新型城镇化进程中地方政府职能转变路径

刘 薇

(吉林财经大学 公共管理学院，吉林 长春130117)

城镇化是伴随工业化发展的历史过程，体现一个国家经济和社会的发展程度，同时也是实现国家现代化的必然趋势。我国的城镇化从改革开放后逐步推进，1978年城镇化率为17.9%，2013年城镇化率提升到53.7%，年均提高1.02个百分点[1]，但与西方发达国家相比，我国的城镇化进程更加艰难和复杂。在我国，农民工因为户籍限制不能享受城镇居民待遇，去除被城镇化和伪城镇化等因素的影响，实际城镇化率只有36%。当前我国正面临经济转型和升级，更需要利用城镇化扩大内需，拉动增长，推动实现社会主义现代化。党的“十八大”报告明确提出:“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路,推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调,促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”[2]“十八大”后，我国陆续出台了关于新型城镇化的顶层设计方案，特别是提出了新型城镇化的目标是到2020年实现常住人口城镇化率60%左右，户籍人口城镇化率45%左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。[1]新型城镇化目标的实现需要各级政府共同努力，尤其是作为城镇化进程的规划者、指导者和直接参与者的地方政府，其执政观念和职能必须发生质的转变。林涵碧(2006)认为，在城镇化进程中政府的职能作用主要体现在确立发展理念、科学定位区域内产业分工与协作、加强监管、改革城建投融资体制、统筹区域资源配置、促进可持续发展等。[3]唐耀华、胡小坤(2005)认为，政府应明确定位职能目标，通过政府行为解决城镇化中的核心问题。[4]吴若冰(2013)在界定地方政府职能定位和行为方式的基础上，提出政府职能实现需要行为的有效实施，并给出了优化行为的路径。[5]刘晓、唐葵(2015)认为，地方政府要依照市场规则，充分利用资源，有效规范政府行为。[6]铁锴(2014)认为，新型城镇化中应充分发挥政府作用，包括公正制度设计、制定公共政策、提供公共服务、公平市场监管、开放社会培育的责任，形成政府、市场、社会共同治理的格局。[7]以上成果对于研究新型城镇化进程中地方政府的职能转变、行为优化提供了重要的参考，有利于客观深入地分析地方政府在城镇化进程中所扮演的角色。新型城镇化被提升到国家战略后，地方政府纷纷意识到其将成为新一轮推动经济发展的引擎。但是需要特别引起重视的是，地方政府原有的“官本位”思想、政府主导的执政理念还会继续影响政府的行为模式。深刻理解新型城镇化的内涵及其与传统城镇化的区别，坚定不移地推动政府改革和转变职能，才是顺利推进新型城镇化的关键。

一、新型城镇化是我国经济社会发展的重大战略选择

(一)科学解读新型城镇化

新型城镇化是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，形成科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设格局。[8]笔者认为，对新型城镇化的理解应重点把握六个方面：第一，坚持以人为本的核心要求。新型城镇化最大的特点在于人的城镇化，即实现城乡居民待遇平等，推进农业转移人口市民化，创造良好的人文环境，体现为民服务的发展目标，真正实现人的自由、平等和无差别发展。第二，坚持统筹城乡协调发展。新型城镇化要实现城乡优势互补，资源均衡配置，城乡要素平等交换，打破城乡二元结构，城镇和乡村的发展成为统一整体，城镇是乡村发展的动力,乡村是城镇发展的基础，城乡共同协调发展。第三，坚持科学发展。新型城镇化要以科学发展观为指导，构建科学合理的城市格局，根据资源环境承载能力建设城市群，推动大中小城市和小城镇协调发展，与区域经济发展和产业布局紧密衔接。第四，坚持四化同步。四化同步指新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化协同发展，良性互动，以信息化与工业化的深度融合促进经济发展，工业化为城镇化发展提供基础和支撑，城镇化为农业现代化提供目标和动力，依靠四化的互动协调推动生产力的快速发展。第五，坚持生态环保。生态文明理念是推进新型城镇化可持续发展的强大动力，绿色、集约、智能、低碳发展应贯彻到城镇化建设的具体过程和行动中，强化环境保护理念和行为，节约利用资源，推动形成生态文明的城市建设和生产生活方式。第六，注重质量和内涵。新型城镇化区别于以往的“造城运动”，要求从根本上解决农村转移人口的住房、教育、就业和社会保障等问题，注重提高人口素质，满足人本身的需求，真正实现人的城镇化，而不是追求数量规模的增加。与新型城镇化相比，传统城镇化主要以政府为主导力量，片面强调农民向城市的转移、城镇人口规模的扩大、城镇数量的增加等。这种缺乏整体布局和统筹规划的城镇化政策，使得在城镇化推进过程中出现了诸多难以克服的问题：由于过于强调城镇数量和规模的增加，造成了土地城镇化而非人口市民化；由于缺乏长远规划和工业化支撑，在城市发展的同时却牺牲了农村和农民的利益；由于偏重于效率而忽视公平，过度开发使生态资源遭到严重破坏，等等。所有这些问题最终导致我国不仅出现了严重的“城市病”，而且由于忽视城镇化的质量和可持续发展，使社会发展存在较大的隐患。

