WTO终裁稀土案件对我国稀土资源管理的启示

秦丽平

(上海财经大学浙江学院，浙江 金华 321013)



WTO终裁稀土案件对我国稀土资源管理的启示

秦丽平

(上海财经大学浙江学院，浙江 金华 321013)

摘要：稀土资源被称为工业维生素，是电子、石油化工、冶金等领域的重要工业原料。2014年8月，WTO终裁判定稀土案件中方败诉，意味着我国必须立刻取消稀土出口关税。通过对稀土案件经过及该案件所涉及法律问题进行阐述，分析我国稀土资源管理中存在管理缺位、无视环境代价过度开采开发、违规倒卖配额严重等问题。提出采取有效措施限制稀土资源消费，从稀土开采、生产到销售的各个环节严格管控，严厉打击稀土走私等现象，大力培养专业国际诉讼人才，积极援引GATT第21条“安全例外”原则进行抗辩等对策建议。

关键词：WTO；稀土案件；启示

一、稀土案件经过

2012年3月13日，日本经济产业省在向WTO递交的《关于中国违规限制3种原材料出口》报告中指出：“中国对稀土、钼、钨三种原材料实施的加征出口税、限制出口数量、设定最低出口价格等措施不符合WTO相关规定”。2012年5月，日本联合欧盟和美国，就此向WTO争端解决委员会提出仲裁申请，简称稀土案。

仲裁调解失败后，WTO于2012年7月设立争端解决专家组。2014年3月26日，WTO公布稀土案专家组报告，裁定中方涉案产品加征出口关税、限制出口数量和出口配额等措施(尤其是加征出口关税)违规。虽然专家组最终裁定中国加征稀土出口税的措施不适用GATT第20条“一般例外”条款，但部分争议问题的中方观点获得专家组支持。专家组明确了中国的资源主权原则，认可中国所实施的可持续发展战略，赞同中国资源综合保护政策，并肯定中国对资源保护所做的努力。

按照WTO争端解决的惯例，我国可以在专家组报告发布60天之内提出上诉。WTO需在3到4个月发布最终裁决报告。如果上诉机构终裁依然认定我国稀土出口限制措施违规，那么我国就必须执行最终裁决，修正违规的出口限制措施。专家组做出判决后，我国在规定时间内提出上诉。

日内瓦时间2014年8月7日，WTO公布关于中国稀土出口措施违规案的上诉机构报告。上诉机构维持专家组阶段的裁决，认为中方涉案产品出口管理措施违规，不符合WTO有关规则和中方加入WTO时的承诺。

二、稀土案件涉及的法律问题

裁定中国败诉，WTO主要是基于以下三个方面的考虑：

1.《中国入世议定书》第11.3条规定：“中国应取消适用于出口产品的全部税费，除非本议定书附件6中有明确规定或按照GATT1994第8条的规定适用”。在中国被指控的九种原材料出口限制案中，只有黄憐、锌和锰可按附件6规定征收出口税，而包括稀土在内其他六种产品未列入该附件中，所以裁定中方对稀土加征出口关税措施违规。

2.中国无权援引GATT1994第20条对《中国入世议定书》第11.3条进行例外抗辩。GATT1994第20条只适用于违反的义务规则，而《中国入世议定书》属于超WTO义务，且《中国入世议定书》第11.3条不含有“符合GATT1994”的表述[2]。

3.由于中方未能拿出足够的证据证明国内的生产或消费同样受到了限制，中方所采用的限制出口数量和出口配额的措施不满足GATT1994第20条的引用条件。GATT1994第20条属于一般例外原则，与本案相关的条款主要为GATT1994第20.b条和GATT1994第20.g条。

GATT1994第20.b规定：为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施。在我国稀土开发利用过程中环境污染问题严重，对人类和动植物的生命健康构成了严重的威胁。我国所采取的限制稀土出口数量和出口配额的措施，可以避免过度开采，减少环境污染，符合该条款的引用条件。

GATT1994第20.g条规定：为保护可用尽的自然资源有关的措施，如此类措施与限制国内生产或消费一同实施。引用该条款需满足三个条件：与保护自然资源相关；可用尽的自然资源；出口限制措施必须与国内生产或消费的限制措施一同实施。由于稀土属于可用尽且不可再生的稀缺资源，且限制稀土出口与保护自然资源相关，适用于该条款的关键在于裁定中方所采取的出口限制措施对国内一同实施。由于中国未能充分举证在国内生产或消费中采取了相应的限制措施，因此，专家组认为该案不符合GATT1994第20.g条的援引条件。需要注意的是，这里的“一同实施”强调的是在国内也应有相应的限制措施，并不等同于GATT1994第3条国民待遇原则的“同等对待”。即对于国内稀土产品，并不要求采取同等程度的同类稀土产品出口限制措施，也未明确要求限制措施的相对量或绝对量。如果国内有相应的限制措施，即便对出口产品的限制程度更大，在符合GATT1994第20条的前提下，不对出口产品构成明显歧视，亦视为合法。

