从制度变迁理论出发，分析了审计制度变迁的各项影响因素，运用制度经济学中的制度供需分析、制度变迁的成本-效益对比分析，论证了我国绩效审计的未来发展，为我国从合规性、真实性审计制度向绩效审计制度的转变提出了建设性的建议[13]。

再次，绩效审计理论研究必须与绩效审计实践紧密结合。深圳市和青岛市等地是我国最早开展绩效审计的地区，其政府绩效审计经验居于全国的前列，探索出了一系列先进的现代审计方法。深入总结先进地区的有益经验并逐步地推广到全国同类地区和同类项目，是我国绩效审计的良好推广途径。

我国学者仍需对政府绩效审计理论进行深入分析和研究，融合绩效评估、国家财税与预算体制改革、审计体制改革等关联领域的研究成果，从系统和综合角度提升我国绩效审计的理论与实务水平。

[1]廖洪，王素梅.中美政府绩效审计比较[J].审计与经济研究，2007，22(6)：7-11

[2]钟刚，谢赤，周黛.政府绩效审计研究动态评析[J].财经理论与实践，2009(3)：69-73

[4]王光远.管理审计概论[M].北京：中国人民大学出版社，1996：156

[4]戚振东，吴清华.政府绩效审计:国际演进及启示[J].会计研究，2008(2)：76-85

[5]雷达.新公共管理对绩效审计的影响及对我国绩效审计发展的启示[J].审计研究，2004(2)：36-42

[6]陈骏.我国政府绩效审计发展机制研究——基于新公共管理背景下的辩证思考 [J].审计与经济研究，2006 (3)：16-20

[7]王晓梅.政府绩效审计：理论基础与风险分析[J].审计研究，2007(2)：17-20

[8]赵彩霞，张立民，曹丽梅.制度环境对政府绩效审计发展的影响研究[J].审计研究，2010(4)：22-28

[9]徐相锋，鲍春雷.协同性政府绩效管理探讨[J].中州学刊，2010(5)：15-18

[10]谢志华，孟丽荣，余应敏.政府绩效审计职能之二维层面：解除受托责任与实现决策有用[J].审计研究，2006 (3)：23-32

[11]吴国萍.关于开展政府绩效审计工作的思考[J].审计研究，2005(2)：56-58

[12]温美琴，徐卫华.论我国审计监督机制的完善——基于深圳政府绩效审计实践的思考 [J].南京社会科学，2006(5)：47-53

[13]陈宋生.政府绩效审计研究[M].北京：经济管理出版社，2006

[责任编辑：王凤娟]

F239.0

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1009-6043（2016）12-0085-02

2016-10-27

吴艳(1980-)，女，湖南涟源人，广东外语外贸大学政治与公共管理学院副教授，博士。研究方向：社会管理。

广东财经大学校级项目资助(08BS18001)。

蒋剑桥