新型城镇化在总结传统城镇化经验教训的基础上，摒弃了过去的错误做法，强调主体的多元化，以自下而上方式为主、自上而下方式为辅，政府更注重发挥调控规划、公共服务、秩序维护等职能，尊重市场资源配置规律，尊重农民的自由选择权利，强调资源要素公平分配和流动，利用信息化技术创新产业模式，发展服务业和特色产业，坚持全面、协调、可持续的城镇化发展道路。

(二)新型城镇化是我国迈向现代化目标的重要战略部署

1.新型城镇化是工业化发展的重要载体。发展城市就是发展产业，因为没有产业的带动，城镇化是不可能得到可持续发展的。产业结构调整和升级使城镇经济得到迅速的提升，对城市经济建设的投入实际上带动了工业的发展。城镇化要求城市和农村同步发展经济，以更好地发挥对自身和周边地区的经济带动能力，为工业化发展提供经济支撑。工业化进程需要土地资源，城镇化的主要特点就是将农村土地与第一产业分离，将一定的土地资源投入到第二、三产业中来，因此城镇化发展要为工业化发展提供充足的土地；城镇化发展要将农村人口从农业中脱离出来并逐步向第二、三产业聚集，促进农村剩余劳动力就地转移，为工业化发展提供充足的劳动力；工业化发展离不开产业结构调整，城镇化的发展路径就是调整产业结构，发展特色产业带动当地经济增长，因此城镇化的发展要为工业化提供产业聚集效应，以产业的发展带动工业化的快速转型，从传统工业化向现代工业化迈进。

2.新型城镇化是拉动内需的重要动力。我国经济增长主要靠投资、出口和内需“三驾马车”共同驱动。目前全球经济发展速度降低，欧美发达国家由于国内经济压力更是对中国出口货物采取各种形式的抵制和制裁。为了应对全球经济疲软的不利形势，我国经济增长最重要的动力是内需。从人口数量上来看，我国人口基数巨大，每个人作为消费者都是经济增长的内需潜力，扩大内需有利于整体推进我国经济发展水平，也有利于使人民共享改革开放发展成果，普遍提高人民生活水平。在我国农村地区，人多地少和粗放式农业生产方式、落后的消费观念使得广大农民的消费能力严重不足，极大地阻碍了农村市场的开拓。而新型城镇化发展可以使农民从第一产业中脱离出来，向第二、三产业转移。这种转移过程可以极大地带动第二、三产业的发展，并将释放巨大的消费能力，有利于拉动内需。有研究表明，城镇化率每提高 1%，所产生的经济效益等于出口10 万亿元。[9]