三、我国稀土资源管理中存在的主要问题

虽然我国商务部多次发表声明指出在稀土开采、生产、加工等环节中实施了有效管控，但目前尚无公开信息和数据证明国内稀土的生产和消费受到管控措施的影响。1978—2009年，中国稀土年消费量从1000吨增至7.3万吨，净增73倍。2003年中国超过日本成为全球第一稀土消费大国，从2005年开始，中国稀土消费量占世界的比重就一直在50%以上，是世界最大的稀土消费国。2013年全球稀土总消费量11.65万吨，中国消费稀土量7.82万吨，占比超过65%。到2015年预计世界稀土需求量将达21万吨，中国国内需求13.8万吨。预测到2020年中国国内消费总量将达19万吨，高新技术领域消费量达13万吨，预计占全球总消费量的68%[3]。从统计数据来看，我国的稀土消费并未得到有效控制，这对我国例外抗诉举证是不利的。我国稀土资源管理中存在的问题主要表现在以下几个方面：

1.稀土产业生产环节管理缺位。在过去很长一段时间内，我国稀土开采、经营主体众多，各自为政。稀土企业长期超指标生产，难以统一定价、定质、定量经营。各个经营主体为了抢夺有限的市场份额，争相降价，恶性竞争，这造成了国内稀土市场供过于求、低价竞销，稀土出口价格极低，严重缺乏定价权。实际上，却把大量利润拱手让给别国。

2.地方政府一味追求GDP业绩，无视环境代价，过度开采开发。稀土资源的盲目开采，能快速带来财政收入，极容易成为地方政府政绩工程的牺牲品。长期以来，地方政府迫于政绩压力，往往采取“有水快流”的措施，放任或默认稀土资源的无序开采、生产和销售，而不考虑由此付出环境代价及其治理成本。

3.国内外生产和供给不一致，违规倒卖配额严重。虽然近几年我国不断整合稀土行业，打击无序开采行为，限制稀土出口，但是实际产量并没有明显减少。由于国内稀土价格远低于国外稀土价格，所以一直存在某些国内厂商在国内以较低价格购买稀土产品转手高价在国际市场销售的问题，造成国内外生产和供给不一致。2006—2009年，每年大约有2～3万吨稀土以氧化铁、大理石、去污粉、石灰粉等名义出口，或被转运到国外进行储备或深加工[4]。因此，这会给美日欧等国家造成错觉，认为中国限制稀土出口措施只是针对外国，是不公平的隐性贸易。这也是我国败诉的主要原因之一。

四、稀土案件对我国稀土资源管理的启示

第一，采取有效措施限制稀土资源过度消费。在稀土案中，我国未能证明其对下游企业使用稀土采取了相关限制措施。实际上我国对下游使用稀土的出口企业实行出口退税政策，但同时配额中未能出口的稀土仍被下游企业继续使用，这就变相鼓励了下游企业使用稀土，与环境保护的目标相违背。我国可以在对稀土资源出口征收出口税的同时，对国内稀土资源使用征收相应的资源使用税，以遏制对稀土资源的过度消费。

第二，对稀土开采、生产到销售各环节严格管控，严厉打击稀土走私现象。我国应进一步加大对稀土产业各环节的监管力度，严格把关稀土生产企业资质，科学预测国内稀土需求量，合理制定销售配额。同时，严厉打击以各种名义将我国稀土资源走私到国外的违法行为，依法捣毁稀土加工、走私地下黑色产业链。

第三，大力培养专业国际诉讼人才。目前，我国严重缺乏精通国际法、WTO规则、商务英语和商务谈判技巧的专业诉讼人才。从能力和素质来看，专业国际诉讼人才需要具有法学、管理学、理学或工学等复合型知识背景，以及广阔的国际视野，熟悉国际法律制度及其发展趋势。在我国产品遭遇国际诉讼时，专业人才能够对我国入世议定书进行认真研究，并参考国际上已有的做法，制定有效应对措施，从而在诉讼中占据有利地位。

第四，积极援引GATT第21条“安全例外”原则进行抗辩。GATT1994第21条规定，允许缔约方为保护其基本国家安全利益，釆取“与武器、弹药和作战物资的贸易有关的行动，及与此类贸易所运输的直接或间接供应军事机关的其他货物或物资有关的行动”。稀土除了在工业领域发挥重要作用外，也是非常重要的军事原料，稀土资源的大量出口对我国经济安全也存在一定影响。我国对稀土资源所实施的限制措施符合“安全例外”条款，我国在抗辩中可援引该条款进行免责抗辩[5]。

[参考文献]

[1]杜凤莲，王媛，鲁洋.中国稀土出口管制政策的理论分析与现实观察[J].稀土，2014(4)：112-118.

[2]彭德雷.“超WTO条款”法律适用研究：基于中国“稀土案”的考察[J].国际经贸探索，2015(1)：89-100.

[3] 全球稀土消费分布及中国稀土出口境况.中国选矿技术网.http://www.mining120.com/show/1411/20141101_172183.html

[4]孙章伟.稀土贸易和管理政策比较研究——以日本、美国、中国为例[J].太平洋学报，2011(5):49-59.

[5]梁咏.WTO体制下中国“稀土保卫战”的合规性研究——以安全例外为视角[J].上海海关学院学报，2012(2)：87-95.

(责任编辑：马琳)

中图分类号：F740.2

文献标识码：A

文章编号：2095-3283(2016)02-0037-03

[作者简介]秦丽平(1988-)，汉族，女，河南林州人，硕士，助教，研究方向：国际贸易。

20世纪80年代中期以来，中国以牺牲资源环境为代价，以极其低廉的价格出口稀土，满足了全球90%以上的稀土需求。自2006年起，中国开始实行稀土出口管制政策[1]，引起了一些稀土供应短缺的发达国家的不满，日本、美国和欧盟相继向WTO提起控诉。