我国农村土地流转中存在的问题及对策建议

牛一帆

(哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院，黑龙江 哈尔滨 150028)



我国农村土地流转中存在的问题及对策建议

牛一帆

(哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院，黑龙江 哈尔滨 150028)

摘要：通过回顾新中国成立以来我国农村土地制度的变迁，分析我国农村土地流转制度的现状与存在的问题，重点对我国农村土地流转制度的深化改革进行了思考与展望，提出以下对策：完善土地流转相关法律政策，保证农民拥有完整的承包经营权；对流转土地实施全过程监管，解决征地补偿费的截留问题；健全农村土地流转机制，扩展农村流转市场；形成土地收益分配机制，切实保障农民利益。

关键词：土地制度；土地流转；改革

土地是农民的主要生产资料和生存资料，是“三农”问题的核心，是实现农村经济发展的突破口。土地流转问题能否合理解决，关系到农村和整个社会的稳定以及中国梦的实现。新中国成立六十多年来，中国农村土地制度大体上经历了“分—合—分”的演变历程。从土改到初级、高级合作社再到人民公社，走的是“从分到合”的路子；而自1978年党的十一届三中全会之后，走的又是“从合到分”的路子。2008年10月，中共中央在《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出“建立健全土地承包经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营”的重大战略决策。这是再次走向“合”的尝试。2014年召开的中央农村工作会议上指出：“要积极发展多种形式适度规模经营”，“要引导和规范土地经营权有序流转”。可以预见，这必将再度引起农村土地流转制度的巨大变革，并为土地改革指明方向。

一、我国农村土地制度的变迁

我国农村土地制度的变迁分为以下三个阶段：

1.土地改革阶段，始于1950年七届三中全会。会上指出：土地改革的总路线应该是依靠贫农、雇农，团结中农，中立富农，有步骤地有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产，并在同年《中华人民共和国土地改革法》中加以完善。该法指出，土地改革的目标是：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”。1952年底，土地改革基本完成。

2.合作和集体经营阶段。此阶段又分为以下四个小阶段：一是农业生产互助组阶段。该阶段规定要按照自愿互利的原则，激发农民劳动互助的积极性。二是初级农业生产合作社阶段。该阶段要求完成农业的社会主义改造，目标是使农业能够由落后的小规模生产的个体经济变为先进的大规模生产的合作经济。三是高级农业生产合作社阶段。该阶段鼓励合作基础较好并且已经办了一批高级社的地区，在1957年基本上完成高级形式的农业合作化。四是人民公社阶段。在该阶段，人民公社是形势发展的必然趋势。在这一制度下，土地和农具等生产资料和生活资料都归公社集体所有。

3.家庭联产承包责任制阶段。此阶段包括两轮土地承包时期。第一轮土地承包期是1978—1993年，在此期间土地虽不许包产到户，但肯定了包工到组、联产计酬的管理方式。第二轮土地承包期是从1993年至今，在此期间肯定了土地流转制度，提出“按照依法自愿有偿原则，农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。在2014年《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中再次强调“大力发展土地流转和适度规模经营”和“赋予农民更多财产权利”，为下一步农村改革指明了方向。

二、我国农村土地流转中存在的问题

从1978年至今，我国农村土地实行家庭联产承包责任制，实现了集体土地所有权与土地使用权“两权分离”。在此制度下，土地归集体所有，承包经营权归农户所有，即农民拥有的土地权利是不完整的。尤其在土地财政盛行的大背景下，农民的土地承包经营权和宅基地使用权面临国家土地征收权的过度干预，这大大阻碍了农民集体参与工业化和城市化的积极性，损害了农民的利益，导致了征地纠纷，影响了社会和谐。目前我国农村土地流转中主要存在以下问题：