3.新型城镇化是解决“三农”问题的重要途径。我国农村人口多，户均土地经营规模远远不能达到规模化经营的要求；长期以来，种植成本较高、农民收入低成为我国“三农”问题的重要症结。新型城镇化通过资源的合理配置，通过产业发展吸引农村人口转移到二、三产业，有利于拓宽农民的收入来源，同时利用现代化技术集约利用土地达到规模化经营，可以极大地提高农业生产效率和现代化水平，增加农民收入，从而真正解决农村的根本问题，加快农村经济社会进步，缩小城乡差距，实现城乡协调发展。

二、新型城镇化与地方政府是互为动力的统一关系

新型城镇化不仅是历史发展的自然过程，也是社会演化的客观历程，与政府的作用密不可分，尤其是地方政府作为直接的指导者和参与者，其执政理念、职能与运转的体制机制也将发生质的变化。新型城镇化与地方政府是互相促进、协同发展的统一关系。

(一)新型城镇化为地方政府改革提供动力和目标

新型城镇化提倡观念更新、体制革新、技术创新和文化复兴，对地方政府执政提出了新的要求，为改革政府职能指出了新的目标。新型城镇化发展强调以人为本，实现人的城镇化，注重质量的城镇化，打破传统的物的城镇化，这使得地方政府关注的焦点是造福人民、富裕百姓。地方政府以新型城镇化为契机转变执政理念，逐渐回归公共服务和社会管理的本质职能，这也是政府治理能力现代化的核心要求。新型城镇化强调在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变[10],这就要求地方政府改革传统体制机制，根据资源环境承载能力科学合理地优化城镇空间和形态，构建城乡联动的产业布局，推动城镇可持续发展，倡导绿色、集约、智能、低碳的生态文明理念，注重公平和效率协同发展。可见，新型城镇化的内容包含了地方政府的现代化管理职能，是地方政府加快改革进程的重要推动力。

(二)地方政府推动新型城镇化发展的新要求

地方政府在推进新型城镇化的过程中应改变传统的主导作用方式，充分发挥其规划、指导、协调和规范的职能，使市场在资源配置中起决定作用，助推新型城镇化的健康发展。新型城镇化的进程需要政府进行科学规划和引导，制定符合中国国情和本地特色的新型城镇化发展战略，充分考虑人口、环境、社会等方面的协调发展，并运用法律和政策手段加以规范和调控，把握城镇化发展的正确方向，积极引导企业、社会团体和人民群众参与到城镇化建设中来，形成有活力、有创新、有合力的发展新局面，充分调动各方积极性，适时引导和激励。这是保证新型城镇化有序推进的基础。新型城镇化与地方政府互相促进、互为动力。城镇化的顺利发展需要地方政府积极改变原有的执政理念和体制机制，提高治理能力，坚持以人为本，注重提高人民生活水平。而地方政府只有先转变执政理念，才能有效促进新型城镇化的健康发展，才能符合新型城镇化的新要求。

三、地方政府在传统城镇化中的职能偏差

(一)政府权力越位，职能异化，导致寻租腐败

传统城镇化是以政府主导、自上而下的方式推进的，这就决定了政府可以直接参与到市场中，由此抑制了市场配置资源作用的发挥，难以实现资源的优化整合。由于政府占据并控制资源的分配权力，进行“公司化”操作，扰乱了市场经济秩序，降低了投资效率，阻碍了民间资本的发展，也形成了权力寻租、腐败滋生的制度土壤。

(二)政府盲目追求政绩，城镇规划缺乏科学性和系统性，土地城镇化严重

以往，地方政府在规划城镇布局时，往往片面追求短期利益和个人政绩，甚至盲目效仿和随意建设，缺少城市发展的长远目标，规划缺乏系统性和科学性。比如各地出现的轰轰烈烈的扩城运动、面子工程、开发区建设、大学城等，表面看来城市发展繁荣昌盛，规模和数量急速扩大，实际却造成了资源的过度浪费，占用了大量土地，劳民伤财，结果并未带动城市发展，而民众热心期盼的教育、医疗、社保等关乎民生的项目却未见进展，造成民众怨声载道，降低了政府在人民心中的公信力。有的地方政府为了增加财政收入，利用土地出让获得大量税收，毫无节制甚至形成土地财政，造成地方土地城镇化严重，而盲目建设造成的人力、财力、物力浪费巨大，资源的耗费和低效利用成为后续城镇化建设的极大阻碍。

(三)忽视社会管理和公共服务职能，引发潜在的社会危机

在传统城镇化进程中，地方政府更多关注的是经济发展，而忽视社会管理和公共服务职能，造成社会不稳定因素积聚。失去土地的农民被城镇化后，因社会就业能力弱，更囿于城乡二元体制及户籍制度的限制，不能享有城镇基本公共福利待遇，由此形成了与城市人口悬殊的差异，进而造成社会不同阶层的隔离和矛盾不断积累，城乡之间、城镇内部贫富差距不断扩大。农村人口不能真正融入城市生活，不能共享社会基本公共服务，必然产生潜在的社会危机，不利于社会的和谐稳定发展。

(四)粗放经营导致资源浪费，污染严重，生态环境面临严重危机

受传统计划经济体制的影响，地方政府主导整个城镇化的发展，盲目追求投资和经济增长，耗费了大量资源和能源，破坏了人口、资源、环境的可持续发展。在传统城镇化过程中，地方政府进行城市开发建设需要大量的土地资源，而城区范围有限，拆迁成本高、难度大，容易引发社会矛盾，因此大量征用农村土地，但却向农民支付较低的补偿款。由于经营方式粗放，造成资源损耗大、耕地面积急剧减少、生产效率低下，为经济的长期稳定发展埋下了严重的隐患；同时，城镇化的发展对生态环境的破坏也十分严重，空气污染、水污染和固体废弃物污染等困扰着城市的可持续发展。

四、新型城镇化进程中地方政府职能转变的路径

地方政府在推进新型城镇化进程中，既要贯彻执行中央的战略部署和决策要求，又要结合本地实际，科学有效地组织实施。这就要求地方政府必须坚持科学的指导思想，优化行政行为，转变行政职能，切实提高治理能力。

(一)坚持科学发展观，牢固树立以人为本的执政理念

科学发展观是推进我国社会主义各项建设事业顺利发展的指导思想，也是推进新型城镇化的行动指南。科学发展观的核心是以人为本，尽一切力量维护好、实现好、发展好广大人民的最根本利益，这也是新型城镇化的核心要求。把握本质才能抓住发展的主线。地方政府应改变传统的政绩观，摒弃一味追求GDP增长的发展理念，克服传统城镇化的弊端，更加注重提高人民生活水平、经济社会均衡发展、城乡和区域协调发展、资源和环境的可持续发展。切实保障农村、农民的利益，促进农村转移人口真正融入城市生活，缩小贫富差距，减少社会矛盾，真正达到全面、协调、可持续发展、统筹兼顾的要求。

(二)引导市场发挥资源配置作用，提升公共服务水平

我国政府改革的方向是建设服务型政府，这就要求地方政府要改变传统的“管理型”模式，构建“服务型”政府管理体制机制，减少政府对市场的行政性干预，积极引导市场发挥资源配置的作用，提高资源的利用效率，维持市场秩序的良性运行，提供公平的发展机会和优良环境，遏制政府在经济活动中的权力寻租现象，坚决惩治腐败。而地方政府的主要行政领域是提供公共产品和服务，满足群众的基本需求，切实解决民众最关心最迫切的根本问题，提供广覆盖、均等化的公共服务体系。需要强调的是，在新型城镇化过程中，地方政府更应注重利用市场这只“看不见的手”发挥作用，做好宏观调控和市场监管，提升公共服务水平，推动城镇化进程健康有序发展。