1.土地产权关系与经济关系不对等，农民利益受损。按照我国法律规定，农村土地所有权属集体所有，土地要想流转，只能由政府征用并支付一定的补偿，即土地一级市场上的受让方只能是政府，由政府再将土地在二级市场进行转让或直接划拨。因此，农村土地在一级市场上的出让价格远低于市场价格，农民潜在的经济利益严重受损，而政府却可在二级市场上获得高额利润，土地财政也由此衍生。

2.征地补偿款存在截留现象，农民利益进一步受损。由于我国相关立法未对土地补偿费的留存发放作出具体规定，一些地方钻法律的漏洞，在分配管理主体、行政截留、村委会留存、分配的公正性等方面存在着许多问题。同时，多数农民文化水平较低，对土地补偿费认识模糊，维权意识淡薄，在土地补偿费的留存与发放中丧失了决定权，致使利益进一步受损。

3.土地收益分配欠公平，政府与民争利时有发生。受计划经济的遗留影响，目前我国城镇化仍多为地方政府推动型，行政机制远强于市场机制的作用，因此农村土地的流转过程具有鲜明的强制性和垄断性特征，由此导致土地收益在政府、村集体、农户等主体间的分配比例有失公平。而作为弱势群体的农户，在土地收益分配中占比很少，地位更是难以得到保障，导致农民利益受损，失地之后生存失去保障，各类社会问题频发。

三、完善我国农村土地流转制度的对策建议

正是由于认识到现行的土地流转政策、利益分配政策等方面的不足，中共中央在2014年召开的中央农村工作会议上指出：“要积极发展多种形式适度规模经营”，“引导和规范土地经营权有序流转”，为下一步农村改革指明了方向。针对我国农村土地问题，提出以下对策：

1.完善土地流转相关法律法规，保证农民拥有完整的承包经营权。通过立法赋予农村土地与国有土地同等入市和同价交易的权利，允许部分农村土地进入土地二级市场进行交易。具体可根据土地性质进行划分：对于多数经营性用地，允许农民或集体进入土地二级市场自由交易；对于公益性用地，仍需在土地一级市场进行，政府可以通过征收的方式对被征地农民进行补偿，补偿的标准应该接近经营性用地收益水平。

2.对流转土地实施全过程监管，解决征地补偿费的截留问题。再完善的法律制度，如果没有严格的监管措施，也只能是一纸空文。因此，要加强对分配管理主体、政府相关部门和村委的监督，对征地实施过程、征地补偿费分配过程、征地后农村集体以及失地农民安置过程进行监督。同时，强化对征地行为的监督，保障人民群众对征地行为的知情权，增加征地行为的透明度，充分发挥人民群众的监督作用。

3.健全农村土地流转机制，扩展农村流转市场。依托“互联网+”建立农村经营管理和土地承包管理信息化网络，为农村土地流转提供农村土地承包政策咨询和信息化网络平台。同时，落实人员配置，登记和汇集流转土地的数量、区位、价格等信息资料，定期公开发布，并认真做好土地流转信息提供、政策咨询、合同签订等服务工作。

4.形成土地收益分配机制，切实保障农民利益。通过法律限制地方政府的征地权，明确规定政府不得以行政命令侵犯农民土地财产权。并根据土地地租、土地税收和土地收益费进行划分：土地地租归属承包经营土地的农民或拥有农村土地所有权的集体；土地税收归属国家，由政府代为征收；土地收益费归属投资人，作为对投资方投入资产的补偿。同时建立“租、税”调节的土地收益调节体系，从宏观角度进行调控，切实防止土地收益分配不公。

[参考文献]

[1]张卫民.土地流转的现状与问题分析[J].中国乡村建设，2009(2):44-49.

[2]陈良敏，黎桃桃.中国农村土地流转问题的研究现状及展望[J].湘潮(下半月)，2013(8):54-55.

(责任编辑：乔虹)

中图分类号：D922.3

文献标识码：A

文章编号：2095-3283(2016)02-0118-02

[作者简介]牛一帆(1991-)，女，硕士研究生，研究方向：财政理论与政策。