(三)科学规划城镇空间布局，发展特色产业和优势

城镇发展需要地方政府合理规划空间布局，包括土地利用、产业配置、城镇规划、人口分布等功能区划，这是实施宏观调控的基础，是推进新型城镇化的战略手段，是完善城镇功能和发展的基本前提。地方政府要根据环境承载能力，科学论证、合理规划、因地制宜地推进城镇群协调发展，有重点地发展小城镇，保护基本农田，优化城市产业布局。要将协调发展作为城镇空间布局的重要原则，促进生产要素优化配置，促进城镇群之间要素合理流动，建立城镇群成本共担、利益共享机制，提高联防联控能力，实现一体化发展。重点发展的小城镇应根据其特色资源进行规划引导和重点培育，可发展成为文化旅游、商贸物流、资源加工等专业特色镇。严格保护耕地，特别是基本农田，严禁城市边界无序扩张，控制污染和加强生态环境保护，保证本地农业供给和需求。产业布局的优化要充分考虑环境承载能力、要素禀赋和比较优势，提高创新和技术开发能力，淘汰落后产能，发展新兴产业和先进制造业，适应制造业转型升级要求，侧重考虑居民消费需求多样化，提升服务业水平，推进城市污染治理和管控水平，适应可持续发展战略，优化城镇内部空间。在着力促进产业发展的同时，应充分考虑本地的历史文化、地域风貌、民族特点等实际情况，发展具有本地特色、形态多样的产业和城镇，因地制宜，探索新的发展模式，形成独具本地风格的新型城镇化道路。

(四)加强社会管理，引导社会和谐发展

传统城镇化中地方政府往往忽视社会管理的职能，“被城镇化”的农民难以融入城市生活，引发了越来越多的社会问题和矛盾。城乡居民贫富差距扩大，农村转移人口不能享有同城市居民一样的福利保障，造成两极分化。新型城镇化要求地方政府转变职能，调整工作重心，致力于城镇综合发展，加强社会协调治理，提高失地农民的土地补偿水平，对失地农民进行再就业培训和素质教育，关注流动人口的实际问题，着眼于满足全体社会成员的劳动就业、义务教育、基本医疗保障、基本社会福利保障等基本权益，调动全社会力量关心帮助农村转移人口，促进不同阶层的对话和交流，构建诚信、友善、和谐的社会环境。

(五)加强生态文明建设和环境保护，推进绿色、集约、智能、低碳的健康发展模式

过去，地方政府在追求工业化快速发展和推进城镇化过程中，造成用地失控、环境破坏、资源大量消耗，人们生存的环境越来越差，因此，实现资源集约利用、加强生态文明建设已刻不容缓。首先，在新型城镇化进程中，地方政府应转变发展观念，将生态文明建设提到与经济发展同等重要的位置，在遵循自然规律的基础上发展经济，提倡文明发展、人与自然和谐发展，并运用一切经济、法律、行政等手段对破坏环境的行为进行监控和管制。其次，创新发展模式，倡导绿色、集约、智能、低碳的健康发展理念，加强资源优化配置，提高资源利用效率，探索新型产业发展模式，构建以资源环境承载能力为支撑的可持续发展战略，推动人口、经济、社会、资源、环境等的协调发展。最后，地方政府要做好宣传引导，以身作则，引导广大民众形成节约、环保、文明、自觉的消费价值取向，营造保护环境人人有责的良好的社会风气，走向资源节约、环境友好型的新型城镇化道路。

[1]国务院.国家新型城镇化规划(2014-2020年)[J].农村工作通讯，2014，(3)：33-37.

[2]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社，2012：26-33.

[3]林涵碧.城镇化进程中政府的职能作用[J].城市发展研究，2006，(1)：93-99.

[4]唐耀华，胡小坤.试论城镇化过程中地方政府职能的定位[J].桂海论丛,2005，(6)：58-60.

[5]吴若冰.新型城镇化进程中的地方政府行为优化路径研究[J].学术论坛，2013，(10)：40-43.

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[7]铁锴.新型城镇化中的政府责任[J].天津行政学院学报，2014，(1)：56-62.

[8]冯涛.新型城镇化进程中的地方政府治理转型[M].杭州：浙江大学出版社，2014:20-26.

[9]国务院发展研究中心课题组.我国城镇化体制机制问题及若干政策建议[J].改革,2007，(11)：5-12.

[10]朱芷娴.如何正确认识和处理政府和市场的关系[J].中国市场，2015，(38)：187-188.